外卖餐饮业的食品安全监管对策研究
李进进
摘 要：民以食为天，食品安全问题一直受到社会的广泛关注。外卖作为一种省时、便捷的餐饮新形式受到人们的广泛欢迎，但基于网络环境的特殊性，一些外卖经营者受利益驱使，不顾诚信道德规范和法律法规的约束，制作不洁的外卖餐食，影响外卖餐饮业市场的健康发展。当前，我国外卖餐饮的相关法规还不够完善，因此存在较多不法商家，导致外卖消费者的权益很难得到保障。本文主要从我国当前外卖餐饮业存在的食品安全问题及监管现状等方面入手，通过借鉴国内外相关研究成果，以期对我国外卖餐饮业食品安全监管法律法规的完善、政府及第三方平台怎样监管、如何保护消费者权益，以及实现社会共治等方面进行有益探索。
关键词：外卖 食品安全 监管 对策
1 文献综述
1.1 一般食品安全监管
20世纪70年代，我国就“世界粮食危机”开始进行早期的食品安全研究。当时的研究方向为食品获取安全，主要围绕如何提高粮食产量及如何针对产量提高而进行相关生产技术等方面进行研究。除此之外，资源利用状况、食品供给结构以及相关的贸易政策等方面也是研究方向之一。
1.2 网购食品安全监管
目前，我国的食品监督与安全研究更加倾向于网购食品安全监督研究，关于网购食品安全监督的相关研究与对策建议相对较多，其中主要涉及网购消费者、政府干预管理以及网络食品经营者。我国对相关问题的研究对策相对丰富，同时也有一些对发达国家先进经验的借鉴与补充。
国内许多学者从网购食品市场监管的角度出发，就我国当前网购食品安全监管提出诸多建议。学者杜峰从网购食品缺少明确的准入制度、网购监管的难点和问题入手，提出当前我国电商食品安全监管存在盲区；学者封俊丽认为，强化网络市场食品安全监管需要建立网购信用体系，并不断健全网络市场食品安全监督管理机制，以此来实现网络食品安全管理体系的优化；学者赵燕在“互联网+”的时代背景下分析网络食品安全监督管理问题，提出应当运用互联网经济思维方式和技术手段来优化与完善网购食品安全监督保障机制，并对网购食品安全参与方的责任问题进行分析；肖挪、邹亚莎则对网购食品交易的三方平台提供者的责任与义务进行了分析。
2 外卖餐饮业的发展现状
2.1 外卖的概念
现如今，外卖被理解为是一种以互联网为平台的新型订餐服务模式，对其的定义是使用互联网媒介，利用网络、即时通讯、电话等方式进行在线订餐，并由专人进行配送的餐饮形式。不同于传统实体餐饮企业，互联网具有互动性、灵活性及便捷性等特征，无论是消费者还是外卖商家都可以利用互联网进行直接的即时沟通，形成双向互动共赢的交易模式。
2.2 外卖餐饮业的发展现状
2.2.1 餐厅打包
就餐打包可以说是最早出现的外卖形式——食客到达餐厅点选心仪的餐品，餐品做好后经营者用一次性包装盒进行打包，方便食客带走，食客可随时随地随心而食。该方法虽然古老，却延续至今。
2.2.2 电话订餐
电话及手机的普及促进了外卖行业的发展，与餐厅打包形式相比，电话订餐具有绝对的便利性，其无需订餐人员上门取餐，只需一个电话打包好的食物就会被送达指定地点。这种便利性直接刺激了外卖行业的发展，同时也促进了“送餐员”职业的诞生。
2.2.3 网站订餐
互联网信息技术的不断发展也为网络订餐提供了更大的便利性，此时外卖订餐的主要人员为学生和白领群体，也正是在这一阶段，网络餐饮行业得到了迅速发展。
2.2.4 微信及APP订餐
2013年，随着智能手机的迅猛发展，互联网外卖逐渐兴起。起初，互联网外卖是大学生针对生活实际需要而进行的创业项目。2014年5月，“饿了么”获得“大众点评”的8000万美元投资；同月，“美团外卖”获得3.0亿美元C轮融资。2015年8月，“百度外卖”完成了2.5亿美元融资；同月，“饿了么”完成6.3亿美元F轮系列融资。仅仅一年多的时间，互联网外卖的资本投资从试水到竞相扩张，行业呈现出整体爆发式增长趋势。从易观智库对2017年互联网外卖行业市场的分析中可以发现（见图1），2016年外卖行业的市场规模达到1662.4亿元人民币，2017年达到2045.6亿元，增长率为23.1%，行业市场规模持续走高。2016年在线订餐用户规模达到2.65亿人（见图2），2017年达到3.01亿，2018年在線订餐用户规模预期将达到3.5亿人，并持续壮大。
