政府购买社会服务研究综述
高芙蓉
[摘要]政府购买社会服务已成为世界性潮流与制度性安排，学界对这一问题的研究多侧重于概念界定、理论基础，以及模式、机制、范围、风险和评估等问题。未来研究还需要从以下几方面入手：一是应从社会建构论视角解释政府购买社会服务；二是应总结我国中西部地区政府购买服务的实践经验，对东、中西部地区政府的购买实践进行比较研究，探索具有普适性的购买模式；三是应综合运用定量与定性相结合的方法考察政府购买社会服务的绩效，评价政府提供社会服务与购买服务的绩效差异，对政府购买社会服务进行科学的量化评估，研究出详细且具有可操作性的方案；四是应加强政府购买社会服务合同管理方面的研究，为提高政府的合同管理能力提供理论依据。
[关键词]政府购买社会服务；公共服务合同外包；新公共服务理论；市场增进论
[中图分类号]D630；C916[文献标志码]A[DOI]10.3969/j.issn.1009-3729.2015.03.008
1970年代以来，西方国家先后掀起了政府的社会服务供给改革浪潮，传统的政府垄断公共服务供给逐渐让位于政府购买社会服务。进入1990年代中后期，我国也将政府购买社会服务的方式从过去的“隐性购买”过渡到“显性购买”[1]。目前在公共事业领域，政府购买社会服务正方兴未艾，它既有利于政府同社会之间的交流与合作，又可满足公民的多样化需求，同时也可为社会组织发展提供活动空间与经济支持。政府的社会服务供给改革引起了学界的高度关注，学者们分别从管理学、政治学、社会学、法学等学科视角出发，针对政府购买社会服务的内涵、理论基础、模式、法律规制、制约因素、绩效评估、政策设计、风险防范、对策建议、国外经验等方面进行了深入研究与探索，取得了大量的研究成果。本文拟对国内外学界关于政府购买社会服务的研究现状作一梳理与简评，旨在为我国政府购买社会服务提供一些借鉴与启示。
一、政府购买社会服务研究现状
目前，国内外学界关于政府购买社会服务的研究主要是以概念界定、购买缘起，以及如何购买社会服务为议题而展开的，研究侧重于政府购买社会服务的涵义、理论基础、模式，以及各地购买社会服务的实践经验总结等。
1.政府购买社会服务的概念界定
政府购买社会服务的界定，是研究政府购买社会服务首先面对的问题。对此，学界一致认为，政府购买社会服务就是政府出资购买社会组织提供的公共服务，公民是其最大的受益者。国外学者将政府购买社会服务多界定为公共服务合同外包，即政府通过与营利或非营利组织签订承包合同的形式来提供公共服务。[2]（P129）这一界定在1997年世界经合组织的调查中得到了验证，世界各国公共部门中“合同外包”一词应用范围十分广泛，公共服务合同外包处处存在[3]。美国学者西蒙·多姆伯格[4]甚至把合同外包视同民营化，因为在州政府和地方政府的公共服务提供中合同外包应用十分普遍。另有学者则认为，公共服务外包就是由私人承包商提供公共服务，政府提供资金支持，不再承担服务的生产者和提供者角色[5]。国内学者则是以政府购买社会服务或公共服务来定义政府购买社会服务，并且大多学者认为政府购买社会服务的内涵包括以下内容：政府是购买社会服务的委托主体，各类社会组织则是接受政府的委托成为受托者，政府为履行社会公共服务责任的职能而出资购买社会组织的服务，并承担资金筹集、业务监督、考评绩效的职责。[6-8]
2.政府购买社会服务的理论基础
关于政府购买社会服务的理论基础，归纳起来，主要有以下四种观点。
