学分互认区域比较与重庆策略选择
赵倩
【摘 要】文章通过文献法、比较法对国际、国内学分认证的举措进行了比较分析，分析了重庆学分互认的基础与需求，提出以“小步快走、局部突进”渐进发展的学分认证模式的整体思路，通过逐步建立健全学分互认的基础，构建系统性的支持制度，探索以政府主导，教育机构整体参与的重庆学分互认路径。
【关键词】学分互认；区域比较；重庆；策略
【中图分类号】G720；G434 【文献标识码】A 【文章编号】1001-8794（2018）11-0088-06
2010年7月国务院就发布了《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》，提出“搭建终身学习‘立交桥，促进各级各类教育纵向衔接、横向沟通”“建立继续教育学分积累与转换制度，实现不同类型学习成果的互认和衔接”。[1]之后2016年9月，教育部发布了《关于推进高等教育学分认定和转换工作的意见》，提出学分认定与转换工作是完善人才成长“立交桥”的重要举措。受制于区域的不均衡性、办学类型的多样性、需求的不统一性和影响的巨大性，选择何种学分认证机制始终是难题。本文试图通过对学分互认已有的国际和国内经验的分析和比较，在重庆各级各类教育发展和学分互认现状的基础上，探讨重庆在构建终身教育体系中学分互认的战略发展。
一、学分互认策略的已有经验
（一）学分互认的国际经验
1.“资历框架”建设模式优势及其缺陷
学分互认的“资历框架”模式主要分为两种：第一种是以英国、澳大利亚等为代表的“框架+标准”的学分认证机制，该模式把不同类型的教育纳入同一个框架，分为若干等级，规定每一等级所需达到的知识、技能与能力的标准，引入“单元”和“学分”两个概念，“单元”是学分互认的基础，学分是单元学习成果积累和转换的度量尺度。以澳大利亚为例，澳大利亚1995年建立了国家资格框架体系（AQF），制定统一的标准，引入“单元”作为学分互换的基础，[2]沟通学校教育、职业教育与培训、大学教育。[3]2007年制定质量培训框架标准（AQTF），提出先前学习经验包括正规和非正规的教育和培训、工作经验以及一般的生活经验，率先认证各种先前学习经验。这种标准的优势在于：第一，“框架+标准”的学分认证机制建立各级各类教育在知识、技能和能力上的标准。第二，国家统一制定资历框架，认可度高。第三，把先前学习成果纳入框架体系内，唤醒学习者自主学习的意识，利于终身教育体系的构建。同样，这种操作有一定的主观性，“标准”是对“单元”模块学习的定性评价，灵活度小，全国统一标准，不利于各地区视情况做出调整，认证成本高，花费时间长，如对先前学习经验认证需要经历前期材料准备、现场答辩和操作等环节。
第二种是以欧盟為代表的“框架+协议”的学分认证机制。1999年欧盟29个国家签订“博洛尼亚宣言”，之后欧盟统一制定了高等教育三大级别的资历框架，建立各类资历的能力标准，使得欧洲各国高等教育资历能量化比较与兼容性评估，确保各国高等教育领域资历的公开和透明，促进各类高等教育资历互认。[4]2007年制定了分8级水平、以学习成果为基准、贯穿学习者一生的欧洲终身教育资格框架（EQF）。2012年欧盟实施职业教育与培训学分系统（ECVET），鼓励各国根据欧盟资历框架，建立适应本国实际情况的资历框架，与欧盟资历框架对接。在学分互认机制中，国家之间通过签订谅解备忘录来实现，也就是形成“协议”，同时要求参与机构互相信任并积极参与合作，保证信息的透明度，促进跨国认证的公正性。[5]但各教育系统间的壁垒使职业教育与普通院校的学分互认还存在困难，而且学分认证机制制定任务繁重，如英国的英格兰和北爱尔兰都制定了两套资历框架，分别与欧盟的高等教育资历框架和终身学习资历框架对接。
2.“互认协议”建设模式优势及其缺陷
