青海省寄宿制学校发展现状问题及政策建议
丁生东
青海省大部分地区人口稀少，居住分散，为适应这一特点，上世纪60、70年代开始创办寄宿制学校。寄宿制学校自创办以来，在调整农村牧区学校布局、优化教育资源配置，促进教育公平公正，加快农村牧区中小学教育的发展作出了突出贡献，总体态势是良好的，方向是正确的。但随着形势的变化，寄宿制学校也存在着一些不容忽视的困难和问题。为了全面了解掌握目前青海省寄宿制学校发展的实际情况，2011年5月份，笔者参加了由青海省教育厅、发改委和财政厅组成的联合调研组，对海北州海晏县、刚察县，海西州天峻县，海南州共和县、兴海县、同德县、贵南县、贵德县，海东地区的化隆县、循化县，黄南州的同仁县、泽库县等12个县、44所不同层次、不同规模、不同形式的寄宿制学校进行了一次专题调研。在调研中我们采取实地察看，召开由寄宿制学校校长、教师、学生家长、社会各界人士、有关部门人员参加的座谈会，查阅寄宿制学校档案资料等形式详细深入地了解各寄宿制学校的现状、存在的问题等有关情况。本文将在这次调研的基础上，从政策层面分析目前青海省寄宿制学校发展的现状、存在的问题及建议。
一、发展概况
到2010年底，全省有寄宿制小学428所，在校寄宿生151193人，占全省小学在校生总数的29，13％，寄宿生生均宿舍面积1，6平方米；寄宿制中学281所，其中初中在校寄宿生100509人，占全省初中在校生总数的45，8％，高中在校寄宿生53701人，占全省高中在校生总数的49，85％，普通中学寄宿生生均宿舍面积3，5平方米。
从调研情况看，近年来各级政府高度重视寄宿制学校建设和管理工作，各地区结合教育项目实施，普遍加大对寄宿制学校基本建设投入力度，学校办学水平、管理水平和教学质量不断提高。特别是2000年以来，通过实施国家贫困地区义务教育工程、中小学危房改造工程、寄宿制学校建设工程、初中校舍改造工程、校舍安全工程和中小学布局调整，农村牧区中小学校面貌已经发生和正在发生深刻变化。据统计，2001-2009年全省教育基本建设总投资达到36，95亿元，其中中央专项投资24亿元，建设项目学校2007所，建设面积307，19万平方米，极大地改善了全省各级各类学校特别是农村牧区中小学的办学条件。从2010年开始，全省进行大范围学校布局调整和校舍建设，投资规模和建设力度之大前所未有，寄宿制学校办学条件将会进一步改善，为全省教育事业的发展与改革奠定了扎实的物质基础。
一是加大布局调整力度，改善办学条件。2010年，省委、省政府决定投资76亿元，用3年时间实施中小学布局调整和校舍安全工程。充分表明了省委、省政府加快教育改革与发展、振兴青海教育的坚强决心。与此同时，各地都制定了中小学布局调整和校舍安全工程实施方案，把办好标准化寄宿制学校作为教育工作的重中之重，紧紧围绕办学条件标准化、学校管理规范化、教师队伍最优化、教学发展均衡化的目标，整体规划，分步实施，通过各级政府多渠道加大投资力度，各有关部门齐心协力支持学校建设，有效推进了中小学布局调整和校舍安全工程，促进了寄宿制学校建设。“十一五”期间，全省中小学布局调整工作力度不断加大。201 0年全省中小学总数已由2005年的3409所调整为2226所，减少1183所(高中25所，初中52所，小学1106所)。其中2010年比2009年减少270所(高中7所，初中8所，小学255所)，校均规模进一步扩大，办学效益进一步提高，农村牧区学校布点分散、规模小、效益低的状况得到明显改善。海南州5个县基本完成中小学布局结构调整工作，各学校教学生活设施进一步完善，办学条件得到有效改善，基本满足了各寄宿制学校教学和学生生活需求，教学仪器、设备、图书基本达到标准。海晏县、刚察县今年基本完成布局调整工作任务，天峻县2012年基本完成布局调整工作任务。各地布局调整工作完成后，将有效缓解校舍紧缺、宿舍狭小、危房面积多等问题i有效缩小县城学校与基层学校、优质学校与薄弱学校之间的办学差距，促进教育的均衡发展；有效盘活存量资源、激活增量资源，最大限度发挥教育资源的集中优势，进一步提高各级各类学校的办学质量和效益。