一是将市场增进论作为政府购买社会服务的理论依据。市场增进论是以日本学者青木昌彦为代表的一批学者在探讨东亚经济发展时提出的，其认为“政府可能的作用之一将会是补充培育民间部门的协调秩序，而不是替代民间部门”[9]。这一观点对于解释政府购买社会服务的实践同样适用，因为政府购买社会服务并没有改变社会服务的目标与性质，它所改变的只是公共服务的供给方式。日本学者松山公纪认为，“经济进步的取得来自于找到一个更好的活动组合或一个更好的协调体制，协调失灵无处不在，协调失灵的逻辑并不能证明政府干预和加强政府协调作用的合理性，因此，鼓励协调方面的试验就变得非常重要”[10]。可以看出，市场增进论强调的是民间组织协调解决问题的能力，“政府和民间部门并非是争夺经济活动控制权的对手，政府的作用不是为了替代、而是为了促进民间部门的协调”[11]。从这一点分析，市场增进论与政府购买社会服务的内涵是一致的：前者强调在经济增长中政府可以推动民间组织发挥重要的协调作用，这是从经济发展的角度诠释政府与民间组织之间的关系；后者则主张在社会事业的发展中公共服务的提供可以通过政府推动民间力量来完成，这一观点从社会事业发展的视角厘清了政府与民间组织之间的关系。尽管二者的出发点不同，但其发挥的作用异曲同工。
二是将公共物品理论作为政府购买社会服务的理论依据。英国古典政治经济学的主要代表人物亚当·斯密[12]曾提出公共服务由政府使用税收免费供给，但这并不是唯一方式，私人提供社会服务的效果往往会好于政府的直接供给。法国学者萨伊[13]对公共产品的供给问题进行了论述，认为私人可以供应部分公共消费品。美国学者弗雷德对萨缪尔森、巴托等人提出的市场失灵论、外部性进行了驳斥，认为公共物品的提供也可以由市场来完成，“市场可以解决公共物品的提供与外部性问题，契约型制度可以解决公共物品供给和收费问题”[14]。美国还有学者将公共服务的提供与生产这两个概念进行了区分，指出“政府并不是公共服务提供的唯一合法主体，公共服务既可以由政府来提供也可以由私人部门来提供”[15]。美国学者萨拉蒙[16]也指出，用政府失灵论来解释美国社会现实是有局限性的，在公共产品的提供上，政府的作用是提供资金与公共服务的监管，具体服务的提供则应由第三方机构特别是民间组织负责，非政府部门与政府在功能上是互补的，二者相互配合、相互依赖，这样第三方治理机制在美国才得以形成。这种分工合作可以使双方的功能达到最优，有利于提高公共服务供给的效率和质量[17]。
三是将新公共管理思想作为解释政府购买社会服务的理论框架。新公共管理理论提出把市场竞争机制引入政府领域，运用企业管理方式与企业家精神改造政府，可以提高政府购买社会服务的效率与效益，降低服务成本。这种思想超越了马克斯·韦伯的科层制范式结构，认为向公民提供社会服务不应是政府独有的职能，过去政府那种独揽公共服务的做法应该被摒弃，民间组织应成为公共服务的供给者，政府的角色应转化为公共服务的授权人、监督者与资金提供者。这种观点在美国学者凯特尔的《权力共享：公共治理与私人市场》一书中有所表述，他把“委托代理”的一般理论用于解释政府的合同外包，认为“承包制改变了政府项目管理人员与项目产出的关系，改变了政务官与其所管理项目的关系，改变了政治官员与公民之间的关系，改变了公民与政府之间的关系”[18]。美国公共行政学家伍德罗·威尔逊指出，交易费用理论可以用来解释为什么要进行合同外包，通过比较交易成本与组织成本，可以帮助政府部门决定是自己生产还是向私人部门购买某些服务[19]。萨瓦斯[2]（P129）在新公共管理理论的基础上又提出了民营化理论，并认为民营化有三种方式，即委托授权、政府撤资与政府淡出。委托授权通常通过合同承包、特许、补贴（补助或凭单）、法律授权等形式来实现[20]。萨瓦斯虽对政府购买服务一词没有明确定义，但其所说的民营化则与政府购买服务类似。可以说，新公共管理理论改变了传统模式中政府与社会之间的关系，将政府的职能定位在“企业管理者”这一角色上，不再是直接提供服务的官僚机构，社会公众作为纳税人有权享受到较好的服务，政府提供公共服务应以公众为本，满足他们的服务需求。