然而，在行业井喷式增长中，由于相应的制度和法律法规并没有跟上其发展速度，一些问题逐渐滋生——在利益的刺激和驱使之下，一些外卖黑作坊开始出现。近年来，被新华网、法制晚报及光明网等媒体曝光的黑心外卖商家事件层出不穷——法制晚报记者曾在北京市海淀区中关村附近进行调查，发现“饿了么”平台中的快餐企业有相当大一部分来自社区内的小作坊，这些作坊不仅没有食品安全生产执照，卫生条件也让人担忧；在企鹅智酷的调查中发现，约52.5%的用户担心外卖食品存在卫生问题。可以说，能否解决外卖食品安全问题已成为互联网外卖行业能否得以健康发展的关键。本文重点着眼于分析我国互联网外卖行业存在的问题，以期为解决食品安全问题提出可行的对策和建议。
3 外卖餐饮业食品安全监管的问题
3.1 监管主体缺位
3.1.1 政府监管不到位
外卖订餐主要依靠第三方交易平台完成，具有较强的互联网依赖性。在互联网行业兴起之初，各地政府出于鼓励经济发展的考虑，对相关网络行业的审批门槛有所降低，因此使一部分产业在进入市场之前并没有得到严格审查。随着互联网信息技术和经济的不断发展，虽然政府加强了管理，但是在生产者资质方面的政府监管并没有紧跟步伐。另外，与实体店铺相比，外卖商家具有隐匿性，这一特点直接增加了政府的监管难度。
3.1.2 第三方平台审查不到位
随着市场经济和互联网信息技术的不断发展，外卖行业具有广阔的市场空间，各大外卖平台之间的竞争异常激烈。为了获得更多的利润，不断拓宽用户群体，各大外卖平台在商家入驻时并没有完全按照《食品安全法》的相关规定进行资质审查，甚至没有专人对店面进行实地检查，外卖商家只需通过网络上传门面图、店内环境图、身份证及营业执照照片就能在外卖平台上营业。不法商贩正是利用外卖平台的审核漏洞实施非法经营，使互联网外卖食品安全问题成为行业顽疾。
3.1.3 行业协会监管不力
行业协会是不同于政府和市场的监督机构，它在市场监管中扮演着重要的协调作用，主要体现在监督企业行为、提高行业自律能力及维护消费者利益等方面。对于食品安全监管工作来说，当前行业协会的主要职能在于实现信息共享，为消费者、商家、企业以及政府的诉求服务，但是目前其信息共享职能处于缺失状态，且针对外卖行业并没有出台明确的行业标准，没有发挥出行业协会应有的价值。
3.1.4 企业自律能力不强
外卖市场的竞争性和逐利性促使一些商家采取误导消费者的行为的方式来赚取更大利润，企业自律能力严重不足。外卖品质全凭卖家的道德水平，很容易出现“劣币驱逐良币”的道德风险。而一旦出现品质问题，网上的卖家往往通过“退款”解决问题。
3.2 监管手段落后
实体销售中，食品质量监管可以做到对食品生产的每个具体环节进行调查监管，无论是消费者维权还是商家检查取证都已经形成了一整套完整的流程体系，因此实体销售行业的质量监管工作相对完备。但是，外卖餐饮仍然是一个新兴产业，我国尚未建立较为系统的数据交易库，导致当前所拥有的一些线索并不足以追查到外卖餐饮的制作细节，即使做好充分的信息保留工作，最后的监管结果仍然可能达不到令人满意的结果，且传统线下的监管手段并不适用于外卖餐饮之中。因此，外卖餐饮的监管手段仍然是短板。
3.3 监管对象责任难落实
当外卖商品出现质量问题时，一般没有办法确定具体的负责人员，经常会出现各方“踢皮球”的情况，被侵权人很难真正实现权利的维护，且举证困难。食品生产方、物流方和第三方平台之间相互推诿，各有各的说辞，最后消费者找了一圈还是无法解决问题。
4外卖餐饮业食品安全监管问题的成因
4.1相关法律法规缺位
针对新兴的互联网外卖行业，新《食品安全法》于2015年10月1日正式实施。其中新《食品安全法》第62条规定：“网络食品交易第三方平台提供者应当对入网食品经营者进行实名登记，明确其食品安全管理责任”。第130条规定：“第三方平台未遵守相关规定，由食品药品监督管理部门责令改正，没收违法所得，并处五万元以上二十万元以下的罚款”。新《食品安全法》的相关规定尽管在一定程度上填补了法律空白，但尚无配套的行政法规或部门规章明确实施细则，可执行性不强。
4.2 行业形态及流程变化
基于互联网平台下的外卖商家本身就具有网络信息技术的虚拟性特点，从商家注册开始，所有信息都有可能被有意隐藏，以规避风险。监管部门如何准确有效的掌握真实信息，处理纠纷，应对行业形态及流程变化，对保障市场的正常秩序起到重要作用。但传统的通过实地考察、贴标签等方法显然不适用于如今的外卖餐饮行业，这就亟需监管部门创新监管手段，充分利用互联网信息共享化来保障监管工作的技术更新，适应行业的相关变化。
4.3 维权成本过大