以美国、加拿大为代表的“互认协议”学分认证机制的核心是教育机构间签订“转换协议”，且学分转换是建立在校际间有对应课程的基础上。以加拿大为例，加拿大地域覆盖面广，统一管理难度较大，赋予各省对各级各类教育的自主管理权，导致不同地区的教育制度和水平存在较大差异。为加强高等教育间的交流与合作，1994年9月，“教育部长理事会”同意由加拿大学位授予机构为大学学习前两年的学生提供学分转移认证，各校通过签署“学分转移协议”进行学分的转移和互认。在学生学习成果评估的基础上，授予机构制定“2+2模式”“2+2附加条件模式”“2+0.5+2过渡模式”“2+0.5+1.5模式”“2+3（或更多）模式”“上下颠倒模式”“60学分保障模式”“课程—课程转换模式”“双边，多边模式”“折中模式”等10种学分转移模式。[6]模式提到学校首先必须要得到政府的资格认证，保证了教育的基本质量；其次，模式提出学分转移的10种方式，各校视情况选择认证模式，灵活度高；最后，实现私立学校与公立教育机构间的学分转移。但是该模式也有一定的局限性，如公私立学校间的学分转移协议不对等，公立学校可以自愿参与协议协商，而私立必须得到教育委员会的登记和认可才能参与协议，且协议具有单一指向性，私立学校的学生只能进入协议签署的公立学校，不能进入其他公立学校。
3.“学分银行”建设模式优势及其缺陷
“学分银行”是指借鉴或模拟银行的储蓄功能，对高中毕业或拥有同等学历的学习者，无论是通过正规还是非正规学习获得的多种学习成果，以学分的形式进行认证、积累，并允许学习者将学分按照一定标准兑换为高等教育学位（学历）的制度。[7]以韩国为例，1995年5月，在高等教育实施完全学分制的背景下，韩国教育开发院正式提出学分银行制。1996年2月，韩国教育开发院正式建立学分银行。1997年1月，韩国政府颁布了关于学分银行认证的法律和实施令（总统令第1548号），指定韩国教育科学技术部和终身教育振兴院联合开发学分银行，详尽地阐述了教学目标、课程科目、专业课程等。[8]学分银行主要通过学习认证的课程、参加考试、取得行业资格等三种方式进行学分认证，使学生进出大学变得更加自主，保证更多的人接受高等教育，提升人力资本的价值。但是学分银行的业务机构集中设置在首都圈，可能会造成地域的受教育机会不均；再则评估认证机构和标准单一，国家终身教育振兴院是唯一的认证机构，其单一的认证标准未兼顾各类学分源和教育培训机构的特点；而且，高等教育领域的要求与社会各类形式教育机构的资源考试脱节，造成学分银行颁布的学位证书的含金量不高，社会认同度较低。
（二）学分互认的省级比较
在国内，区域性的学分认证体系也有一些探索，主要是区域性的学分互认、学分银行模式和高校联盟。2006年广东省教育厅颁布了《关于在广州大学城高校开展课程互选、学分互认的通知》，“鼓励和支持各高校之间课程互选、学分互认、教师互聘、资源共享、优势互补，促进形成高等学校教育教学资源共和共建共享机制。”[9]上海为构建终身教育体系，建立学习型城市，颁布了《上海市中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》、《上海市国家教育综合改革试验区2010年工作要点》、《上海市终身教育促进条例》，提出沟通各级各类教育纵向衔接，协调发展学历教育与非学历教育，完善终身教育。[10]为落实《教育部关于推进高等教育学分认定和转换工作的意见》，江西省于2017年12月12日颁布《江西省普通高等学校校际学分认定和转换试点工作方案》，提出在南昌、赣东北片区、赣南片区的几所本科院校试点，校际间通过签订“合作议定书”实现学分互认，从而实现区域性同层次高校间的学分互认。安徽省与黑龙江省教育厅分别印发《安徽省教育厅关于推进高等学历继续教育学分认定和转换工作的实施意见》和《黑龙江省推进高等教育学分认定和转换试点工作方案》，畅通不同类型层次高等教育学历教育、学历教育与非学历教育、校内教育与校外教育之间转换通道。另外，在中等教育领域，广东省2017年的教育工作会指出“抓好普通高中与中职学校学分互认、学籍互转融合试点工作”。[11]同年，成都市教育局颁布《关于推动普职融通育人模式改革的意见（试行）》提出普通高中与中职学校“资源共享、课程互建、教师互动、学分互认、学籍互转”。