四是将新公共服务理论作为解释政府购买社会服务的理论框架。新公共服务理论是美国学者登哈特等[21]在对新公共管理理论进行批判的基础上创立的，其基本要点是：服务是政府的基本职能，政府不应该负责掌舵；政府官员应秉持公共利益观念，树立为公民服务的理念。围绕政府扮演的角色，不同学者提出了不同的观点，如凯斯[22]认为政府是公共资源的管理者，特里[23]把政府视为公共机构的管理员，登哈特等[24]则把政府看作社区活动的催化剂，此外，还有一些学者[25-27]则把政府作为公民民主对话的主持人。新公共服务理论主张在社区的形成与发展中政府应起促进作用，公共管理的规范性基础和价值观是公共利益与为社会公众服务。国内学者对西方发达国家政府购买公共服务的发展历程进行了梳理，回顾了西方发达国家政府购买公共服务的实践，把西方国家政府购买公共服务的发展历程归纳为众多营利机构与政府合作的起步探索、以合同外包为主的多种购买方式的蓬勃发展、综合运用计划和市场两种手段的反思完善。相应地，其对应的理论依据则是新公共管理理论、新公共服务与公民社会理念共同作用理论及第三条道路理论。[8]可见，新公共服务理论是在新公共管理理论的基础上发展起来的，它更多地强调公民权利、政府责任、公共利益和公民精神的理论创新，适应了新情况下公民为社会作贡献的愿望，代表着未来公共管理理论的发展方向[28]。
3.政府购买社会服务的实务
政府购买社会服务的实务研究涉及购买模式、购买机制、购买范围、购买服务的风险与评估等多个层面。
其一，政府购买社会服务的模式。依据不同国家的国情及政治、经济、社会与文化特点，刘晓苏[29]将国外政府购买社会服务的模式概括为三种：一是盎格鲁-萨克逊模式，其鲜明特色在于坚持公共服务的市场导向；二是欧洲模式，包括欧洲大陆模式和北欧模式，前者以德国、法国为代表，其特色在于政府主导的有限市场化，后者主要限于北欧国家，其特色在于社会的公共服务供给是政府通过高税收和高福利的形式予以承担，社会保障和社会福利是其核心环节；三是东亚模式，其重要特征在于政府对公共服务领域的直接干预。还有学者论述了以竞争求质量的英国改革、推动“私对公竞争”的美国改革、稳健的澳大利亚改革、最为彻底的新西兰改革，以及通过政府购买整治农村污水处理的日本改革和政府购买农村公共服务的韩国改革等几个有代表性的发达国家的购买模式[30-31]。发达国家形成的这种统一而稳定的购买模式是在新公共管理理论、新公共服务理论的指导下形成的，具有制度性保障、竞争性选择承包方和政府购买主体间是独立的等特点[32]，它体现了购买服务的制度化、竞争性和独立性特征。
由于中国市场经济体制尚不完善、社会组织发育不够充分，政府依然是各类社会组织重要的依赖基础，国内学界对政府购买社会服务模式的研究相对而言较为一致，一般依据两个维度进行划分，即公共服务购买双方关系的独立性和购买程序的竞争性[33]。王浦劬[7]从国外实践中归纳出政府向社会组织购买公共服务的四种模式，即独立关系竞争性购买模式、独立关系非竞争性购买模式、依赖关系非竞争性购买模式、依赖关系竞争性购买模式，在中国较常见的是前三种模式，实践中较少见到依赖关系竞争性购买模式[2]（P19）。王名等[34]通过六个案例总结出我国政府购买公共服务的三种模式，分别为依赖关系非竞争性购买模式、独立关系非竞争性购买模式和独立关系竞争性购买模式。此外，罗观翠[35]提出要探索政府购买社工服务模式，必须解决好三个方面的问题：一是政府的角色和定位，二是民间服务机构的培育和运营，三是政府与民间服务机构的关系。赵一红[36]探讨了政府购买社会服务的概念、内容、协助方式与功能。应该说，目前学界对政府购买社会服务模式的研究，揭示了政府购买社会服务模式的核心问题。