二是各部门协调配合，有效解决学校困难。各地政府及教育、财政、发展改革、建设、卫生等有关部门，积极协调配合解决寄宿制学校存在的问题。如海南州共配备寄宿制学校后勤服务团队人员1445名，后勤管理人员严格按照比例配备，并将从“4050”、零就业家庭、特困家庭、残疾人家庭、大中专毕业进社区见习人员中招聘。果洛州和海南州的兴海、贵南等县积极探索寄宿制学校卫生保健工作新体系建设，与县卫生部门统筹协调，由县卫生局统一招聘配备校医，安排专职医务人员专门负责学生卫生保健工作，完善学校医务室基本建设，做到卫生保健及学生卫生健康防控措施到位，校级卫生室及专职人员基本覆盖。贵德县为切实保证学生交通安全，由政府统筹，教育、交通、财政等各相关部门联手合作，在学校开学放假时间，由县上统一安排，专车接送学生，既为寄宿学生提供了便利，也有效保证了学生开学放假的交通安全。天峻县针对这几年寄宿学生大幅度增加，中央和省级生活补助费发放以2007年学生数为基数的实际，由县财政补充解决新增寄宿生生活补助，2009年县财政补助寄宿生生活费53，5万元，2010年补助24万元。其他各县也在配备校医、工勤人员、生活费补助、取暖费补助等方面采取了一些符合各地实际的措施，有效解决了寄宿制学校的部分困难和问题。
三是寄宿制学校管理规范有序，办学水平明显提高。各地从基本建设入手，狠抓寄宿制学校管理，以制度建设为基础，促进寄宿制学校规范化办学，在几年的实践中不断探索创新，努力开创了寄宿制学校发展的新局面。海南州统一制定了包括学校管理、教师队伍建设、教学管理等各个方面内容的47个文件；各地、各学校也都结合实际，制订了各项规章制度，规范学校各项管理，构建了比较完善的寄宿制学校管理体系。各学校树立“安全第一、健康第一”的理念，切实把学生的安全工作放在首位，通过各种措施，保证了寄宿制学生的健康成长。很多学校班主任和生活老师就像对待自己的子女一样耐心照顾寄宿生的生活起居，并锻炼学生的生活能力，培养良好的学习习惯和生活习惯。
二、存在的问题
(一)生活用房及教师周转房紧缺。近年来虽然各级政府投入大量资金建设寄宿制学校，但大部分项目根据国家项目实施要求主要是教学用房以及教学辅助用房，校安工程主要解决的是现有校舍安全问题，不产生增量；布局调整扩建的学校，生均面积仍不达标。食堂、医务室、厕所、公共澡
堂和洗衣房等配套生活用房建设较少，部分寄宿制学校生活用房大多为上世纪70、80年代修建的砖混结构房屋，现在大部分已成危房，急需维修或扩建。教师周转房紧缺也是调研中农牧区基层学校普遍反映的问题，虽然国家已从2010年开始启动教师周转房建设试点工程，但目前仅限于以“三江源”为主的部分地区，大多数地区还未实施教师周轉房建设工程。
(二)学校后勤管理人员缺乏。寄宿制学校学生的衣、食、住、学、医、用等都在学校内，需要配备生活管理员、炊事员、保育员、校医等后勤管理和服务人员。虽然各地根据财力配备了一部分生活管理人员、保育员、炊事员等后勤服务人员，但是由于工作强度大、薪酬低等原因，很难稳定后勤服务人员队伍，寄宿制学校后勤人员编制不足，人员缺乏的情况普遍存在。全省除个别地区和学校采取不同方式配备了校医外，大部分学校由于无编制而没有配备校医。寄宿制小学学生年龄小，生活自理能力差，青海省大部分寄宿制学校又地处高海拔地区，气候恶劣，生活环境差，寄宿制学校学生的卫生保健条件缺乏，集中寄宿易发生传染疾病。由于没有专门的保育员和校医，大部分学校教师除了完成教学任务外，还要负责学生的生活管理，加大了教师工作的强度。由于寄宿制学校学生吃住都在学校，学校对学生管理的时间由8小时变为24小时，使更多的社会责任和家庭责任转嫁到教育部门和学校。有的学校聘请了保育员，但保育员大多没有经过正规培训，对学生的生活管理不到位，还要靠班主任老师参与管理。
(三)寄宿生生活补助及公用经费出现缺口。近年来，国家对青海省经费保障机制补助资金测算中，公用经费和寄宿生生活费补助资金采用的学生人数虽然从2004年数据逐步调整为2009年数据。随着全省“两基”攻坚和巩固工作力度的不断加大，中小学布局调整工作工程的实施，各地寄宿制学校在校生人数大幅度增加，经费保障机制资金需求也随之增长，使得保障机制经费投入产生实际缺口。据省委办公厅《青海信息》第331期《海东地区寄宿生生活补助制度实施中存在的困难》反映，海东地区2011年寄宿生达到6，26万人，比2007年净增2，36万人，缺口资金达1993，92万元，已下拨的生活补助金总额只能保证全区小学寄宿生4个月、初中寄宿生8个月的生活补助，给学校布局调整带来困难。与此同时，因地理条件限制，牧区蔬菜、燃煤等均需从外地运进，运输成本增加，由于物价上涨较快，现有的生活补助标准，不能满足需求。另外，在调研中各地、各学校也普遍反映，由于青海省采暖期限较长，现行的学校取暖费标准远远满足不了学校取暖需求，亟待调整提高。
