舆论监督对自然资源资产离任审计的促进作用研究
李兆东 巫心培
【摘 要】 舆论监督和审计监督都是党和国家监督体系的组成部分，研究舆论监督与审计监督的监督合力具有现实意义。自然资源资产审计虽开展多年，但其审计独立性难以保证，取证难度大，经验无法及时共享，问责效果不明显，需要舆论监督促进其作用发挥。文章分传统媒体和新媒体分析了审计工作的舆论监督环境，结合委托代理理论，阐述了自然资源资产离任审计与舆论监督的关系，分析了自然资源资产离任审计工作中的利益相关者，以及舆论监督对自然资源资产离任审计独立性、影响力、经验交流、问责机制四方面的促进作用，并提出舆论监督促进自然资源资产离任审计作用发挥的具体建议。
【关键词】 自然资源资产离任审计; 舆论监督; 环境审计
【中图分类号】 F239? 【文献标识码】 A? 【文章编号】 1004-5937（2020）04-0021-05
引 言
从“反腐风暴”“长春疫苗事件”到福州“碳九”泄露事件，舆论监督在政府行为过程中起到重要作用，媒体对某一热点事件的连续报道，会对相关政府部门施加较大舆论压力，迫使其积极采取措施给公众以答复。2018年，湖北、湖南、广西等地审计机关相继加大与新闻媒体的合作力度，以舆论关注度较高的审计项目为主题，安排记者进行互动交流活动，开展审计宣传工作，充分发挥新媒体优势，实现与审计一线的实时联动，扩大审计影响力。自然资源资产离任审计是党的十八届三中全会提出的审计制度创新，是对领导干部资源环境履职行为的监督，由于其审计内容多为环境保护的热点问题，社会关注度较高，舆论监督对自然资源资产离任审计的影响更加突出。
一、文献综述
自然资源资产离任审计是对领导干部生态环境责任履行情况及自然资源资产管理状况的监督、评价与鉴证[1]，可从审计对象、审计标准、审计重点、审计对象、审计主题及审计结果等审计要素角度对其进行剖析[2-3，18];审计过程中涉及的自然资源种类较多，主要分为森林资源[4]、土地资源[5]、水资源[6]、矿产资源[7]、大气资源[8]五大类，可借助现代信息技术，如“3S”（GS、GIS、GPS），无人机、应急监测车、水准仪等先进设备，单因子指数法、比率分析法、环境空气综合污染指数法等科学方法。审计试点工作中，相关市县总结出先进经验进行分享，如山东青岛胶州市[9]、北京市[10]等;此外，试点工作也暴露出自然资源资产离任审计实践中存在的诸多问题，大部分地区缺乏开展自然资源资产离任审计工作的经验，且部分领导干部尚未对该项审计形成正确认知[19]，如何促进审计工作有效开展，成为一项亟待解决的问题。
党的十八届四中全会和十九大报告中均强调舆论监督的重要性，将其作为国家监督体系的重要组成部分，近年来有关舆论监督与审计监督的研究也陆续开展。首先，审计宣传工作主要依托于媒体宣传平台，需要审计机关、媒体、政府等多方合作，共同实现舆论监督的治理作用[11];其次，引入舆论监督力量可与政府审计工作合作，在更好地发挥审计监督功能的基础上[12，16]，双方共同促进建立良好的问责机制，进一步发挥审计反腐功能[13]。在审计结果公开方面，审计结果公开与审计报道力度呈正相关[14]，既保障了公众对政府审计信息的知情权，也使得媒体及公众能够更好地行使监督权。此类研究，学者们主要从政府审计整体角度着手，就舆论监督对审计监督作用进行研究，很少有针对具体审计类型的研究。结合目前舆论关注度较高的环境热点话题及自然资源资产离任审计的特殊性，本文选择舆论监督对自然资源资产离任审计促进作用视角进行分析研究，探索舆论监督助力审计监督的具体实施路径。
二、自然资源资产离任审计工作中存在的问题
（一）审计独立性难以保证
审计独立性是发挥审计监督职能的前提，目前我国针对审计独立性的研究多停留在理论层面，主要从制度改革等审计内部视角展开，通过完善规章制度、规范审计行为等措施保证审计独立性，如审计“四严禁、八不准”条令的颁布。相较于传统财政审计，自然资源资产离任的审计对象主要为各级党政领导干部与国有资源管理主要领导，涉及相关政府部门较多，审计环境较为复杂，在实际审计工作中，由于缺乏审计依据、自然资源资产管理交叉以及各管理部门的职责界定不明确等原因，审计工作往往无法正常开展。以水资源审计为例，水资源数据大多为动态数据，如果没有动态监测系统，其数据有效性无法保证，而审计人员在进行审计工作时，为了保证审计工作的顺利开展，可能将政府利益放在首位，不会对其数据有效性进行深究，因此通过分析该数据而得出的审计结论较大概率存在偏差。
