古典时期雅典的官员监督机制
张春梅
提 要：古典时期，雅典建立了较为完善的官员监督机制，任期前的任职资格审查和任期内的信任投票和告发程序，以及卸任前的账目审计，从选人、用人、问责和追责环节遏制官员的权力滥用和腐败，一定程度上实现制度反腐，并维护了雅典的民主制度。雅典主要通过民众和陪审法庭实现对官员的有效监督。
关键词：官员监督机制；民众监督；陪审法庭；雅典民主
绝对的权力导致绝对的腐败，监督制度是防止公共权力腐败的重要机制。古典雅典被看作是西方监督制度的渊源所在。1随着雅典民主制的不断完善，到了公元前4世纪，雅典对官员建立了较为完备的监督制度。官员在任职前接受任职资格审查，在任期内接受定期的信任投票，并随时有可能受到民众的告发和检举，在卸任前接受账目审计，这样就从选人、用人、问责和追责的每个环节都堵住了腐败的漏洞。本文对此展开论述，不当之处，敬请指正。
一、官员的任职资格审查
古典时期雅典的官员由抽签或选举产生，任期1年。任何官员在就任之前必须通过五百人议事会或陪审法庭的资格审查，这个制度被称为任职资格审查（Dokimasia）。2公元前4世纪，雅典大概共有700名官员和500名议员。五百人议事会主要负责审查抽签选出的下一年度就任的500名议员。但议事会的审查结果只是初步的，如果议员资格被否决，当事人可以上诉到陪审法庭。3除议员外，其他官员在任职前都要接受陪审法庭的审查。九执政官是雅典最重要的官职，分管军事、宗教和司法等相关事务，他们先经五百人议事会初审，之后还必须通过陪审法庭的复审。4这样就设立了两级审查制度。用意在于：其一，个人在被行政部门取消就职资格之后，还有机会让陪审法庭重新审查，如被冤枉，可以获得补救的机会；其二，对执政官这样重大官职的审查要层层严格把关。
陪审法庭和五百人议事会在进行资格审查时主要是对当事人进行问询。问题主要涉及直系亲属的姓名、住址、家庭的神；是否孝敬父母以及纳税和服兵役情况。随后请出证人证实。如果现场有人提出指控，受审者亦有机会答辩，然后在议事会中举手表决或在陪审法庭中投票表决。接下来，通过审查的人就登上供奉牺牲的石头，宣誓说，他们将公正从政和依法从政，绝不因职务之便收受礼物，如果收受礼物，就要立一金像。1完成这一程序后，他们才可以就职。
在陪审法庭上进行的任职资格审查类似普通的审判，但是有三个重要的区别。第一，受审查人是通过抽签或举手选举产生，无论有没有人提出指控，他们都必须出席陪审法庭，接受询问，并接受投票表决。第二，任何人都可以在资格审查的现场提出指控，不需提前通知。第三，如果受审查人被取消任职资格，也不会受到处罚。2如无人提出指控，这时候陪审法庭实际上履行的是对官员的监察权而不是司法权。
无论是五百人议事会还是陪审法庭，审查的重点都不是当事人胜任官职的能力，而是其担任官职的法律资格、品行和政治立场。法律资格包括：是否是雅典公民、年龄是否达到30岁、任职的次数等。3现存的任职资格审查的4个案例反映出政治立场往往成为审查的重点。4在吕西阿斯的第25篇演说词中，被告被指控在三十僭主时期参与了颠覆民主政体的活动。5在吕西阿斯的第16篇和第26篇演说词中，两位被告都因为曾在三十僭主的骑兵队中服役而遭受指控，所以没有出任议员和执政官的资格。在吕西阿斯的第31篇演说词中，被告没有出任议事会议员的资格，因为他在三十僭主乱政时逃离了雅典，没有和雅典民众一起抵制僭主的暴力，另外他还虐待他的母亲。在一起资格审查案件中，原告提醒民众不要放松对寡头派颠覆民主制的警惕：
你们（议员们）也要仔细思考这样的事实，资格审查法的制定者主要针对的是寡头政治的官员。要是曾经推翻了民主制的人重新获得民主制的官职，并且控制法律，控制城邦，这是极其可怕的事情，因为就是他们曾经让城邦遭受耻辱和恐怖的伤害，使之不能正常运转。因此，不应该在审查的时候不小心翼翼，也不应该认为这是微不足道的就忽略它，不，你们应该保持警惕。因为每个官员的安全、政体的安全、全体民众的安全就是依靠这个权利。6
