上海港沿海航行船舶垃圾排放到码头设施的海事监管
摘 要：船舶垃圾的违法排放对海洋环境造成很大影响。本文根据最新的船舶垃圾分类和排放要求，梳理了上海港在船舶垃圾排放方面的法律法规，重点分析船舶垃圾岸基接收的两种方式，提出了海事监管中的难点及对策，为海事部门更好地履职，保护好海洋环境建言献策。
关键词：上海港；沿海航行船舶；垃圾排放；码头；海事监管
上海港海巡执法人员发现，部分沿海航行船舶上的船员环保意识薄弱，有的船公司一味追求经济效益，违法排放船舶垃圾的行为时有发生。船舶垃圾违法排放取证难、法律法规不健全等因素也给海事监管带来了挑战。
1 船舶垃圾的最新分类和排放要求
1.1 船舶垃圾的分类
根据环境保护部和国家质量监督检验检疫总局于2018年1月16日联合发布，于2018年7月1日起正式实施的《船舶水污染物排放控制标准》（GB 3552-2018）规定，我国将船舶垃圾分为以下几类：
（1）塑料废弃物，含有或包括任何形式塑料的固体废弃物，其中包括合成缆绳、合成纤维渔网、塑料垃圾袋和塑料制品的焚烧炉灰。
（2）食品废弃物，船上产生的变质或未变质的食料，包括水果、蔬菜、奶制品、家禽、肉类产品和食物残渣。
（3）生活废弃物，船上起居处所产生的各类废弃物，不包括生活污水和灰水（洗碟水、淋浴水、洗衣水、洗澡水及洗脸水等）。
（4）废弃食用油，废弃的任何用于或准备用于食物烹制或烹调的可使用油品或动物油脂，但不包括使用上述油烹制的食物。
（5）焚烧炉灰，用于垃圾焚烧的船用焚烧炉所产生的灰和渣。
（6）操作废弃物，船舶正常保养或操作期间在船上收集的或是用以储存和装卸货物的固态废弃物（包括泥浆），包括货舱洗舱水和外部清洗水中所含的清洗剂和添加剂，不包括灰水、舱底水或船舶操作说必需的其他类似排放物。
（7）货物残留物，货物装卸或在加班上或舱内留下的货物残余，包括装卸过量或溢出物，不管其实在潮湿还是干燥的状态下，或是夹杂在洗涤水中。货物残留物不包括清洗后甲板上残留的货物粉尘或船舶外表面的灰尘。
（8）动物尸体，作为货物被船舶载运并在航行中死亡的动物尸体。
（9）废弃渔具，放弃使用的渔具，含布设于水面、水中或海底用于捕捉水生生物的食物设备或其部分部件组合。
（10）电子废弃物，废弃的电子卡片、小型电器、电子设备、电脑、打印机墨盒等。
1.2 垃圾排放的具体要求
内河禁止倾倒船舶垃圾，在允许排放垃圾的海域，根据船舶垃圾类别和海域性质，分别执行相应的排放控制要求，具体如下：
（1）船舶垃圾原则上均禁止排放入海，在任何海域，应将塑料废弃物、废弃食用油、生活废弃物、焚烧炉灰渣、废棄渔具和电子垃圾收集并排入接收设施。
（2）对于食品废弃物，在距最近陆地3海里以内（含）的海域，应收集并排入接收设施；在距最近陆地3海里至12海里（含）的海域，经粉碎或者磨碎至直径不大于25毫米后方可排放，在距最近陆地12海里以外的海域可以排放。
（3）对于货物残留物，在距最近陆地12海里以内（含）的海域，在距最近陆地12海里以外的海域，不含危害海洋环境物质的货物残留物方可排放。
（4）对于动物尸体，在距最近陆地12海里以内（含）的海域，应收集并排入接收设施；在距最近陆地12海里以外的海域可以排放。
（5）在任何海域，对于货舱、甲板和外表面清洗水，其含有的清洁剂或添加剂不属于危害海洋环境物质的方可排放，其他操作废弃物应收集并排入接收设施。
（6）在任何海域，对于不同类别船舶垃圾的混合垃圾的排放控制，应同时满足所含每一类船舶垃圾的排放控制要求。
2 船舶垃圾排放相关的法律法规对比及分析
