支出型贫困家庭经济状况核对调查研究

    郑小露

    

    

    

    农村贫困家庭收入低，难以支撑刚性支出，现农村社会救助制度仅考虑了家庭财产和收入，忽略了支出，使得部分支出型贫困家庭难以获得帮扶。本文解析农村支出型贫困家庭经济状况核对的重要性，并基于对安徽农村贫困家庭和核对人员的调查，探讨了经济状况核对机制应解决的关键问题，提出从领导机制、运行机制和保障机制三方面，推进支出型贫困家庭经济状况核对机制的建设。

    自提出“支出型贫困”概念以来，支出型贫困问题逐渐受到重视。2018年亳州市在安徽率先将支出型贫困家庭纳入低保; 2019年安徽黄山市和合肥市先后将支出型贫困家庭纳入社会救助中，这说明安徽开始解决支出型贫困问题。有效开展支出型贫困家庭救助工作，离不开准确核对申请者所在家庭的经济状况，因此探讨和研究支出型贫困家庭经济状况核对问题很有必要。

    一、支出型贫困家庭经济状况核对必要性

    （一）应对多维贫困的举措

    收入型贫困救助更多关注物质匮乏，而支出型贫困救助更加关注“人文贫困”。

    （二）精准扶贫的科学保障

    “精准瞄准”是精准扶贫的基本前提，在此基础上形成的反贫困措施更具针对性。支出型贫困救助从收入和刚性支出两角度衡量家庭经济状况。针对支出型贫困家庭实施经济状况核对，并根据贫困程度不同，对支出型贫困家庭分层分级，针对不同贫困对象设定精准扶贫原则。

    （三）弱有所扶的实现路径

    要通过对农村支出型贫困家庭经济状况的准确核对，把符合条件的贫困家庭纳人托底保障，切实解决他们的生活困难问题，实现弱有所扶的目标。

    二、贫困家庭经济状况核对关键问题

    开展核对工作，需明确并解决核对时涉及的关键问题，包括如何确定家庭刚性支出，如何确定农村支出型贫困家庭支出以及收入和财产方面的资格条件，以下结合对安徽的调查加以分析。

    （一）如何确定农村家庭刚性支出

    1.农村家庭刚性支出的内涵与类别

    农村家庭刚性支出是指农村居民家庭生活必需品消费。

    安徽调查发现，70%的农村贫困家庭由于收小于支陷入家庭赤字，66%的农村贫困家庭背负债务，其中残疾和疾病因素占58%。如图所示，93%的农村贫困家庭存在大病、慢性病导致的大额医疗支出，其次教育支出35%和意外事故支出40%。安徽农村贫困家庭支出主要集中于基本生活、医疗、教育和意外事故四方面，其中医疗费用最大，占家庭年度总支出最多，是致贫的关键因素，其次是基本生活、教育和意外事故支出（见表）

    以上调查表明，农村贫困家庭刚性支出集中于医疗、教育和突发事故，其中以医疗为主。目前各地出台的救助办法和措施主要集中把以上方面定为刚性支出，这说明围绕上述刚性支出开展核对是符合实际的。

    2.农村家庭成员结构

    安徽调查发现，农村贫困家庭以2-4人为主，合计占72.5%。贫困家庭成员以农民为主（42.1%），其次是工人（19.8%）、学生（18.3%）和无劳动能力（17.5%）”。务工群体中外务工比例较大（12.7%），这与安徽省情相符，伴随家庭规模扩大，家庭成员为无劳动能力者和学生的比例在扩大。

    从年龄看，0-20岁的家庭成员占22.2%，41-60岁占32.5%，61岁及以上占27%，三项合计占81.7%。由上可知，青年劳动力相对较少（18.3%），且较多选择外出务工（12.7%），故可推断，贫困家庭成员多为留守老人、学生、儿童和重病重残者，这部分群体收入低，甚至无收入，难以通过扶贫措施脱贫，而其刚性支出大，对家庭刚性支出产生重大影响。