一方面，外卖大多不提供正规发票，所以即便出现质量问题，甚至对消费者身体健康造成侵害也很难真正实现维权，单从举证方面来说就面临着非常大的困难。而且食物并不像其他的产品一样利于保护，其很难作为证物存在，商家经常会在食品纠纷的时候以消费者食品保存不当作为借口而推脱责任。另一方面，互联网信息平台上的商家信息具有虚拟性，某些商家所提供的经营范围及食材来源无法进行准确的真伪判断，甚至出现无法判断交易商身份的情况，这会直接加大消费者维权的难度。
5 外卖餐饮业食品安全监管的对策
5.1 完善相关法律法规
2015年《中华人民共和国食品安全法》实施，首次将网络食品经营纳入监管范围。但是，被称为“史上最严”的法规中针对网络食品安全的条例只有两条，且无明确的细则以规定负责部门以及一套完备的行业法规。目前，国家相关部门已经注意到外卖餐饮行业存在的矛盾与问题，正在积极进行立法尝试，虽然现阶段很多相关规定仍然處于意见征稿和暂行阶段，但是政府在这一方面的努力已经让消费者看到了国家的重视，同时也给予外卖平台较大压力，从而提高了外卖平台针对商家入驻的审核标准。政府相关法规的出台相当于在实践操作方面给予了一个相应的标准规定，明确了外卖平台、外卖商家以及消费者的主体责任，而不是仅从宏观方面规定，以此来保证外卖餐饮的食品安全。
5.2 健全信用评价体系
发达国家利用信用评价来加强对外卖商家的监管监督，这为我国提供了重要的经验与借鉴。市场经济发展环境下，企业之间的竞争非常激烈，利用消费者信用评价的形式来建立商家竞争标准非常重要，这不仅能避免商家之间的恶性竞争，还能为消费者提供一个可选择的参照物，降低消费者的选择难度。但是这一过程中同样需要特别关注信用平台的建立，即一定要真正实现真实的信息共享，为消费者塑造一个真实和谐的消费环境。首先，建立主体资格档案。在商家入驻第三方平台时，要通过网络“亮证亮照”系统，将入驻商家的营业执照等信息上传，实现资格审查。其次，完善信用评价体系。要根据具体的信用评价状态来制定信用评价模型，让消费者能够根据自己的消费体验对商家评价打分。最后，完善信用反馈和奖惩制度。信用评价制度并不仅仅是为了方便消费者进行消费选择，还要对那些信用评价较低的商家企业进行处罚——可以选择定期在第三方平台的网站上公布部分信用评价较低的商家，并根据具体的评价情况进行处理，如果出现重大问题直接对商家进行撤销资格处理。
5.3 监管方式的创新
鉴于外卖餐饮所具有的互联网技术特征，单纯采用传统的监管模式已无法满足外卖餐饮行业的监督需求，因此必须要依托于互联网这个信息技术平台建立一种新型监督模式，即建立多层次、多地域的外卖信息库，对网络平台上的多个外卖商家进行监督。另外，还要建设专门的监督网站，将检查信息进行公示，实现消费者、外卖商家、第三方平台之间的信息共享。
强化第三方平台的事前监督机制，要求各大外卖订餐平台在商家入驻之前对其资质及相应的食品安全问题等进行审查和监督，建立相对完备的资格审核流程，提高商家入驻门槛。同时，建立淘汰机制，在工作期间不定期对商家进行资格审查，杜绝无证经营和非法经营的现象出现。此外，第三方平台有责任义务接受和解决消费者的投诉，并分担举证责任，积极配合消费者的维权行动。
政府应加强对第三方平台及其食品和餐具供应商的资质审查和信息备案。如果在同一问题上出现多个负责部门的时候，就经常会出现责任推脱的情况，因此必须明确各方的具体职责，这就要求政府根据各个部门之间的工作进行详细的责任划分，这样才能在问题出现时及时明确责任，同时有效避免消费者无处维权的情况发生。
5.4 消费者提高维权意识
外卖的消费金额相对其他消费来说较低，因此许多消费者会因金额较小而放弃维权，这致使一些不良商家心存侥幸心理。对此，政府还应该强化消费者的维权意识，让他们意识到当自身权益受到侵犯时，可以选择合理的方式来维护自身合法权益，这也是提高消费者监管积极性的一种重要手段。
5.5 社会公众积极参与
外卖餐饮的安全保障离不开政府监管的重要作用，但是也不能忽视社会群体的重要力量。政府、企业及消费者的多方力量也是建立完善的外卖餐饮食品安全监督管理体系的重要支持。企业可以建立一个内部监管机制，鼓励内部员工积极举报食品安全问题，这种内部监督虽然实行起来相对困难，但是企业员工所具有的内部信息优势也是其他人员所不具备的，因此企业内部监督的形式是促进外卖餐饮食品安全监督的重要力量支撑，在提高监管效率方面具有重要的意义。
参考文献：
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