汇总、梳理了上海港关于船舶垃圾排放的相关法律法规，详见表1。
从表1可以看出，我国的法律法规都严禁将船舶垃圾非法排放入海，垃圾从产生到接收处理涉及三方，分别是船舶，港口、码头、装卸站和船舶修造厂，污染物接收单位。法律法规也对三方做了以下要求：
（1）船舶：必须持有防止海洋环境污染的证书与文书并如实记录，应当将使用完毕的船舶《垃圾记录簿》在船舶上保留2年。污染物接收作业完毕后，应由船长在污染物接收单证上签字确认并将该单证保存，船舶污染物接收单证上应当注明作业单位名称、双方船名、时间、地点，以及污染物种类、数量等内容。
（2）港口、码头、装卸站和船舶修造厂：必须按照有关规定备有足够的用于处理船舶污染物、废弃物的接收设施，并使该设施处于良好状态。
（3）船舶污染物接收单位：应当具有与其作业风险相适应的预防和清除污染的能力，并经海事管理机构批准。应当编制作业方案，遵守相关操作规程，将船舶污染物接收情况按照规定向海事管理机构报告。船舶污染物接收单位应当在污染物接收作业完毕后，向船舶出具污染物接收单证，如实填写所接收的污染物种类和数量，并由船长签字确认。船舶污染物接收单位应当将接收的污染物交由具有国家规定资质的污染物处理单位进行处理，并每月将船舶污染物的接收和处理情况报海事管理机构备案。
3 船舶垃圾产生到处理流程中，海事部门监管难点及对策
3.1 船舶垃圾从产生到处理的流程分析
船舶营运必然产生垃圾，垃圾原则上禁止排放入海，按排放要求满足规定后可以排放入海的只占少部分，意味着船舶产生的大部分垃圾只有两种处理方式：由有接收资质的污染物接收单位来接收或者排放到岸上设施接收。具体流程如图1所示。
从图1可以发现，当船舶垃圾由污染物接收单位接收时，法律法规要求该接收单位首先须有海事机构认可的相关资质，其次作业过程应按编制好的作业方案进行并报备，在作业完成后须双方签字确认，最后要求将污染物交由具有国家规定资质的污染物处理单位进行处理，并每月将船舶污染物的接收和处理情况报海事管理机构备案，由污染物接收单位接收的整套流程，环环相扣，最大限度确保船舶垃圾的正确处理。但当船舶将污染物直接排至码头接收设施时，仅要求船舶做好垃圾记录簿上的记录，对是否需要码头接收方开具接收单证未做明确规定，海事部门对码头方是否接收了垃圾、接收了多少垃圾及最终垃圾的去向也无法掌握。
3.2 具体的案例
（1） 船舶概况（见表2）
（2）案件经过
2018年5月17日，执法人员登船对“集海××”轮进行船舶现场监督检查，其《垃圾记录簿》显示，自2018年1月8日至2018年4月14日，该轮在上海港靠泊的码头分8次共排放食品废弃物、生活废弃物、废弃食用油共计7.2立方米。由于8次垃圾排放行为均无污染物接收单证，执法人员进行了进一步的调查，对船长和大副分别做了询问调查，对比了《航海日志》《值班记录簿》《垃圾记录簿》，以及船舶AIS轨迹等信息。船长对本案件写了情况说明称，在码头排放垃圾时均没有找到负责人员，也没有向码头方支付任何费用，但事后将垃圾丢弃在码头的行为在《垃圾记录簿》中进行了记录。由于我国法律法规对这类行为并未要求码头方需向船舶开具污染物接收单证，执法人员对船方做了船舶防污染方面的提醒与教育，要求垃圾不要随意丢弃，以免造成二次污染，整个案件调查结束。
3.3 海事部门监管的难点