在学分银行建设上，国务院2010年发文，提出北京、上海、江苏、广东、云南五省探索开放大学建设模式，[12]并依托开放大学建立学分银行制度，试图通过制定学分转换标准，整合学历教育成果、非学历教育成果和无定式教育成果。但实际建设中，仅国家开放大学制定出学分银行的资历框架与标准，其他学分银行主要与各单位签署协议实现学分转换，并主要涉及的是学历与非学历教育成果的积累，对无定式教育成果的认可转换还未制定转换方式。
在高校联盟上，高校在政府引导或自身发展需要下，自发组织联盟，通过跨校选课、开设辅修专业合作培养学生、学生交流以及课程免修等形式在联盟学校内实现学分互认。如北京学院路的20个教学共同体采用组建虚拟单一学校的“一校式”模式，通过“校际公共选修课”、“单个成员校开设跨校辅修专业”以及“共同体辅修专业”实现学分互认；上海东北片10所不同类型、性质的高校在教委指导下组建联盟，成立合作办學教学协作组，为学生提供名教授流动讲座、跨校修读选修课程、跨校修读辅修专业等三种形式的跨校学习。[13]此外还有南京仙林大学城学分互认、浙江四个高教园区学生跨校选课、全国地方高校UOOC联盟在线课程学分互认、五所交通大学学分互认、重庆大学联盟学分互认等。
二、重庆教育发展与学分互认需求分析
（一）重庆城市定位与学分互认需求
1.“一带一路”战略下的国际发展“支点”
2013年，习近平主席在出访中亚和东南亚国家期间，向世界发出共建“一带一路”的宏伟倡议，目的是与沿线国家共同打造政治互信、经济融合、文化包容的利益共同体、命运共同体和责任共同体，伴随产生教育共同体，为实现平等、包容、互惠、活跃的教育合作态势，2016年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅颁发《关于做好新时期教育对外开放工作的若干意见》，提出“推动大学联盟建设”、“推动亚太区域内双边多边学历学位互认，支持联合国教科文组织建立世界范围学历互认机制”。[14]随后，教育部在同年7月制定《推进共建“一带一路”教育行动》，提出“制定沿线各国教育合作交流国际公约，实现学分互认、学位互授联授”、“加快本国教育资历框架开发，实现各国学习者各级各类教育的学分转换，促进终身学习社会建设”。[15]重庆拥有承东启西、连接南北的独特地理位置，作为“丝绸之路经济带”的重要战略支点，要在“一带一路”进程中，不断加强本地教育质量的发展，推动大学联盟的建设，制定本地区学分认证方案，实现与他国资历对接，增强人才培养的国际交流与合作，成为教育共同体建设的战略支撑点。
2.西部开发的“教育高地”
“教育高地”是指教育的体系、规模、水平、质量、功能等高于其他周边地区的一般标准或平均程度之上。[16]重庆是西部地区唯一的直辖市，其经济文化发展迅速，2008年重庆市政府就提出要把重庆建设成为教育人才高地，提高其在西部的集聚、辐射和带动能力。实现“领先西部”的发展愿景，以城乡居民整体素质和竞争力的全面提升为基础，以构建终身教育体系、建设学习型社会为手段，加快学习者自主能动性的觉醒，实现学习需求和学习方式的多样化，建立地区学分认证机制，保障学习者各种来源学习成果获得认证。
3.长江经济带的“关键枢纽”
