对行政自由裁量权案件适用司法调解的条件与基准

    边会格

    摘要：在当下行政诉讼体系中，针对行政自由的裁量案件，十分迫切的同时也非常有必要改进诉讼调解制度，完善其中的细则，对自由裁量权案件是否适用调解的争议进一步阐述，同时也说明司法权在其中的作用，使其更趋规范。总体上，要坚持适当调解的原则，在不损害公共利益的情况下，合理的保护相对人的权益。笔者运用理论和实证案例相结合的论证方法，抱着谨慎的态度从行政自由裁量案件的调解条件和法官进行调解时应该遵循什么样的基准来阐述对行政自由裁量权案件适用司法调解的条件与基准，对于行政自由裁量案件的调解范围不能一味的扩大，这样会让公权力大打折扣;法官对行政自由裁量案件进行调解时，也不能盲目的适用，应该秉承着一种合法合理的基准。

    关键词：行政诉讼调解制度;行政自由裁量权;司法权

    中图分类号：D92;D91 文献标识码：A ?文章编号：1003-2177（2020）24-0027-03

    1导言

    1.1调解制度的概述

    我国行政诉讼调解制度是指，在诉讼程序中，争议的各方（原告、被告、第三人）在人民法院的主持下，最后达成一致意见，实现在行政法上权利和义务的统一，在得到法院的正式确认后，最終终止诉讼程序。

    在行政诉讼法中对调解制度的规定运行情况如下：最早做出有关行政诉讼不得调解规定的是在1985年最高人民法院发布的《关于人民法院审理经济行政案件不应进行调解的通知》上;其次就是在1987年最高人民法院在《关于审理经济纠纷案件具体适用《民事诉讼法（试行）》的若干问题的解答》中;再次就是1989年颁布的《行政诉讼法》第50条则更加明确规定：“人民法院审理行政案件，不适用调解。”做出此项规定的原因在于，行政机关是国家权力发挥作用的主要媒介，甚至可以说是唯一途径，丝毫未有缓和的余地，所以，针对行政案件的审理，只有“撤销”和“维持”两种裁定结果，调解的可能性微乎其微[1]。

    2014年，我国对行政诉讼法进行了修订，其中对调解的适用范围进行了明确规定，这也是新行政诉讼法的一大亮点之一。其内容是：凡属于民法第六十条所审理的行政案件，不适用调解。但行政赔偿、民事补偿及行政机关可进行自由裁量权的案件，可允许进行调解。在这里需要强调的是，在调解过程中，务必遵循合法，且自愿的原则，严禁对他人、社会及国家利益等造成损害。

    1.2提出问题

    根据新《行政诉讼法》将调解的对象分为了三类：行政赔偿、行政补偿、行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权。在此次研究中，将会重点剖析行政机关在行使法律法规过程中的自由裁量权。就调解制度而言，其是一种十分有效地解决行政争议的制度，其类属于行政诉讼程序范畴，在自由裁量案件中，调解制度存在着深厚理论基础与制度背景。但相较于行政赔偿、行政补偿的事实明确，自由裁量权存在着更大的争议，实施过程中也有着诸多问题，值得进一步的探究。基于调解制度适用的对象行政机关行使的自由裁量权中，本文将提出两个问题并进行分析：（1）调解制度与自由裁量权的关系，行政机关行使自由裁量权司法为什么会介入。（2）将自由裁量权纳入可适用调解的范围后具体的实施情况[2]。

    2为什么行政自由裁量权适用调解

    就行政自由裁量权而言，其具体含义为行政主体基于法律、法规所赋予的职责权限，针对具体的行政法律关系，所采取的自由选择，最终作出合理恰当的行政决策。

    行政机关行使的自由裁量权本就是行政机关依据法律法规授予的权力从而做出合法性的行为，为什么要将此类行为进行调解，对于这一争议，学术界划分为了两种说法：肯定说和否定说。

    2.1肯定说

    （1）行政机关在行政行为实施过程中，实际上普遍存在行使自由裁量权的现象，且即便是普通的行政处罚行为，不当之处也十分常见，这其中也可能会涉及到自由裁量的合理性问题，因此非常有必要明确调解范围与适用条件。

    （2）在自由裁量权的范围内，行政主体存在多种处理方式，尽管行政主体所选择的每种方式均是合法的，然而相较而言，存在一种最佳的方式。此种方式不但能够使行政过程更为合理、科学，同时，也更将有利于解决行政争议这一立法宗旨和目的的实现。