通过上述具体案件和垃圾排放流程分析，我们发现，不管是经济上的直接支出（每次须支付垃圾接收费），还是可能面临的未按规定排放船舶垃圾（垃圾接收单位无资质、未按规定保存污染物接收单证等）受到行政处罚，船方直接将船舶垃圾排放到码头接收设施都具有明显“优势”。这一“优势”也促使了部分环保意识不强、千方百计节省成本的船舶将垃圾直接排放到码头。在陆域巡视执法过程中，我们发现，这些船舶实际上并未将船舶垃圾排放到码头的垃圾接收设施，只是简单的丢弃到码头，因为自然原因（风、雨水冲刷等），垃圾很可能再次入海造成二次污染，也不排除有的船舶实际上直接将垃圾入海，但记录簿上却写排放到码头接收设施。因为我国法律法规并无明文规定排放到码头接收设施需要任何证明，造成海事部门对该项行为的监管证据链缺失，整个过程缺乏追溯性，只要船方记录了，很难判断是否真的排到了码头接收设施，该类行为的监管取证难，但对海洋造成的污染最大。
3.4 相关建议及对策
（1）加强现阶段海事监管的针对性
在现场执法中，执法人员一方面要结合《港口、码头、装卸站和船舶修造、拆解单位船舶污染物接收能力要求》（JT/T 879-2013）对辖区码头污染物接收设施进行统计，明确码头接收设施的规格、容量，确定该设施是否满足垃圾分类接收和存放的要求，确定码头方是否有确保所接收的船舶污染物进行无害化处理的措施和能力；另一方面，要加强陆域巡视和水域巡视，对发现的直接将船舶垃圾违规入海的行为进行查处，对《垃圾记录簿》记录事项进行详细核查，对记载的船舶垃圾数量明显与事实不符的或者多次记录排放到码头接收设施的加强调查，分别询问直接排放的操作人、记录人的具体情况，对比排放的日期、地点与实际航次动态是否一致，对比排放垃圾种类和数量是否超过码头接收设施的能力，一经发现违法排放船舶垃圾的，严肃处理。
（2）尽快完善法律法规
在码头配备垃圾接收设施的情况下，要明确码头方接收垃圾的程序及垃圾处理的程序，当船舶排放垃圾到該设施的，明确码头方应该开具污染物接收单证，注明作业单位名称、时间、地点，以及污染物种类、数量等内容 ，该单证需双方签字确认并保存，增加海事监管时证据链的完整性，确保垃圾从接收到处理的全程可追溯性。
4 结束语
目前，国家对环境保护的力度逐步增强，保护海洋环境的迫切性也不言而喻，一方面需要健全法律法规，让现场执法有更多抓手；另一方面海事部门需要提升执法技能，加大违法排放垃圾的监管力度，切实履行好保障水域清洁的职责。
作者简介：
李刚，洋山港海事局临港海巡执法大队，（E-mail）ligang@shmsa.gov.cn， 13916105721
关键词：上海港；沿海航行船舶；垃圾排放；码头；海事监管
上海港海巡执法人员发现，部分沿海航行船舶上的船员环保意识薄弱，有的船公司一味追求经济效益，违法排放船舶垃圾的行为时有发生。船舶垃圾违法排放取证难、法律法规不健全等因素也给海事监管带来了挑战。
1 船舶垃圾的最新分类和排放要求
1.1 船舶垃圾的分类
根据环境保护部和国家质量监督检验检疫总局于2018年1月16日联合发布，于2018年7月1日起正式实施的《船舶水污染物排放控制标准》（GB 3552-2018）规定，我国将船舶垃圾分为以下几类：
（1）塑料废弃物，含有或包括任何形式塑料的固体废弃物，其中包括合成缆绳、合成纤维渔网、塑料垃圾袋和塑料制品的焚烧炉灰。
（2）食品废弃物，船上产生的变质或未变质的食料，包括水果、蔬菜、奶制品、家禽、肉类产品和食物残渣。
（3）生活废弃物，船上起居处所产生的各类废弃物，不包括生活污水和灰水（洗碟水、淋浴水、洗衣水、洗澡水及洗脸水等）。
（4）废弃食用油，废弃的任何用于或准备用于食物烹制或烹调的可使用油品或动物油脂，但不包括使用上述油烹制的食物。
（5）焚烧炉灰，用于垃圾焚烧的船用焚烧炉所产生的灰和渣。