其二，政府购买社会服务的机制。国内外学界对政府购买社会服务的机制进行了深入研究。萨瓦斯[2]认为建立公私伙伴关系是公共部门创新方案的核心要素之一，他考察了30个国家的社会服务状况，总结出十种机制，即政府服务、政府间协议、合同承包、特许经营、政府补助、政府出售、自由市场、志愿服务、自我服务、票券制。国内有学者研究了美国、英国普遍采用的合同出租，德国的公私合作，欧盟国家的补贴制度与服务消费券机制、使用者付费、社会影响力债券等多种制度，比较了各国政府购买社会服务机制的优劣和对中国的启示。[37-38]还有学者将这些服务机制归结为合同制治理，并与科层制治理进行了比较，指出二者在权力运行路径、信息传递方式和风险治理依赖方面存在的差异。但合同制治理也会带来权力分散、目标冲突、信息干扰和不确定性增加等“逆向合同承包”现象[39]。常敏等[40]通过归纳梳理沪、苏、浙等长三角地区政府购买居家养老服务的实践经验，划分出政府向准社会组织、社会组织、市场组织非竞争购买和向各类组织竞争性购买四种运行机制，并指出这四种机制在购买程序、购买方式、服务主体、政府职能、运行绩效和存在问题等方面的差异。
其三，政府购买社会服务的范围。学界对政府购买社会服务范围的界定存在不同的看法。一种极端观点认为，政府购买社会服务可以涵盖所有的内容，而多数学者则认为政府购买社会服务的范围要通过判断标准来界定。如句华[41]提出公共服务合同外包的范围可根据两种标准来进行划分：（1）根据价值判断来判定，这类又可细分为两种，一是按核心职能划分，政府所有核心职能均可购买；二是按服务者的动机划分，营利组织追求利润最大化，而政府则追求维护公共利益。（2）按服务特性划分，这类又可细分为三种，一是以服务质量测量难易程度为标准，只有易于度量且可收缩的社会服务适合购买；二是以资产专用性和服务度量难易为标准作为政府购买社会服务的依据；三是以服务可描述性、监督难易和竞争程度为标准作为政府购买社会服务的依据。也有研究者按照是否涉及公权力的行使，把美国政府购买公共服务分为两类：一是涉及公权力行使的事项，二是涉及公共服务的事项[42]。政府购买社会服务逐渐成为一种国际趋势，1992年欧盟颁布了《公共服务采购指南》，将电子政务、健康与社会服务等27类公共服务全部纳入向市场购买的范围，同时要求凡是价值超过20万欧元的公共服务，一律公开招标购买[43]。有学者结合上海市政府购买社会服务的尝试，总结了政府购买社会服务的四大领域，即社区民生服务、行业性服务、社会公益服务、城市基础事务[42]。
其四，政府购买社会服务的风险。相较于传统的政府直接提供公共服务，政府购买社会服务有很大优势，但也有风险。围绕政府购买社会服务存在的风险，学界从供应商垄断和购买双方投机行为两个视角进行了有益探索。霍德吉[44]认为政府购买社会服务存在着风险，如政府规模的扩张并没有得到有效控制，财政赤字上涨压力也没有得到较好抑制。约翰斯通等[45]认为政府购买社会服务的合同管理极为复杂，具体表现在私人获益比例低、服务质量的测度时间长且比较困难、服务的产出是无形的、缺少竞争性。德胡哥[46]提出任何购买模式都有风险，并研究了几种模式的风险：竞争模式会出现投机等非法行为，购买成本可能高于政府提供服务的情景；谈判模式会产生政府主导、内部交易、强调过程而不关注结果及不公开等问题；合作模式则有可能出现合同关系异化为依赖关系、供应商绑架政府的风险。还有学者把政府购买社会服务的风险分为制度性风险、市场性风险和技术性风险三类，并对每一类风险的表现方式进行了梳理[47]。针对风险类型，有学者分析了风险分担与社会服务购买成本效率之间的逻辑关联，提出了合理分担风险的策略[48]。王名[34]在总结我国政府购买社会服务的模式时，指出了存在的几类问题，如依赖关系非竞争性购买模式侵害了政府购买的内涵与原则，独立关系非竞争性购买模式是政府职能外包，而独立关系竞争性购买模式会出现一些组织没有完全保持自己的宗旨和坚守组织的专业优势等问题。