    （3）基于服务行政理念发展，为自由裁量案件调解制度的适用奠定基础，政府的权力来自于民众的信任与授权，与之而来，便对政府的职能有了新定位，服务社会才是政府行政的首要目的。政府存在的价值就是服务社会、造福大众，而调解是为了更好的契合行政服务观[3]。

    2.2否定说

    （1）对于行政机关享有自由裁量权的案件不应调解，给出的论据如下：如果此类案件采取调解的方式进行处理，那么极易降低行政机关的权威性，甚至法律的权威性，进而不利于社会管理与稳定。

    （2）认为对行政自由裁量权的调解违反了公权不可处分原则以及公共利益不可侵犯原则。行政权本质上为国家公权力，行政机关本身并不具备行使权，而是法律所赋予的权利，因此不可随意处分，如果给予行政机关在调解中的自由，那么就意味着是对国家权力的交易与出让，必然导致国家利益、公共利益的损害，造成较高的风险[4]。

    3行政自由裁量案件中调解的条件

    在2020年11月25日，中国裁判文书网上发布了这样一则案件。

    在一审中，被告广州市番禺区环境保护局检查出原告佳旺公司臭气排放超标后，佳旺公司2018年6月已停工，并最终选择结业。广州市番禺区环境保护局对佳旺公司处以52万元的罚款。处罚依据是我国《大气污染防治法》第十八条条例，其中明确规定：“企事业单位或其他生产经营者的生产活动行为，若对大气环境造成影响，应当依法进行环境影响评价，然后将结果对外公布;若无可避免地向大气排放，务必满足污染物排放标准。”第九十九条规定：“违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或者限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款;情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭：……（二）超过大气污染物排放标准或者超过重点大气污染物排放总量控制指标排放大气污染物的;……”。仅仅根据处十万元以上一百万元以下的罚款，就界定为是行政自由裁量权的案件。

    由此可以看出，自由裁量权的覆盖范围十分广泛，且形式多样，未有统一的认定标准。在实践中，我国也尚未对自由裁量的案件做具体的判断规定。在很多时候都会把自由裁量当作一个兜底性条款来理解，只要不涉及行政补偿，行政赔偿，都会按照是自由裁量权来滥用调解。如果盲目扩大“自由裁量权”的含义，这样基层法院会接收很多案件并进行调解，将不可避免的导致公共利益和公权力大打折扣，如此一来，将会给部分行为不端的行政机关以可乘之机，进而会对当事人的合法权益造成侵害，甚至无视法律，在自己的行为准则下我行我素，进而造成严重不良影响[5]。

    当下，将行政自由裁量案件的界定条件清晰化是至关重要的，对行政自由裁量案件的准入门槛予以明确，才能让公权力不会随意处分、转让，有利于社会秩序的稳定。

    4行政自由裁量案件中调解的基准

    在一审中，广州铁路运输法院认为广州市番禺区环境保护局判决处罚明显不当，应予撤销。法院认为广州市番禺区环境保护局作出涉案处罚决定书前没有到现场进行检查核实该情况，属于认定事实不清。且在下达处罚决定之前佳旺公司一直保持停工状态，并最终选择结业，即佳旺公司已经积极整改且停止超标排放大气污染物的违法行为。因此，广州市番禺区环境保护局没有审查佳旺公司上述情节酌情从轻或减轻裁量幅度，显失公正，故其对佳旺公司处以罚款五十二万元明显不当，应予撤销。

    在二审中，广州市生态环境局（原审被告广州市番禺区环境保护局已整合划入广州市生态环境局）不服广州铁路运输法院的行政判决，向广州铁路运输中级法院提起上诉。广州市生态环境局称：本案是中央环保督查“回头看”交办案件及省市上级环保部门督查案件，佳旺公司大气污染物排放超标的违法行为造成较大社会影响，所以，对佳旺公司处以罚款五十二万元适当，而且，对佳旺公司处以罚款五十二万元在自由裁量权范围之内。如佳旺公司确实在处罚决定作出前已停工，也非法定应当从轻或减轻情节。佳旺公司遂辩称：广州市生态环境局的行政处罚依据事实不清，程序违法，加之公司的营业额一年不到一百万元，一次对其罚款五十二万元，明显不合理。最后，依据《行政诉讼法》第六十条规定，本案在审理过程中，为妥善解决行政争议，遵循自愿、合法原则，本院组织双方当事人进行了调解。双方当事人经充分协调，就罚款的幅度达成了一致协调：广州市生态环境局将罚款变更为十万元。本院认为，双方当事人就行政处罚自由裁量幅度自愿协商，达成了将罚款数额变更为十万元的调解协议，还约定了缴纳期限，符合法律规定，不损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益，本院予以确认。