（6）操作废弃物，船舶正常保养或操作期间在船上收集的或是用以储存和装卸货物的固态废弃物（包括泥浆），包括货舱洗舱水和外部清洗水中所含的清洗剂和添加剂，不包括灰水、舱底水或船舶操作说必需的其他类似排放物。
（7）货物残留物，货物装卸或在加班上或舱内留下的货物残余，包括装卸过量或溢出物，不管其实在潮湿还是干燥的状态下，或是夹杂在洗涤水中。货物残留物不包括清洗后甲板上残留的货物粉尘或船舶外表面的灰尘。
（8）动物尸体，作为货物被船舶载运并在航行中死亡的动物尸体。
（9）废弃渔具，放弃使用的渔具，含布设于水面、水中或海底用于捕捉水生生物的食物设备或其部分部件组合。
（10）电子废弃物，废弃的电子卡片、小型电器、电子设备、电脑、打印机墨盒等。
1.2 垃圾排放的具体要求
内河禁止倾倒船舶垃圾，在允许排放垃圾的海域，根据船舶垃圾类别和海域性质，分别执行相应的排放控制要求，具体如下：
（1）船舶垃圾原则上均禁止排放入海，在任何海域，应将塑料废弃物、废弃食用油、生活废弃物、焚烧炉灰渣、废棄渔具和电子垃圾收集并排入接收设施。
（2）对于食品废弃物，在距最近陆地3海里以内（含）的海域，应收集并排入接收设施；在距最近陆地3海里至12海里（含）的海域，经粉碎或者磨碎至直径不大于25毫米后方可排放，在距最近陆地12海里以外的海域可以排放。
（3）对于货物残留物，在距最近陆地12海里以内（含）的海域，在距最近陆地12海里以外的海域，不含危害海洋环境物质的货物残留物方可排放。
（4）对于动物尸体，在距最近陆地12海里以内（含）的海域，应收集并排入接收设施；在距最近陆地12海里以外的海域可以排放。
（5）在任何海域，对于货舱、甲板和外表面清洗水，其含有的清洁剂或添加剂不属于危害海洋环境物质的方可排放，其他操作废弃物应收集并排入接收设施。
（6）在任何海域，对于不同类别船舶垃圾的混合垃圾的排放控制，应同时满足所含每一类船舶垃圾的排放控制要求。
2 船舶垃圾排放相关的法律法规对比及分析
汇总、梳理了上海港关于船舶垃圾排放的相关法律法规，详见表1。
从表1可以看出，我国的法律法规都严禁将船舶垃圾非法排放入海，垃圾从产生到接收处理涉及三方，分别是船舶，港口、码头、装卸站和船舶修造厂，污染物接收单位。法律法规也对三方做了以下要求：
（1）船舶：必须持有防止海洋环境污染的证书与文书并如实记录，应当将使用完毕的船舶《垃圾记录簿》在船舶上保留2年。污染物接收作业完毕后，应由船长在污染物接收单证上签字确认并将该单证保存，船舶污染物接收单证上应当注明作业单位名称、双方船名、时间、地点，以及污染物种类、数量等内容。
（2）港口、码头、装卸站和船舶修造厂：必须按照有关规定备有足够的用于处理船舶污染物、废弃物的接收设施，并使该设施处于良好状态。
（3）船舶污染物接收单位：应当具有与其作业风险相适应的预防和清除污染的能力，并经海事管理机构批准。应当编制作业方案，遵守相关操作规程，将船舶污染物接收情况按照规定向海事管理机构报告。船舶污染物接收单位应当在污染物接收作业完毕后，向船舶出具污染物接收单证，如实填写所接收的污染物种类和数量，并由船长签字确认。船舶污染物接收单位应当将接收的污染物交由具有国家规定资质的污染物处理单位进行处理，并每月将船舶污染物的接收和处理情况报海事管理机构备案。
3 船舶垃圾产生到处理流程中，海事部门监管难点及对策
3.1 船舶垃圾从产生到处理的流程分析
船舶营运必然产生垃圾，垃圾原则上禁止排放入海，按排放要求满足规定后可以排放入海的只占少部分，意味着船舶产生的大部分垃圾只有两种处理方式：由有接收资质的污染物接收单位来接收或者排放到岸上设施接收。具体流程如图1所示。