    （二）如何确定支出型贫困家庭支出资格条件

    现有支出型贫困认定标准多与低保标准挂钩。从各地政策实践看，通常将家庭刚性支出超过收入，或家庭收入扣除刚性支出后低于低保标准的归为支出型贫困。

    1.医疗类支出

    安徽调查显示，66%的农村贫困家庭背负债务，其中残疾和疾病因素占58%。有57.5%和22.5%的受访者因病和残疾导致体质较差，合计占80%，因病、因残类刚性支出凸显。

    2.教育类支出

    安徽调查显示，35%的农村贫困家庭存在教育支出，教育年支出占家庭年度总支出的10%-12%，虽然远不如医疗支出，但也是贫困家庭剛性支出之一，有必要进行核对。

    3.意外事故类支出

    安徽调查显示，40%的农村贫困家庭存在意外事故支出，可见意外事故对家庭支出的影响较大。

    基于此，课题组认为在对农村支出型贫困家庭进行经济状况核对时，应该考虑由于意外事故所带来的家庭财产重大损失、收入中断和刚性支出。

    （三）如何确定农村支出型贫困家庭收入与财产的资格条件

    1.收入资格条件

    支出型贫困救助有必要考虑收入资格条件，应该设置家庭收入排除性指标，目前与支出型贫困救助收入挂钩的主要是人均可支配收入或低保标准的3倍以内。

    安徽调查发现，农村贫困家庭收入主要由工资性收入、经营性收入、财产性收入、政策性收入和社会支持性收入五部分组成，但过于依赖政策性和社会支持性收入，财产性和经营性收入过于微薄，自身“造血"能力不足。

    2.财产资格条件

    安徽调查表明，绝大部分农村贫困家庭无存款，主要财产是家庭住宅和集体土地使用权，大型家电多为洗衣机、电视、冰箱等，拥有机动车和农用车的贫困家庭几乎没有。

    三、推进核对机制建设

    安徽调查显示，目前核对工作开展较滞后，部分市区县核对机制建设还处于起步阶段，在实现数据共享、人才队伍建设、资金支持和管理运作方面仍存在困难。

    上述安徽经济状况核对机制建设在全国具有代表性，许多地区的核对机制建设面临以上问题。为提高农村支出型贫困家庭核对与救助的精准性，需建立核对机制，具体从以下方面推进机制建设。

    （一）领导机制建设

    1.加强组织领导

    省级民政部门要率先承担起经济状况核对机制建设的组织和领导责任，要结合安徽各地实际，拟定核对机制建设总体方案。建议成立核对小组或联席会议，定期召开会议，了解情况、分析问题、及时纠偏。

    2.机构建设优先

    领导的重视体现在建设权威的核对机构，这是核对机制全面推进的关键，也是核对工作的重要保证。要明确机构建设层级，做到机构目标定位精准，明确核对机构建设的具体任务，财政部门要提供充足的资金支持。

    （二）工作运行机制建设

    1.建立完善核对平台

    应结合各地救助工作的情况，总结平台运行经验，以点到面，从收入、财产到支出，逐步完善核对平台。

    2.加强部门合作与信息共享

    核对系统的完整、准确离不开公安、民政、财政、税务、住建、工商等部门的配合。通过法律手段，整合利用各部门及相关机构的信息。同时要通过数据沉淀，定期对数据加以分析。

    3.重视人员配备与培训

    在核对机制建设过程中，必须发挥政府的统筹规划作用，为核对人员提供公平合理的晋升渠道。坚持工作推进与业务培训相结合，提高核对工作质量和水平。

    （三）保障机制建设

    1.落实制度保障

    许多地区在农村支出型贫困家庭的认定条件、保障范围方面缺乏统一认识，改善的核心是顶层设计。一是制定专门的核对与救助办法。二是完善认定标准体系。三是规范核对流程。

    2.监督机制保障

    为加强核对工作的准确性和动态管理，要健全贫困认定救助和信息保护的监督机制。一要加强入户调查、走访邻里、民主评议和公示等环节的作用。二要保证居民的信息安全，建立信息保护机制，对工作人员进行法律法规教育，加强核对工作保密意识。

    （作者单位：安徽省申请救助家庭经济状况核对中心）