这4起案件中受审查人都曾是公元前404/3年寡头政变的同谋或同情者。虽然他们在公元前403年的大赦中已经免受处罚，但还是被指控没有资格担任民主制的官员。这几起案件的审判时间大概在公元前403—前382年，正好是寡头政变之后约20年的时间，人们对寡头政治的恐怖统治记忆犹新。所以官员的政治立场成为这一时期资格审查的重点，以防止寡头派分子混进民主政体的官员队伍，危害民主制。
根据丹麦著名古典学专家汉森的统计，在现存的史料中，有关任职资格审查的案件很少，一共才8起。7最典型的一起是塞拉门尼斯大概在公元前406年被陪审法庭取消了担任将军的资格，理由是他对民主制不忠。1另外7起案件审查抽签选出的官员，包括3名执政官、3名议事会议员、1名市场监督官。雅典每年大约有1200人接受审查，而整个古典文献中只有8人在任职资格审查时被指控，其中只有一位将军被陪审法庭取消了资格，另有一名执政官被议事会取消资格，这可能意味着几乎所有的官员都可以通过资格审查。汉森据此认为任职资格审查只是一种例行公事。2
但是另一学者里尔的观点与之相反，认为任职资格审查具有实效性，并非流于形式。实际上，可能很多官员在审查过程中被取消资格，这可以通过候补官员的人数推测出来。公元前4世纪，每2名议事会的议员就有1名候补人，如果受审查人被取消资格，或官员在任期内死亡，他们便接替其职位，如果资格审查时被取消资格的人数不多，那么候补议员的设立就无多大现实意义。在资格审查时，无论有没有人提出指控，议事会或陪审法庭都要对受审人逐一表决，也可能取消他们的任职资格。文献中之所以没有更多取消资格的记录，是因为接受审查的人在就任前就已被取消了资格，他们并没有犯下严重的罪行，不像告发将军的案件那样引人注目，所以没有保留在文献中。3
里尔的说法不无道理，我们知道对所有的官员进行任职资格审查极其耗费时间，即使审查一个人需要几分钟的时间，那么议事会审查509人（包括500名议员和9名执政官）也要花费几天的时间，而陪审法庭需要审查700多人，需要的时间更长。如此耗时的工作如果只是一种形式的话，那么很难
理解雅典人从公元前5世纪中期到公元前322年一直坚持不懈地执行这种程序。所以，在笔者看来，任职资格审查并非流于形式，它是议事会和陪审法庭对官员进行任前审查的有效工具。不仅审查他们的法律资格，而且审查他们的政治立场，保证民主制免受寡头分子的侵犯；官员的品行也是资格审查的内容之一，孝敬父母、合法纳税、履行兵役是衡量一个公民是否具备任职资格的最基本的道德标准。
二、“信任投票”与“告发”
对于任期内的官员，雅典主要通过定期的“信任投票”（Epikheirotonia）和“告发”（Eisangelia）两种程序来监督官员，监察官员滥用职权、玩忽职守和重大的叛国行为。
官员在一年的任期内要在公民大会上接受10次信任投票，大概平均36天一次。公民大会是雅典国家的最高权力机关，年满20周岁的成年男性公民均有资格参加。公民大会每年召开40次，其中包括10次最高会议（kyria ekklesia）。会议固定的议题之一是对官员的任内表现进行审查，并投票表决其去留。“如果这种投票反对其中任何一个官吏，他便应在陪审法庭中受审，如有罪，则决定他的刑罚或罚金，但是如果无罪，他即复职。”4这种高频次的群众监察成为“雅典民主制控制公职人员的最主要机制”。5
九执政官和将军等一些身居要职的官员尤其成为民众监控的重点。如公元前344/3年，九执政官在公民大会上因为没有通过信任投票而被停职，后经陪审法庭审判无罪后官复原职。1公元前430年，伯里克利就是在公民大会的信任投票中被免除将军一职，并被处以大额罚款，但是不久之后雅典民众又再次选举他担任将军一职。2公元前356/5年，3位将军因在信任投票中被停职，从战场上召回，接受陪审法庭的审判，其中一名被罚款100塔兰特，两名被判无罪。3后两起案件都是在信任投票的过程中，将军们被告发，接受审判。
