PPP建设过程中的风险控制策略
刘忠胜
摘 要：PPP是我国财政部提出并重点推广的一种吸引社会投资的投融资管理模式，其主要目的就是对地方融资平台的债务问题进行缓解和解决，通过政府和社会自身进行合作的方式来吸引社会资本投资并起到缓解地方债务的目的。近几年PPP项目在实施过程中取得了阶段性的成果，不仅对国家治理能力的提升、公共产品供给机制的创新以及公共产品供给效率的提高具有重要作用，而且在目前的供给侧结构性改革、稳定经济增长以及促进民间资本投资等方面都发挥着重要作用。文章首先分析了PPP项目的实施背景和必要性，分析目前PPP项目推进的现状，然后重点对PPP项目实施过程中可能存在的不同的风险因素进行研究，最后提出了相关风险应对策略。
关键词：PPP项目;系统工程;运营机制;财务风险;社会资本;投资
中图分类号：F294 文献标识码：A 文章编号：2096-0298（2021）06（b）--03
PPP投资与建设模式主要应用对象是政府公共基础设施建设，在实际应用中，能够缓解政府财政资金不足的问题，提高项目管理水平。此模式的应用对保证公共基础设施以及公共事业等相关项目的建设有着积极的作用。近几年在PPP项目实施的项目决策、审批、建设以及资金筹措和运营管理等阶段中都暴露出较多的亟待解决的问题，不仅导致项目受到损失、使得项目实施的结果没有达到预期，而且也出现了较多项目失败的现象。因此，PPP项目建设还需要做好会计方面的把控，提高资金的利用率，进而保障项目正常运营。
1 风险因素识别
1.1 PPP理论与运营机制
PPP是政府和社会资本在基础设施与公共服务领域建立的一种长期合作关系。PPP有其独特的自身特点：首先，PPP是一个典型的复合性投融资工具，各方参与者按照合同约定出资，成立特别目的的公司，建设、运营合作项目。其次，PPP按照“不同的风险由最适宜一方承担”的原则，合理分配项目风险。再次，PPP借鉴物有所值论（Value for Money，VFM），政府部门采用动态补贴机制，根据合同约定等进行相关补贴调整。最后，PPP形成的是一种公共设施社会管理的模式，将政府的发展规划与社会参与一方的技术创新和管理效率相结合。
1.2 PPP项目经典案例分析
据统计，当前中国的PPP项目已达14000多个，涉及交通、医疗、旅游、能源与环境建设等方面。汇总资料来看，成功的项目不少：北京地铁4号线、京港地铁的项目和大理市生活垃圾处置的投融资项目，其中成功的项目大多源于当地政府的强烈支持、融资的渠道宽泛与机构的运营能力较强。而失败的案例更多，主要原因：一是与当地政府的信用有关;二是市民对此项目的情绪不高甚至出现反对现象，继而出现收不抵支的现象;三与市场需求变化和双方运营决策失误有关。
2 PPP项目实施过程中的风险分析
2.1 PPP項目范围界定不清
当前，我国社会经济呈现高速发展的状态，使得PPP项目模式得到广泛应用，涉及各领域，比如城市交通设施建设等。究其原因，PPP投资与建设模式在资金管理以及建设经验方面有着较大的优势，为政府公共事业的发展提供了有效的推动力。不过PPP项目范围的扩大增加了会计核算的难度。PPP项目建设种类增加，不过在项目管理方面还存在着一定的问题，比如管理不到位等，影响了会计工作的开展，使得资金利用率低下，进而影响到基础设施建设工作的开展。
2.2 财务和运营方面
此种风险是PPP项目实施过程中比较常见也比较突出的风险类型，对于财务风险来说，主要指的就是金融风险和融资风险，其中的金融风险则主要体现在对于境外的投资人来说，其将货币在东道国货币与本国货币进行互相兑换时会受到外汇可兑换以及汇率变化的影响，而且项目所在国家出现通货膨胀以及利率变化等问题会导致项目实施中所使用的各种原材料、设备以及人工价格随之波动，而以上这些问题就会对PPP项目的成本以及投资人的盈利以及公司的偿债能力产生直接的影响，成为影响PPP项目顺利实施的金融风险类型。而对于其中的融资风险来说，其通常表现在筹资难度比较大。这主要是由于PPP项目与普通的工程项目最大的不同之处就是在招标过程中，政府会直接选定中标人并且与中标人进行特许期协议的签署，要求中标人在此期限内完成规定的融资任务，这样才能保证此协议的生效。因此，对于中标人来说，就会担负不能在规定时间内完成融资的风险。而对于运营方面的风险来说，就是在PPP项目的投产运营过程中，如果出现生产故障、经验以及管理水平等问题，从而影响运营公司无法对PPP项目进行有效的管理和运营，而上述风险会直接对服务或者产品的质量产生影响，这就会对此PPP项目的最终收益产生不利影响。而这些风险的产生通常是由于项目公司缺乏一定的项目运营经验而导致的。
2.3 PPP项目公司主体会计核算风险
PPP投资与建设模式下，PPP项目的运行主要经历项目公司成立、PPP项目建设、项目运营、项目移交流程。在项目公司成立环节，以往的会计核算，在具体工作中是以项目公司整体为核算对象，在内部产权主体划分方面，存在着产权划分不明的问题。在分析产权主体以及经济利益关系时，常引发争议，不利于会计目标的实现，因此需要结合具体情况，来完善项目会计核算工作。在项目建设阶段，存在着的核算问题比较多，由于资产以及特许经营权资产划分不明确，使得会计核算工作产生混淆，比如认为特许经营权资产属于固定资产，影响着会计核算的准确性。