长江经济带覆盖上海、重庆、四川等11个省市，是我国战略支撑作用最大、综合经济实力最强的区域之一，提出形成“一轴、两翼、三极、多点”的格局，其中“一轴”是指 “以长江黄金水道为依托，发挥上海、武汉、重庆的核心作用”，“三极”是“以长江三角洲城市群、长江中游城市群、成渝城市群为主体，发挥辐射带动作用”。[17]重庆在长江经济带的“一轴”、“三极”中占据重要位置，在推动经济的国际化和多元化的发展中具有重要作用。经济的发展依赖于足够的物质资本和人力资本，人力资本通过提高劳动者的生产能力和资源配置能力影响经济发展。其中更高的生产能力，是指受教育程度较高的劳动者与相同的其他生产要素相结合能生产出更多的产品，即在其他要素不变的情况下，每增加一单位受教育程度，便能相应地增加一份产出。[18]教育质量的建设和教育制度的不断完善成为当前的主要任务。完善本地区终身教育体制，实现各级各类教育的无缝衔接，保证教育质量，实现教育全球化，促进各国合作化办学。加快本地区资历框架和标准建设，与欧洲、东盟、英联邦国家实现资历框架的对接，使学习者在各个联盟国家进行深造或工作取得的学习成果得以转换并获得认可。
（二）教育体系分布与学分互认需求
1.高等教育体系的错综复杂
重庆有完善的教育体系，涵盖普通教育、职业教育、继续教育、网络教育、社区教育、远程教育、扫盲教育、老年教育、非学历教育等多种形式的教育。据不完全统计，重庆市目前拥有“985”大学1所，“211”2所，其他高等教育机构66所，包括4所成人高校，若干所老年大学、社区教育学院，各重点高校开设继续教育和网络教育等，构成了重庆错综复杂的教育生态圈。教育质量参差不齐、教育层次缺乏沟通、教育资源整合不力、教育资源投放不均衡等现象大量存在，需要通过规范的学分体系，引导不同层级机构对学分质量的关注和重视。
2.终身教育体系的构建
20世纪90年代我国就将终身教育体系作为重要战略方针。目前，重庆处于信息化向人工智能时代过渡转型期，智能机器人将代替人类完成标准化、规范化的工作，教育面临新的挑战，要冲破传统学校的僵化体制，采用灵活多样的组织形式、教学内容和教学手段，这也是终身教育体系的构建模式的前提条件。终身教育的构建涉及各级各类教育，包括学历教育、非学历教育以及无定式教育，如何激发学生主观能动性，必须保证学习者成果获得认证，实现各级各类教育的纵向衔接和横向沟通。目前，重庆广播电视大学试图构建“资历+标准”的学分银行，并在2017年4月发布了“远教与职教一体化资历框架1.0版”，试图建立初中到本科层次的资历框架以及建立不同行业专业不同层级的能力模块。[19]在理论层面的基础上，需要进一步对学历与非学历以及无定式教育的学分互认机制进行探究。
（三）个性化学习的需求
个性化学习是指对自己進行全方位评价发现问题，从而制定不同于别人的学习策略和学习方法，进行有效的学习。数字化时代带来了技术革新，例如带来了在线教育这种全新的信息传递方式，改变教育固有班级授课模式，教育方式出现多样化特征，教育供给不再局限于政府和学校，也可以通过网络获取教育资源。学习者学习渠道的扩宽，不再满足学校教育，趋向自由选择学习方式、内容以及时间，这种个性化学习导致学习成果来源的多样化，不仅有学历教育成果还包括非学历教育成果和无定式教育成果，如何整合三种成果，维护学习者利益，学分认证机制成为最有效的手段。同时这也有利于文化层次较低的民众提升学历和资历，如对于中途辍学或者没考上大学的学生来说，可以接受继续教育或者其他类型的教育，通过学分认证机制，积累和转换学分，获得更高学历，满足经济社会转型发展对人才的需求。
三、重庆学分互认机制的战略路径
（一）倡导“小步快走、局部突进”渐进发展