所以，除了定期的信任投票外，告发也是雅典民众监控官员并保护民主制的一项有效措施。雅典大概在公元前411/0年颁行了告发法。4任何人，无论是奴隶还是公民都有资格提出告发，可以告发包括公职人员在内的任何人。5告发人可以把案件告发到五百人议事会或公民大会。五百人议事会可以审理告发案件，最高可判罚500德拉克马的罚金，如果超过这个额度，就要把案件提交到陪审法庭。另外，如果被告对议事会的判罚不服可以向陪审法庭提出上诉。6告发到公民大会的案件主要涉及叛国、贪污和颠覆民主制的重大罪行。公民大会可以对案件进行审理，也可以提交到陪审法庭审理。在公元前362年之后不久，雅典人剥夺了公民大会对告发案件的终审权，交由陪审法庭审判。7
大概在公元前330年之前，如原告在告发案件中撤诉或者败诉，即便得票不足五分之一，也不会受到任何处罚，而在其他公诉案件中，都要受到相应处罚。这是雅典给予告发人的一种优惠政策，其目的显然是鼓励所有人都能够及时地把官员的重大腐败行为和危及城邦的重大罪行揭发出来。现存的告发案例中，被告或者被处以罚金，或者被判处死刑。如果判处死刑，往往还要被没收财产，并剥夺其埋葬在阿提卡的权利，安提丰和他的同僚就遭此下场。8在雅典，即使是死去的人也可以被告发，处罚也极其严厉。吕库尔戈斯讲述了一个典型案例：被告发者的尸体被掘出，财产被没收，房屋被夷为平地。有两个雅典人为他出庭辩护，也被处死。9所以很多被告在审判之前就逃离雅典，而缺席审判的告发案件无一例外都是死刑的判罚。
告发程序主要用来指控叛国等重大罪行，可以用来指控任何人，但从现存的告发案件来看，国家官员，尤其是将军成为告发的主要对象。根据现存的文献统计，公元前430—前355年，共有35位将军被告发，其中一人被告发两次，一人被告发3次；而同时期被告发的其他官员和履行公共职责的公民9人，没有官职的政治家7人。10显然，告发成为监督官员特别是将军的有效武器。在35位被告发的将军中，有21位将军几乎都是因为战场上的失利而被冠以叛国或受贿的罪名（参看下表的案例），只有3位将军被判无罪，有6位被处以罚款或流放，在12位被判死刑的将军中，有6人被处死，有6人缺席审判，流亡国外。
对于大多数案件，我们无法判断公民大会或是陪审法庭的判决是否公正。但是，将军们频频被告发并遭受严厉的处罚，毫无疑问暴露了告发程序的弊端，尤其是阿吉纽斯审判更成为了雅典民主制的一大罪状，将军们不是战死沙场，而是死于民众的手中。所以德摩斯提尼痛心疾首地说：
所有这一切如何才能停止呢？雅典人啊，你们任命民众作为战场上的士兵，他们同时也成为战争的见证人，当他们返回，又充当陪审员，审计将军们的账目……我们现行体制中具有讽刺意味的是，每个将军一生当中都要在你们的法庭上被审判两次或者三次，他们中没有一个人敢于在战场上与敌人殊死一战；没有，一次也没有。他们宁愿选择一个绑匪或者一个小偷的死亡方式，也不愿意战死：因为犯罪分子被判处绞刑，将军应该为荣誉战死疆场。2
公元前4世纪恶意告发案件可能频频发生。到了公元前330前后，雅典人不得不对告发法进行调整，对败诉且得不到五分之一票数的告发者处以1000德拉克马的罚款，但是仍旧没有像其他公诉案件那样部分地剥夺告发者的公民权。3告发程序典型地表明人的能力的局限性，任何人为设计的制度都会有负面作用，可能被滥用。雅典人想通过这个程序捍卫雅典的民主制度，想以此制约国家官员的重大罪行，而且也的确在很大程度上起到了这种作用，但同时也被政客用作派别斗争的工具。将军们可以掌握军事大权，指挥千军万马，但是将军的命运掌握在雅典公民手中，告发程序成了雅典公民驾驭将军的利器。公民可以选举将军上台，但公民也有权力罢免将军，或罚款或处死，不管将军如何功勋卓著，只要他们稍有过失，就要受到公民的监督和惩处，一些社会精英成为无辜的牺牲品。
三、帐目审计公元前4世纪，雅典官员在任期结束时还要接受账目审计（Euthynai）。雅典的500议员、700官
员、战神山议事会的成员和一些履行公共职责的公民（包括祭司、使节、三层桨船船长）同样也要接受账目审计。所有人在审查期间不得离开阿提卡。1