其五，政府购买社会服务的评估。评估是政府购买社会服务过程中的重要环节，也是国内外学者重点关注的领域之一。布朗等[49]提出按照政府购买社会服务的过程可以把评估分为可行性评估、执行评估与绩效评估三种类型。坎风等[50]从政策选择角度把合作评估作为合同外包中的四个重要阶段之一。布鲁克等[51]则把评估视为八个合同外包程序中的必备要素，认为评估贯穿政府购买社会服务全过程，既要对政府投放资金进行评估，也要对服务绩效进行评估。可以看出，在国外学者看来，评估在政府购买社会服务中占居重要地位。国内学者邰鹏峰[52]针对我国评估实践分析了政府购买公共服务的评估困境，认为我国评估实践还存在法律文本不成熟、政府角色定位不合理、评估机制不规范、社会组织自身发展存在短板等问题，需要从注重顶层设计与组织承受力、社会组织自身建设与外部评估的结合，注重服务的直接受益者与第三方评估的联动，及发挥事前、事中、事后三个阶段评估机制的协同作用三个方面来破解评估困境。王春婷[53]则从政府购买公共服务的绩效构成、影响因素等方面对政府购买社会服务的绩效指标进行了系统设计，提出了由政府成本、效率、社会公正度和公众满意度四个变量构成的绩效模型，认为政府成本、效率和社会公正度受行政环境因素影响最大，公众满意度受政府行为方式影响最大。
二、政府购买社会服务研究简评
1.政府购买社会服务概念研究简评
国外学者提出的公共服务合同外包与国内学者探讨的政府购买社会服务虽在语言表述上存在差异，但二者的核心思想是一致的。政府购买社会服务打破了公共服务领域中政府的垄断地位，把市场竞争机制引入到公共服务供给中，政府不再是公共服务的生产者与直接提供者，通过购买社会组织的服务间接为社会公众服务。政府只在购买社会服务的范围、数量、标准等方面确定尺度，负责资金筹措、监督服务的过程与绩效评估等方面的工作。
2.政府购买社会服务理论基础研究简评
国外学者对政府购买社会服务的研究起步较早，提出了比较系统的理论，从宏观层次探讨了政府购买服务的正当性。市场增进论研究的是政府在东亚经济发展中的作用，强调政府对于促进或补充民间部门的协调功能，尽管它是研究经济领域的理论，但它对政府购买社会服务仍具有一定的解释力。用市场增进理论对政府购买社会服务进行理论阐释的尚不多见，还需要学界进一步探讨该理论用于解释政府购买社会服务的可行性。公共物品理论分别从纯公共物品与准公共物品、公共服务的提供与生产相分离的视角，论证了政府购买社会服务的可行性。新公共管理理论是从成本、效率角度为政府购买社会服务提供了理论支持，但政府不可能完全像企业那样严格执行成本—效益最优原则，因此这种理论具有一定的局限性。新公共服务理论则从社会需求视角研究政府购买社会服务的必然性，但政府购买社会服务是一项复杂的系统工程，无法仅仅依靠单一理论进行解释。除上面提到的四种理论之外，像公共选择理论、民主理论、社会选择理论等，都可以从不同层面对政府购买社会服务做出解释。发达国家政府购买社会服务的实践已有几十年，已形成丰富的理论体系。我国政府购买社会服务的实践仅有十几年，国内学界对这一领域的研究多是运用国外现成的理论解释中国的现实，理论基础相对薄弱，尚未形成一套自成系统的理论。由于中、外国情的差异，国外理论未必完全适用中国，还需要结合“强政府、弱社会”的中国国情，探讨出具有中国特色的社会服务理论体系。