渐进模式是政策制定者在进行政策决策时，不完全按理性主义的方式进行，而是根据过去的经验，在已有政策的基础上逐渐调整，实现旧政策向新政策转变的过程。渐进模式强调从现实出发，对比已有方案和过去政策的不同，根据社会的需求，通过“小步快走、局部突进”的方式，实现政策的更新。改革开放之初，邓小平提出的经济发展政策是“让一部分地区先富起来，先富带动后富，最终达到共同富裕”，这个时期的经济政策正是采用从小步快走、局部突进的方式，实现了我国经济跳跃式发展。学分认证机制，首先，作为一个长期的公共政策，关乎每位公民的切身利益，需要分析过去已有的经验教训，在现实的基础上，预测未来，这也就规定学分互认机制体现出渐进的原则，目前重庆有高校联盟的协议式学分互认方式，也有重庆广播电视大学已初步探索的“远教与职教一体化资历框架1.0版”，分析两种方案在实施后的适用性，并根据反馈结果分别修订高等普通教育学分互认机制和职教与远教资历框架，总结经验，构建其他领域的学分认证机制。其次，由于重庆独特的地形地貌，经济发展不平衡，教育发展不均，教育体系纷繁复杂，继续教育培养方案的知识、技能与能力标准难以获得普通高校的认可，导致两者的学习成果难以互认，这就需要从局部入手，小范围的先行试点，发现障碍并找到解决办法，逐步扩大教育成果认证范围。如欧盟首先实现本科高等教育的学分互认，然后再是职业教育领域的学分互认，最后实现各级各类教育的学分认证。重庆可以此为参照，分领域构建资历框架和标准，如第一步分别建立普通高等教育资历框架和职业教育资历框架，实现学历教育不同类别教育中同层次教育成果的互认；第二步建立普通高等教育、职业教育、远程教育一体化资历框架，实现学历教育成果的转换和积累；第三步实现学历教育与非学历教育成果的互认，最后是学历教育成果、非学历教育成果以及无定式教育成果的转换和积累。从“局部入手、小步快走”的方式，做好每一步，最终形成符合重庆教育现状的各级各类教育学分互认机制，构建完整的终身教育体系。
（二）实施以政府主导，教育机构整体参与的模式
重庆属于我国的内陆城市，教育体制改革进程缓慢，但随着“一带一路”的不断深化，教育全球化进程的加速发展，各教育教学机构需要以一种开放的心态和超前的理念，应对教育全球化带来的机遇和挑战，脱离传统教育学年制的桎梏，灵活使用学分制，以交流、开放、共享、容纳的思想，加强教育教学机构的合作与交流，实现共赢，提高人才培养质量和效率，首要解决的问题是教育的纵向衔接和横向沟通，而学分认证机制是其最有效的途径。
为助推各级各类教育机构参加学分互认，形成以政府为主导的保障体系是学分互认机制构建和实施的关键，首先，需要法律的保障。综观欧盟、美国、韩国等学分互认机制建立完善的国家都是在政府制定的法律下完成的，并取得了成就。法律不仅对教育体制内的教育教学机构有约束力，且对体制外的培训机构和行业有约束力，能保证学分互认机制在各级各类教育中开展。重庆市政府应在《教育部关于推进高等教育学分认定和转换工作的意见》基础上，制定适合本地区发展，加速学分认证的建设性文件。其次，经费的保证。“学分银行”的建设与运行、资历框架和标准的制定都需要一定的人力、物力，必须有足够的经费，平衡各方利益关系，制定更完善合理的“资历框架”。一般的教育是按照学分进行收费，然而无定式学习是不需要付费的，所以无定式学习成果在获得学历教育机构或非学历教育机构认证时会冲击这两者的利益，需要向这些教育教学机构提供一定的资金补偿，保证其利益，引导它们积极参与学分互认。最后，监督委员会的设立。政府强有力手段能保证各类教育人才培养的质量，并保证各教育机构在开展学分互认的过程做到公开公正，实现学历教育、非学历教育与无定式教育的有效融合，促进重庆教育的发展，形成学习型城市。
（三）逐步建立健全学分互认的基础
基础的夯实是重庆学分互认机制建立的根本，主要涵盖了学分制的建设、区域性资历框架的建设以及第三方保证机制的建设。
1.学分制的建设
学分制是指“高等教育教学管理制度中的一种，以学生取得的学分为学业完成的根本依据，并据此进行有关管理工作”。[20]目前我国学分互认模式具有代表性的是国家开放大学的“框架+标准”认证模式和上海开放大学的学分银行模式。在资历框架中，学分是学习成果的最后呈现形式，是资历的计量单位；在学分银行中，学分是学分互认的前提。重庆在探索学分互认机制的进程中，不论采用“资历框架”“学分银行”或“联盟+协议”模式，都要以学分制建设为前提。目前重庆各高校主要采取的是“学分制+学年制”，影响学分互认的建立，为打破这种教育制度的壁垒和障碍，加强学分制建设是基础。