账目审计分两个阶段：第一阶段审查官员任期内的公共资金帐目。由会计员（logistai）和他们的10个助手来执行，他们从全体公民中抽签选出。2每个官员都要向他们提交任期内公共资金的收支账目，即使是不涉及到任何公共资金的官员也必须提交书面说明，因为他们可能利用职权接受贿赂。3会计员和他们的助手要在30天内完成官员账目的审计，然后把账目交由陪审法庭，通常是规模为501人的公诉法庭。会计员主持审判，如发现某些官员的账目存在问题，就可提出指控。任何人都可以对接受审计的官员提出诉讼，但是可能限于经济方面的过失。无论有没有人指控，陪审员都要对每一个官员做出判决，如果判决无罪，官员就通过了账目审计；如果判决有罪，罪名可能是盗用公款、受贿，或是不恰当地使用公共资金和财产。如果是前两种罪名，就处以十倍罚款，如果是最后一种罪名，只要偿还损失的本金就可以了。如果罚款在第九届主席团的任期内没有还清，罚金就要翻倍，以十倍为最高限。4
第二阶段是由专员负责接受民众的举报，彻查官员任期内经济账目以外的不法行为，比如玩忽职守或是滥用职权等行为。由10个查账员（euthynoi）负责这一阶段的工作，他们是议事会的成员，通过抽签方式每个部落选出1人；每个人有2个助手，也是抽签选出。自官员通过第一阶段的账目审计之日起的3天内，他们的职责是坐在阿哥拉（广场）的各自所属的同名部落英雄雕像前面，负责接受任何人对通过审计的官员的书面指控。起诉人把自己和被告的名字、被告的罪名、罚金数目都写在一块木板上，交给查账员。他们接受它和读它之后，倘认为起诉可以成立，如系私诉案件就提交到部落法官（即四十人法庭的法官），公诉案件提交到陪审法庭，其判决为终审。5
从公元前4世纪账目审计的程序中不难看出，公民大会完全不参与账目审计，议事会只参与账目审计的第二阶段，授权给10名查账员和20名助手协助四十人法庭和陪审法庭完成审计任务，他们本身并不具有司法权，仅仅是接受案件，并把案件提交到不同的法庭，重大案件全部诉诸到陪审法庭审理。陪审法庭从会计员那里接受全体卸任官员的账目，进行审查，做出判罚，并对揭发出来的官员的不法行为做出终审判决。
账目审计是防止官员贪污腐化，滥用职权的一种制度。在账目审计的第二阶段很容易导致告发程序的发生，每个公民都可以对官员的不正当行为提出指控。一些重大案件就是在官员接受账目审计之时提出指控的。比如公元前424年，三位将军在接受账目审计的时候，被告发受贿，最终一位将军被处以罚款，两位将军被流放。6公元前343年，在常规的年度账目审计过程中，德摩斯提尼指
控埃斯基涅斯作为使节在出使马其顿的过程中，渎职并接受贿赂。案件由1501名陪审员组成的陪审法庭审判，最终被告以超过原告30票的微弱多数被判无罪。尽管有的账目审计案件可能与雅典的政治斗争有一定的关联，但是其监控雅典官员的基本职能没有因此而受到大的影响，足以对官员形成相当的震慑作用。
雅典的官员监督机制主要发挥民众监督的作用。民众监督是建立在直接民主制的基础之上。无论是任职资格审查、信任投票，账目审计和告发程序，都是在公民直接行使主权的公民大会、五百人议事会和陪审法庭上进行的。前三种程序已经制度化，每年都会在固定的时间内按部就班地进行，运行机制较为成熟。信任投票和账目审计往往与告发程序联合，实现对官员的有效监控。但同时应该看到，告发程序暴露的问题较多，有时沦为政治斗争的工具，雅典公民往往以集体正义的名义扼杀了社会精英。
雅典努力通过陪审法庭发挥法律监督的作用，试图建立一种法律凌驾于政府官员之上的监督机制。任职资格审查、信任投票，账目审计和告发程序的贯彻实施都有赖于陪审法庭，尤其在公元前4世纪中期以后，陪审法庭的地位不断提升，重大的告发案件不再由公民大会审理，而全部转由陪审法庭审理。雅典主要依靠法庭实施法律的权威，有效防止官吏滥用权力，也试图防止公民大会上的公民集体滥用权力，体现了一种法治的理念。
雅典人从制度的层面对官员实施任职前、任期内、任期后的三段式监督，充分体现了“权责明确，有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿，滥权须惩处”的官员监督和问责机制，有效地防止官员的腐
败。