    此案在结果上偏向于相对人的，但与此同时，在此类案件中法官是依据什么基准做出调解的也是值得关注的焦点。国家在行政自由裁量案件中，应站在法律的角度，给予法官一定的处理空间，使法官可以结合实际情况，来灵活地处理案件。由于行政行为一般均会涉及到民众的利益，因此公正、合理地行使行政自由裁量权，直接关系到每个人的利益。相应地，若给予法官一定的裁量权，极易滋生出腐败行为，因此法官在行使自由裁量权时，心中要有一把尺，将这些基本原则贯穿整个调解的每一步，保证既不能损害行政主体的公权力，也不能对行政相对人的利益造成侵害。

    在对行政自由裁量案件进行调解时，法官若选择坚持利益原则。认为行政机关作出的自由裁量判决是法律、法规授予的，是合法的。在处分权限内作出的判决，法官应当充分尊重行政机关的选择，行政机关是有权选择是否调解，调解的幅度和限度，调解的方式。如果法官选择更倾向于行政主体这一方的话，更多的是站在合法原则的角度上作出判決，因为行政机关作出的处罚本身就是在依照法律、法规授权的基础上行使的，更好的契合了公权力不可随意处分这一观点。

    若法官在调解中选择坚持公平原则，则更倾向于保护行政相对人的权益。调解中会涉及行政相对人自身权利的部分，相对人当然也有处分权，法官也应当尊重行政相对人的意见，是否内心真正愿意和行政机关进行协商，因为一切调解均是基于自愿平等的原则。此方面可借鉴民事纠纷中的调解，在民事调解中，明确表示严禁出现诱导、威胁及强迫等行为。这样则更注重的是合理性原则，行政机关作出的判决虽说都是合法的但是不一定都是合理的，在这其中一定会存在对行政相对人造成损害的情况，所以法官在调解的时候更多的是站在行政相对人的角度上进行考虑[6]。

    因此，法官在对行政自由裁量案件进行调解时，心中一定要有一个合法、合理的基准，不能一味的倾向行政主体，也不能一味倾向行政相对人，要让双方的诉讼地位是平等的，同时也要在调解过程中做到公平、公正，在保证国家利益不受损害时，也应保障行政相对人的合理诉求。

    5结语

    在西方法律界，一直流传这么一句谚语，“即便是最差的和解，也不差于任何完美的诉讼”，这一点在我国的行政诉讼中，也得到了真正体现。但是在这里需要强调的是，针对调解条件，不能一味的扩大，降低准入门槛，这会导致什么案件都可以进行调解，应该使其清晰化，否则会让公权力的严谨性丧失。此外，在行政自由裁量权案件中，法院调解的角色极其重要，对法官而言， 成功调解一起案件，其难度并不亚于审理一起案件，因为在调解过程中，不但要求法官具备足够的耐心，同时也要求法官对案件事实进行彻底把握，这关系到调解能否合法合理达成，为了有效达成调解协议，法官必须全面把握行政诉讼的价值追求，切实落实行政诉讼调解的各项制度，也要在调解中公平公正，做到同时兼顾双方利益，最终将更有利于我国和谐社会的构建。

    参考文献

    [1]杨海坤.中国行政诉讼调解制度探讨[J].法学论坛，2008（3）：40-44.

    [2]黄学贤.行政诉讼调解若干热点问题探讨[J].法学，2007（11）：43-49.

    [3]杨海坤.我国行政诉讼调解制度的理论探索和初步实践[J].社会科学战线，2008（1）：163-171.

    [4]李乐平，王睿倩.完整构建我国的行政诉讼调解制度[J].河北法学，2009，27（3）：184-190.

    [5]姜明安.中国行政法治发展进程调查报告[M].法律出版社，1998.352.

    [6]洪冬英.论多元化纠纷解决体系中法院调解的定位[J].苏州大学学报（哲学社会科学版），2013，34（1）：93-99.

    （责编：赵露）