2.以区域性资历框架为指导，提升课程学分整体质量
资历框架采用知识、技能和能力三大指标描述各个级别需要达到的效果，并把学习成果定量转换为学分，规定各等级所需要达到的学分，所以资历框架是学分互认、积累和转换的基本参照体系。首先按照行业和专业形成能级，形成具体的能力矩阵。[21]然后根据社会和国家对行业培养人才的要求和标准，制定一系列的课程来支持任务模块，从而形成一个完整的资历框架。资历框架通过规定每门课程应达到的效果，保证课程的质量，提升课程所得学分的质量和认可度。与此同时实现不同教育类型之间的相互认证、学历教育与非学历教育之间的认证、本地区教育成果与国际通用的各个资历标准的衔接。目前，重庆广播电视大学不仅建立了初中到本科层次的资历框架——“远教与职教一体化资历框架1.0版”，且正在开展课证融合的建设工作，开发职业资格证书认证单元，制定职业资格证书和学历教育学习成果间的转换规则，从而优化课程体系。以此为契机，构建各领域的资历框架，提升课程质量，提高认可度，从而实现更大范围的学分互认，逐步形成重庆特色的学历教育、非学历教育、无定式教育一体化的学分互认资历框架。
3.第三方质量保证机制的建设
第三方质量保证机制的建设是学分互认机制建设和实施的根本保障和前提条件，欧盟2009年就建立欧洲质量保证框架，监督和促进各级各类教育质量的发展，这就是欧盟资历框架取得成就的助推力。为保障学习成果的扎实性，实现学分认证、转换和积累过程的公开性和透明度，加快第三方质量保证机制建设是重庆学分互认的保障。
（四）构建系统性的支持制度
从目前教育全球化发展趋势来看，重庆各级各类教育通过学分互认机制进行衔接和沟通，从而打破教育体系中的壁垒和障碍已成为重庆教育发展的趋势。而重庆教育体系庞杂，高等教育层次分明，既有普通教育办学体系，也有职业教育、继续教育、成人教育、网络教育、老年教育、社区教育、远程教育、非学历教育等，[22]还有公办与民办之分，而且高等教育的行政化色彩浓厚；重庆独特的地形，使教育资源分布不均，导致教育质量差异大，不同层级的教育之间只能通过选拔性考试衔接。针对这一现实，必须以系统性制度构建作为学分互认的支撑，实现不同类型学习成果的互认和转换。
现阶段我国学分认证模式有国开大的“资历+标准”和上海的“学分银行”，重庆践行渐进发展模式，在这两者上不断的改革和创新，可建立以“学分银行”为组织和储存机构，“资历框架”为学分认证体系，并制定不同等级的知识、技能与能力标准。“学分银行”的建立应由政府层面组建，使其更具有公信力和权威性。“资历框架”的制定，首先要考虑与重庆合作办学国家的资历标准，其次分析本地区各行业对知识、技能和能力的要求，然后综合两者的需要，制定既能满足其他国家人才培养标准，又能获得行业认可的重庆特色学分认证方案。实现各级各类教育的无缝衔接，保证学习者不同学习成果获得认证，加速学习者主观能动性的觉醒，助推重庆市学习型城市的构建。
四、结束语
重庆作为“一带一路”的国际支点和“长江经济带”的枢纽，经济的迅速发展，带来教育的全球化，构建区域性的学分互认机制成为目前的教育热点。本文通过对国际上已存在的学分互认模式的研究和分析，并结合重庆教育发展与学分互认需求分析，提出“小步快走、局部突进”渐进式发展方式，逐步建立健全学分互认的基础，构建系统性的支持制度，实施以政府主导，教育机构整体参与的模式，为重庆学分互认机制的发展提供战略性意见。
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