（二）审计取证难度较大
一方面，自然资源种类众多、分布广泛且大部分自然资源资产产权问题仍不明晰，相关环境监管部门并未系统地采集、保存过自然资源资产数据，无法构成连续完整的基础数据链;此外，自然资源信息数据由不同部门保管，各部门之间互不干涉，审计人员需花费较多时间在各部门之间辗转，难以快速、准确地获取所需数据。另一方面，自然资源资产离任审计发展时间较短，尚未形成一套完整的审计流程，尽管自然资源资产离任审计试点过程中提出编制自然资源资产负债表，但目前为止，该表的编制方式还不成熟，能够准确估量价值的自然资源种类较少，审计人员能够获取并进行分析的数据极其有限，無法对领导干部责任进行全面界定。
（三）试点经验无法及时共享
虽然自然资源资产离任审计需要结合被审计地区的地域特点，但审计中遇到的问题还是共性问题居多，主要集中在取证难、评价难、定责难三方面，各地试点探索出的先进审计技术方法均可借鉴可推广。截至2017年10月，全国自然资源资产离任审计试点项目达827个，系统性总结成功经验并推广的地区却较少，就目前知网搜索自然资源资产离任审计结果来看，仅山东胶州市、江苏省等少数试点将先进经验归总为论文形式进行发表，其余试点均未对实践经验进行归纳分享。
（四）审计问责效果不明显
问责效果不佳的直接原因是定责不精准，自然资源具有动态性、滞后性等特点，如矿产资源、森林资源等自然资源变化状况的跨度时间较长，远远超过一届领导干部的任期，而审计工作的时间跨度却不是太长，在这种情况下，审计无法对前后任领导的责任进行准确界定。只有在明确界定领导干部环境责任的基础上，才能进一步完善领导干部问责机制，提高审计结果利用效率。
三、自然资源资产离任审计工作的舆论监督环境
舆论监督是备受国家重视的外部监督，在参与政府工作监督、防治腐败等方面发挥着重要作用，也是政府实现自我监督的路径之一。对自然资源资产离任审计所处的舆论监督环境进行分析，有助于审计机构客观认识舆论监督对审计工作的影响。
（一）传统媒体
传统媒体是一种传统的大众传播方式，虽然信息传递方式单一，传播方式受时间和空间限制，但其专业性与权威性难以取代。在传统舆论监督体系中，媒体监督长期占据主导地位，数量虽然不多，但是影响力巨大，是舆论监督力量的“领头羊”，还有一种情况是媒体数量众多但影响力较低，形成舆论监督的长尾效应（如图1所示）。
（二）网络媒体
互联网平台还未出现之前，公众监督一直处于舆论监督的“尾部”，他们数量众多，但分散且缺少发声平台，因此其意见或看法的影响力相当有限，难以切实发挥舆论监督的效力。近年来，众多网络媒体借助互联网平台迅速取代传统媒体成为信息传递的新载体。由于信息传播成本的降低，社会公众可借助网络平台发表意见，通过互联网的信息聚合能力形成强大话语权，舆论监督的长尾效应得以凸显。目前我国生态环境问题不容忽视，政府制订了污染防治行动计划，要求审计机关在开展自然资源资产离任审计时，积极回应人民群众的关切，与之形成良好互动，科学确定审计重点。各省市审计机构借助微信公众号、微博等新媒体平台进行审计政务信息公开，开通互动窗口，社会公众可通过留言等方式与审计机关进行互动，行使对审计工作的监督权。
除长尾效应之外，现今舆论监督环境在互联网的推动下还会呈现出一种“蝴蝶效应”，即某个微小事件的发展速度和走向无法预料，最终产生巨大连锁反应，此时政府部门的反应处理往往滞后于事态发展，无法针对这一事件做出正确回应，很容易陷入被动局面。“生态文明建设”和“领导干部反腐”作为社会热点话题，给自然资源资产离任审计带来较大社会关注度，然而这一新型审计形式尚未发展成熟，审计人员经验不足、评价标准不完善、审计结果不透明等问题都有可能引发“蝴蝶效应”，给审计工作带来较大压力。
四、自然资源资产离任审计与輿论监督的关系