2.4 建设风险
PPP项目实施中的建设风险数量比较多且种类繁杂，是PPP项目实施中比较容易出现的风险类型，其主要产生于项目建设的整个过程中，而由于项目建设的周期较长，其涉及多个不同的部门和环节，由此所产生的建设风险类型主要有土地不可获得的风险、完工的风险、建设成本及变更的风险、供应风险、技术风险以及环境保护等方面的风险;其次还有在建设过程中遇到的其他自然因素的风险等。而且由于PPP项目通常属于大规模且投资比较大的大型项目，其不仅建设周期较长，而且通常具有较高的技术含量和较为复杂的建设环境，容易由于建设技术以及建设环境等问题而影响项目的实施工期，从而导致融资成本的增加未见盈利的降低，甚至会导致项目最终失败。除此之外，在PPP项目的实施过程中还会受到一定的政治风险、建造风险、法律以及合约风险、金融风险以及环境风险等风险因素的影响，主要表现在项目排他性、法律变更以及政府延期付款等政治风险，以及PPP公司破产、违反融资合同、项目合同变更等法律及合约风险。此外，自然灾害、气象以及气候的变化也会导致PPP项目难以顺利推进。
3 控制PPP项目实施过程中风险的措施
3.1 按照法律法规来进行PPP项目合同的签订
针对PPP项目实施过程中可能存在诸多风险，首选的风险应对和控制措施就是进行PPP依法签订项目合同。这就要聘请多名具有丰富经验专家和顾问来进行PPP项目内容的制定，其中主要包括项目的建设内容、规模、成本、建设方式以及质量指标和工期等内容的定义和解释，还要对PPP项目投资人进行严格的筛查。PPP项目需要全程全方位管理，大多采用合同方式，而合同的效力取决于所在地的法律环境。法律环境的保障应考虑到如何规范政府方，特别是当地政府部门出现领导换届时，往往会出现政策、目标，甚至是方向的变更，然而对于社会参与方来讲，合作要建立在政府部门言行一致的基础上，如果遇到政府部门的朝令夕改其必会承担很大的代价。此外，为了确保PPP项目合同的顺利签署，还需要在合同签订之前做好相应的保障措施以及实施计划的合理制定。尤其是在PPP项目的公开招标阶段，需要秉持公平、公正、公开透明等原则来选择多家符合条件的投标单位进行公平竞标，严格执行招投标的相关法律法规，确保中标人在符合项目要求的同时，其投资金额最小。因此，应完善相应的法律体系，保证政策法规的高层次、高权威性、一致连贯性，也应避免过于笼统、原则性太强而实际操作性差等问题。
3.2 做好成本测算的把控
为了保证后期会计工作能够顺利开展，保证会计核算的准确性，在项目公司成立阶段，要做好融资方案的把控，明确PPP项目性质。在具体运营方面，由集团发起成立集合信托计划，双方按照相应的比例出资。从项目融资实际情况来说，资金量较大，为了保证项目的成本，需要做好成本测算工作。在具体执行的过程中，要做好预算管理工作，严格控制项目建设的成本，保证项目投资的效益。政府方或者社会投资人要依据自身所处的位置，根据自己的利益点，采取相应的预算控制措施。在具体实施的过程中，为了提升预算管理水平，需要加大审计队伍建设力度，完善审计制度以及条例，将企业预算管理作为企业常规审计的一部分，定期或者不定期开展项目预算管理工作。通过明确相关负责人的具体职责，实现责任审计和人员绩效考核、年终奖相互挂钩，进而提升预算管理水平，实现项目预算目标。
3.3 做好分包环节的资产确认
通常情况下，为了保证公共基础设施建设工作快速完成，部分PPP项目公司多采取分包的方式，将建造服务分包给各个分包商。在此情况下，无法直接确认项目建设的收入以及成本。分包商在结算项目造价时，由于运作方式以及付费机制等的不同，所支付的费用不同。不过，在进行确认时，也需要按照PPP确认原则，进行分别确认。对于金融资产和无形资产，均能够直接确认。从付费方式来说，PPP项目付费模式如下：（1）消费者直接付费。此模式下，消费者直接消费相应的产品或者服务，直接支付费用给承包此项目的公司。此类收入属于PPP项目公司预投资回收，属于合法收益。一般来说，供热和供水等项目多采取此模式。（2）政府补助缺口。政府对可行性缺口进行补助，主要指的是当消费者支付的费用难以覆盖PPP项目公司成本回报以及合理收入时，需要政府按照合同内容，采取相应的补助措施，填补项目缺口。（3）政府整体付费。通过统一付费的方式，从PPP项目公司手中，购买公共产品和服务。此模式适用于公共性服务项目建设以及公用型设施建设项目。
3.4 强化项目运营阶段的把控