3.政府购买社会服务的实务研究简评
国内外学界对政府购买社会服务实践的研究对当前我国政府此项活动的开展与研究具有重要的指导意义。但国内现有的研究多以发达地区如香港、上海、广州、深圳等地为例，而中西部地区的政府购买社会服务起步较晚，尚处于萌芽阶段，对这一领域的研究还需要进行模式、机制等方面的总结与概括。与东部发达地区相比，中西部地区的劣势比较明显，但也具有后发优势，发达地区的引领、中央政府的支持和当地政府的助推，使其在实践中取得了初步成效，需要对这些地区的经验进行总结。对政府购买社会服务的经验进行总结是必要的，更重要的是还要比较东部与中西部地区的实践差异，从中寻求不同的对策。对于经济发达的东部地区来说，有政府雄厚的财政支持，有民众先进的公民理念，人们对政府购买社会服务的认同度较高。相比而言，中西部地区经济相对落后，政府财力有限，普通居民对政府购买社会服务的认同度不高。因此，对东部、中西部政府购买社会服务的模式进行比较研究，有助于发现不同的问题，从而制定有针对性的政策。梳理近几年的研究成果，可以看出学界关注最多的是政府购买社会服务的模式、政府与社会组织间的逻辑关系等，但对财政支出的绩效、如何优化购买的成效则没有足够的研究，尚需对这一领域做进一步的探索。
三、政府购买社会服务研究展望
政府购买社会服务作为一个重要的研究领域，对其概念界定上，国内外学者的观点基本一致。但针对我国的特殊国情，还需要进一步厘清政府购买社会服务的范围与标准，从而为政府出台相关政策提供依据。针对政府为何购买社会服务，目前的研究运用最多的理论是公共物品理论、新公共管理理论、新公共服务理论和市场增进论等，这些理论对于解释政府为何购买社会服务有一定说服力。但对于人口众多、经济基础薄弱的广大中西部地区来说，不可能像发达国家与地区一样依靠政府强有力的财政支持，对解释这些地区政府为何购买社会服务则需要结合中国国情探讨它的理论依据。上述理论多是从经济学、管理学、政治学等视角出发研究政府购买社会服务的成因、后果与对策，而政府购买社会服务作为一种社会现象与问题，还需要从社会学的视角去评判。对社会问题的认识并不是由权威的社会学家定义的，而是由权威的社会机构运作的[54]。事实上，社会服务问题“并不能物化自身，它们必须经由个人或组织的‘建构，被认为是令人担心且必须采取行动加以应付的情况，这才构成问题”[54]。也就是说，政府购买社会服务作为一种必须解决的问题，不是或不仅仅是被客观状况所决定的，它同时也是被社会性地建构出来的[54]。因此，从社会建构论视角解释政府购买社会服务将是未来研究的一个方向。
随着我国政府购买社会服务实践的推进，对这一领域的研究不应仅仅聚焦于模式、机制、风险、评估等，还应对未来中西部地区政府购买社会服务的实践进行总结，对东部、中西部地区政府购买社会服务的实践进行比较研究，探索具有普适性的购买模式。政府直接提供社会服务的弊端自不待言，但能否做到“一买就灵”？政府购买社会服务的绩效虽有少数学者进行了尝试性研究，但还不够深入。未来的研究方向还需要综合运用定量与定性相结合的方法考察政府购买社会服务的绩效，评价政府提供社会服务与购买社会服务的成效差异，对社会服务进行科学的量化评估，研究出详细且具有可操作性的方案。目前我国政府购买社会服务参照的是《政府采购法》，该法只对有形的货物做了明确规定，而无形的服务只是参照该法执行。经过十几年的运行，政府对有形货物的采购已有了成熟的管理办法，而关于政府购买社会服务合同管理方面的研究则相对较少，尚需要加强这方面的研究，以便为提高政府的合同管理能力提供理论依据。
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