委托代理视角下，委托人需要通过委托审计机构来确认被审计单位的受托责任履行情况。在信息对称的情况下，委托人可以省去委托过程，直接判断被委托单位的责任履行情况，但由于资产所有权与管理权的分离，资产信息无法完全透明，委托人需要独立的第三方机构将信息透明化，这就是审计机关存在的必要性。参考倪世峰等[15]对水资源利益相关者的划分，结合委托代理理论，将自然资源资产离任审计利益相关者划分为审计机关、人民政府、以社会公众为主的舆论监督。如图2所示，将审计机关作为内部利益相关者和审计主体，审计人员的专业素养、审计机关的专业性和独立性都将直接影响审计结果，两者间是正相关关系，社会公众是外部利益相关者中的重要部分，新闻媒体作为信息媒介，将审计信息传递给社会公众，一方面，缓解政府审计机关与社会监督力量之间严重的信息不对称现象，增强政府审计机关公信力;另一方面，社会公众对环境问题的关注度和媒体持续报道形成的舆论监督力量能够与审计监督力量形成合力，贯穿自然资源资产离任审计的审前、审中、审后全过程，大大减少审计成本，提高审计效率和审计成果利用率。
五、舆论监督对自然资源资产离任审计的促进作用路径
（一）舆论监督有助于保持审计机关独立性
在审计工作中引入以媒体为主的舆论监督力量，发挥新闻媒体的议程设置功能，调动社会公众对审计工作的关注度，对被审计政府单位施加舆论压力，为审计工作争取更多审计主动权，保证审计工作的独立客观性。一般来说，新闻媒体的议程设置功能对审计工作的影响通常通过认知机制、显著性机制、序列机制三大机制来实现。第一阶段为认知机制，媒体通过对生态文明建设等新闻报道向社会公众传递自然资源资产离任审计这一审计概念，实现公众及部分领导干部对这一新型审计工作的初步认知;第二阶段，媒体保持对审计相关工作的持续、重复报道，进一步提高公众对审计工作的重视程度，利用舆论压力对自然资源、生态环境、林草、水利等相关政府部门进行监督[17]，保障审计工作的顺利开展;第三阶段，媒体按照一定顺序对审计工作进行报道，在公众对审计工作了解的基础上，把舆论监督的力量发挥至最大效果，协同审计监督力量共同对政府部门进行监督[20]。
（二）舆论监督提升审计影响力
《中华人民共和国国家审计准则》中提及，审计人员需具备从媒体及公众关注事件中判断是否存在违法行为的能力，侧面反映出舆论监督力量在审计取证环节中的辅助作用。一方面，自然资源资产离任审计因其审计对象为资源环境，具备舆论监督的条件，借助新闻媒体特有的宣传能力，解读相关审计政策，增强审计部门公信力，将社会公众纳入获取审计线索的重要一环，拓展政府审计机关发掘审计线索的方式与范围。另一方面，基于信息传递理论，政府对审计的需求会随着审计影响力的提高而增加，同时寄希望于通过审计发现政府内部治理问题，加快政府建设。政府对审计重视程度增加，便会加大资金投入，推动各政府部门间建立起数据连接，形成自然资源数据库。
（三）舆论监督为先进审计技术经验交流分享提供平台
自2015年自然资源资产离任审计试点以来，福建、山东胶州、浙江丽水、江苏南京等地市在试点过程中，各地依据自身环境状况，审计内容各有侧重。江苏南京将审计重点聚焦于大气资源和水资源，闽东南地区重点审计海洋资源与水资源，闽西北地区则是着重突出森林资源及矿产资源审计。通过试点，各地探索出符合实际审计方法，如江苏南京试点提出，审计部门应当积极与相关政府部门构建良好合作关系，在专业的资源管理领域借助专业人员的力量，必要时可寻求专家帮助;浙江丽水同样与专业部门合作，由测绘部门提供审计所需的数据及技术支持，保证审计工作正常开展;山东胶州，30多种现代技术方法运用到实际审计;有的试点地区还借助督查力量，对环保举报信息进行筛选，确定审计重点。以上试点地区获取的先进自然资源资产离任审计经验均在《人民日报》上进行报道，加强各地区间创新审计技术方法的交流，为自然资源资产离任审计在全国全面推广打下了坚实基础。
（四）舆论监督推动审计问责机制完善