项目运营阶段，主要涉及收入确认和后续支出的处理，具体如下：（1）收入的确认。按照解释2号的规定，在金融资产模式下，工程项目公司根据企业会计准则22号—— 《金融工具确认和计量》，进行会计处理，由于没有规定金融资产对应长期应收款衍生利息收入如何处理，为企业留下了此笔收入的操作空间，即使将其归类为营业收入以及投资收益，也不会违反准则规定，并且不会给项目净利润造成影响，不过要是将其确认为投资收益，则会造成指标变动，比如毛利率等，使得债权人无法明确PPP项目企业采取情况，若PPP项目是以发行股票的方式或者发行债券的方式进行融资，极易误导投资者。基于此，要合理确认项目收入。（2）做好PPP项目后续支出的处理。无论是金融资产模式，还是无形资产模式，对后续支出进行初始确认以及计量时，要严格按照相关规定，记入期间费用，不可以资本化。若想做好PPP模式下会计问题的把控，就要积极借鉴先进的经验，推动我国公共项目融资模式的创新和发展。在借鉴会计核算经验时，必须要立足于国情，合理筛选提炼，制定符合我国国情的专项会计准则。除此之外，要明确PPP项目会计核算具体范围。对会计核算范围进行界定，必须要了解PPP项目所具有的特征，也就是控制。只有明确界定会计核算的范围，才能够在会计确认的基础上，開展后期核算，实现会计可比性，保证真实性。
3.5 建立成本控制机制
PPP投资与建设模式下的成本控制，需要政府和投资方相互合作，为了能够实现成本控制目标，就要建立成本控制机制，鼓励社会资本方做好成本控制。以融资为例，在PPP投资与建设项目中，前期需要开展融资工作，此项工作主要是由社会投资人负责。从政府的视角来说，融资成本要依据实际，并且要设置成本上线，对于超出的部分，需要社会投资人自行负责。此方式能够实现融资成本风险转移，由社会投资人承担。若融资成本过低，则难以激发社会投资人的兴趣，缺少利益吸引力，使得融资工作难以有效开展，极易引发系列问题。除此之外，还可以采取设置融资成本定额。如此无论实际融资成本高还是低，政府只需要按照设置的定额，对项目的社会投资人承担相应的支付责任，这样不仅能够调动社会投资人的参与积极性，还能够为其预留一定的利益空间。当PPP项目投资成本比项目概算/预算低时，节约下来的成本由政府和社会投资人依据相应的百分比进行分成。
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Abstract： PPP is an investment and financing management mode to attract social investment proposed and promoted by the Ministry of Finance of China. Its main purpose is to alleviate and solve the debt problem of local financing platform， and to attract social capital investment and alleviate local debt through the cooperation between the government and society itself. In recent years， PPP projects have achieved phased results in the process of implementation， which not only plays an important role in the improvement of national governance capacity， the innovation of public goods supply mechanism and the improvement of public goods supply efficiency， but also plays an important role in the current supply-side structural reform， the stability of economic growth and the promotion of private capital investment. This article first analyzes the implementation background and necessity of PPP projects， analyzes the current status of PPP projects， and then focuses on the different risk factors that may exist in the implementation of PPP projects， and finally proposes relevant risk response strategies.
Keywords： PPP project; system engineering; operating mechanism; financial risk; social capital; investment