三、政策建议
笔者认为，在推进中小学布局调整，加快建设寄宿制学校建设的过程中，存在或出现一些问题是必然的、暂时的，对发展中存在的问题必须通过进一步改革发展，并随着经济社会发展和城镇化配套设施的建设逐步解决。根据2010年编制全省中小学布局调整和校舍安全工程规划时确定的思路，2012年前青海省主要集中解决全省中小学布局调整和中小学校舍安全问题，重点建设好布局调整中并入学生较多、规模较大的学校；2012年至2015年逐步解决校舍达标问题。因此，到2012年全省布局调整和校舍安全工程投资76亿元后，将完成基本消除中小学危房、基本完成布局调整任务，校舍配套建设及寄宿制学校达标工作还需进一步加大投入。针对目前青海省寄宿制学校存在的问题，提出以下几点政策建议。
(一)继续积极争取项目，加大寄宿制学校配套生活用房建设力度。建议各地政府在制定和寄宿制学校建设规划中，结合目前正在实施的布局调整和校舍安全工程规划以及城镇化配套设施的建设，将寄宿制学校学生的食堂、医务室、厕所、公共澡堂和洗衣房等生活用房建设列入规划。通过国家2010年底已经开始实施的农村义务教育阶段薄弱学校改造项目，正在争取的藏区教育项目、初中二期建设项目和教师周转房建设试点工程等，进一步加大对寄宿制学校的基本建设投入，以标准化学校建设标准为依据，加大寄宿制学校学生宿舍、食堂、卫生室、澡堂、洗衣房、室内厕所和教师周转房建设等辅助设施建设，做到规划一次到位，建设分步实施，全力推进寄宿制学校标准化建设进程。
(二)认真研究政策，妥善解决寄宿制学校后勤团队编制及人员配备问题。建议由各地教育、编制、人事、财政部门对寄宿制学校的生活管理和后勤服务人员进行详细需求的测算，研究制定解决办法，足额配齐寄宿制学校生活管理和后勤服务人员。根据中小学布局调整后寄宿生实际人数，按合适的比例核定寄宿制学校后勤人员，加强寄宿制学校后勤管理团队建设。同时探索建立省、州、县三级财政按比例分担工资的机制，提高其工资待遇，促进寄宿制学校协调发展。同时，建议由各地区政府统筹协调，教育、卫生、人事、财政等部门结合本地区实际，配备专职人员、专业设备及基本药品，推行专业医疗机构与教育部门和学校联点共建，政府保障基本经费，积极支持开展建立学校卫生保健工作良性机制，妥善解决农牧区寄宿制学校校医配备、医务室建设和学生看病就医问题。
(三)根据各地实际，多渠道筹措解决寄宿生生活补助缺口问题。建议由青海省财政厅和教育厅继续争取国家财政支持，特别是考虑青海省布局调整的实际，将下达经费保障机制补助资金测算的学生人数采用最近统计数据，并实行年度动态管理。应进一步加大对寄宿制学校寄宿生生活补助费落实到位情况的督查力度，督促州、县政府应在保证中央和省级专项资金足额及时到位的同时，不减少原来州、县财政安排的寄宿学生生活费补助经费，并建立相应的考核机制。同时，县乡政府还应继续坚持并完善支持寄宿制学校勤工俭学的相关扶持政策，发展寄宿制学校农牧场。各地政府、教育部门和学校应进一步加大义务教育经费保障机制政策的宣传力度，使农牧民群众了解掌握寄宿制学生生活费国家实行的是补助，而不是全免费，并根据当地生活水平制订本地区学生家长负担补助标准，多种渠道提高寄宿制学生生活费标准。与此同时，建议针对物价持续上涨的实际情况，由省有关部门联合在全省农牧区选取2-3个县，对寄宿制学校的蔬菜、食品、燃煤、生活用品等实行集中统一采购、集中定期配送试点，以保证采购食品的质量、卫生及合理价格，最大限度降低寄宿制学校学生生活成本。
(四)因地因校制宜，统筹解决寄宿生交通问题。目前全省寄宿制学校均没有专门接送学生的交通工具，学生放假回家主要靠家长接送或搭乘其他交通工具。农牧区群众出行主要靠摩托车等交通工具，普遍存在无证无牌驾驶现象，不熟悉道路交通法规，交通安全意识淡薄，造成寄宿制学校学生放假回家交通安全隐患。此次调研中，各地对配备接送学生校车问题普遍持反对意见，认为即使学校配有交通工具，1所学校接送学生按不同方向至少要有4-5辆车，利用率不高，作为学校平时很难保持正常运转，同时也普遍担心接送过程中的安全问题。建议各地根据实际情况，适当调整城镇寄宿制学校学生放假时间，采取放月假或半月假等方式，缓解接送学生的交通压力。学校离家较近的由家长接送，离家较远的借鉴贵德县做法，由当地政府统～协调，教育部门和交通部门研究协商解决城镇寄宿制学校接送学生交通问题，交通部门统一安排车辆，以优惠的价格定期定时定点派发班车接送学生上学、回家。
(作者单位：青海教育科学研究所)