审计问责机制的完善有两种途径，一是加大审计结果公开力度，审计署通过“互联网+”平台，通过官网、自媒体等网络平台进行审计结果披露，接受社会监督，拓展社会公众接受审计结果公告渠道多样化、便捷化。舆論监督对审计结果的查询会形成一种信息交互，促使社会公众参与到领导干部责任履行的问责中来，进一步推动审计结果公开。二是加大审计整改力度，舆论监督作为一种强大的外部监督力量，通过建立媒体曝光道歉机制或网络环境问责追踪卡等舆论监督路径，利用舆论压力倒逼被审计单位抓紧整改，还将工作责任层层传递至相关主管部门，构建起全民参与的监督大格局。
舆论监督对自然资源资产离任审计作用路径如图3所示。
六、发挥舆论监督促进作用的建议
（一）选择专业性较高的新闻媒体
舆论监督力量可以给自然资源资产离任审计工作带来较大推动作用，然而，审计工作的专业性及保密性较强，媒体关注度的提高不可避免地会与之产生一些冲突。例如，非专业性媒体的新闻报道通常以吸引眼球为导向，为了造成轰动效应，这些媒体往往会枉顾事件本身的真实性，在报道时进行过度渲染或进行主观性评论，在审计公开结果与新闻报道出入较大时，不明真相的广大公众极易受到影响，从而质疑审计工作的客观性，给审计人员带来较大舆论压力，阻碍审计工作的顺利开展。因此，在审计工作初期发展过程中引入舆论监督力量需坚持谨慎性原则，选择专业度较高或者主流媒体进行合作，保证审计工作的实施。
（二）提升媒体专业性，组织媒体深入调研审计工作全过程
自然资源资产离任审计内容较多，审计关系较为复杂，新闻媒体工作者难以对其进行专业较高的报道，此种情况可由审计机关牵头，邀请相关媒体工作者对审计工作进行实地走访调研，走进审计工作一线，熟悉审计流程，检验审计成果，最终形成专业性较强的审计新闻报道。比如在黔东南扶贫审计宣传工作中，由审计署牵头邀请人民日报社、新华社等多家中央媒体采访团深入贫困地区开展采访调研工作，为更好地了解扶贫审计工作，采访团记者们针对扶贫审计采取的措施及取得的阶段性成果进行座谈交流，并进行实地走访。中央采访团对黔东南审计的走访为交流扶贫审计攻坚工作提供了一个更高更广的交流平台，加深了新闻媒体工作者对审计工作的理解，保证了相关审计报道的真实性、客观性和专业性。自然资源资产离任审计在公众关注度高、审计范围广和审计难度高等方面与扶贫审计存在相似点，由此提出，自然资源资产离任审计与舆论监督力量的合作方式可参考上述方法。
（三）合理利用媒体平台，宣传审计工作
审计人员在工作时发现，很多被审政府机构对自然资源资产离任审计并不了解，缺乏基本自然资源资产数据存储意识和技术，即使能够对审计工作积极配合，也难以提供有效数据。有些被审计单位工作人员表示，从来没有人要过如此详细的生态环保方面的资料，该单位也没有相关的自然资源资产数据。审计机构与新闻媒体进行合作，定期普及相关自然资源资产离任审计知识，不局限于主流媒体，各审计机关可与当地媒体合作开展审计宣传工作。如《人民日报》曾开设自然资源资产离任审计政策解读专栏，通过对审计要素的阐述解读，在自然资源资产离任审计全面推广之际，提高社会公众对离任审计的认知程度及部分领导干部的重视程度，为后续审计工作开展奠定基础。
（四）注重舆论监督成果运用
审计机关既要充分发挥新闻媒体的宣传作用，也要将其作为一个警示震慑平台，如江苏南通审计局在当地的主要媒体《南通日报》上增设曝光致歉专栏，在监督被审单位审计整改的同时提高审计成果运用效率。自然资源资产离任审计正处于发展新阶段，审计机关可对于媒体报道的典型离任审计或环境审计案例进行剖析，结合社会公众对案例报道的反响，总结经验，提出改进工作的建议，推动腐败问题多发领域和环节的改革，切实取得舆论监督的实效。
七、结语
自然资源资产离任审计作为社会公众关注度较高的一种新型审计模式，与传统审计模式相比，更加能够发挥舆论监督的作用，合理有效地利用舆论监督力量有助于提高审计机关公众信任度，助力审计工作进一步开展。但就整体审计工作而言，舆论监督只是作为一种辅助力量并非主要力量，最终促进自然资源资产离任审计工作进步的关键性因素仍然是审计机构自身，应通过探索审计评价指标，引进先进审计技术方法等措施提高审计效率，推动自然资源资产离任审计工作的进步与发展。
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