从图1可以发现，当船舶垃圾由污染物接收单位接收时，法律法规要求该接收单位首先须有海事机构认可的相关资质，其次作业过程应按编制好的作业方案进行并报备，在作业完成后须双方签字确认，最后要求将污染物交由具有国家规定资质的污染物处理单位进行处理，并每月将船舶污染物的接收和处理情况报海事管理机构备案，由污染物接收单位接收的整套流程，环环相扣，最大限度确保船舶垃圾的正确处理。但当船舶将污染物直接排至码头接收设施时，仅要求船舶做好垃圾记录簿上的记录，对是否需要码头接收方开具接收单证未做明确规定，海事部门对码头方是否接收了垃圾、接收了多少垃圾及最终垃圾的去向也无法掌握。
3.2 具体的案例
（1） 船舶概况（见表2）
（2）案件经过
2018年5月17日，执法人员登船对“集海××”轮进行船舶现场监督检查，其《垃圾记录簿》显示，自2018年1月8日至2018年4月14日，该轮在上海港靠泊的码头分8次共排放食品废弃物、生活废弃物、废弃食用油共计7.2立方米。由于8次垃圾排放行为均无污染物接收单证，执法人员进行了进一步的调查，对船长和大副分别做了询问调查，对比了《航海日志》《值班记录簿》《垃圾记录簿》，以及船舶AIS轨迹等信息。船长对本案件写了情况说明称，在码头排放垃圾时均没有找到负责人员，也没有向码头方支付任何费用，但事后将垃圾丢弃在码头的行为在《垃圾记录簿》中进行了记录。由于我国法律法规对这类行为并未要求码头方需向船舶开具污染物接收单证，执法人员对船方做了船舶防污染方面的提醒与教育，要求垃圾不要随意丢弃，以免造成二次污染，整个案件调查结束。
3.3 海事部门监管的难点
通过上述具体案件和垃圾排放流程分析，我们发现，不管是经济上的直接支出（每次须支付垃圾接收费），还是可能面临的未按规定排放船舶垃圾（垃圾接收单位无资质、未按规定保存污染物接收单证等）受到行政处罚，船方直接将船舶垃圾排放到码头接收设施都具有明显“优势”。这一“优势”也促使了部分环保意识不强、千方百计节省成本的船舶将垃圾直接排放到码头。在陆域巡视执法过程中，我们发现，这些船舶实际上并未将船舶垃圾排放到码头的垃圾接收设施，只是简单的丢弃到码头，因为自然原因（风、雨水冲刷等），垃圾很可能再次入海造成二次污染，也不排除有的船舶实际上直接将垃圾入海，但记录簿上却写排放到码头接收设施。因为我国法律法规并无明文规定排放到码头接收设施需要任何证明，造成海事部门对该项行为的监管证据链缺失，整个过程缺乏追溯性，只要船方记录了，很难判断是否真的排到了码头接收设施，该类行为的监管取证难，但对海洋造成的污染最大。
3.4 相关建议及对策
（1）加强现阶段海事监管的针对性
在现场执法中，执法人员一方面要结合《港口、码头、装卸站和船舶修造、拆解单位船舶污染物接收能力要求》（JT/T 879-2013）对辖区码头污染物接收设施进行统计，明确码头接收设施的规格、容量，确定该设施是否满足垃圾分类接收和存放的要求，确定码头方是否有确保所接收的船舶污染物进行无害化处理的措施和能力；另一方面，要加强陆域巡视和水域巡视，对发现的直接将船舶垃圾违规入海的行为进行查处，对《垃圾记录簿》记录事项进行详细核查，对记载的船舶垃圾数量明显与事实不符的或者多次记录排放到码头接收设施的加强调查，分别询问直接排放的操作人、记录人的具体情况，对比排放的日期、地点与实际航次动态是否一致，对比排放垃圾种类和数量是否超过码头接收设施的能力，一经发现违法排放船舶垃圾的，严肃处理。
（2）尽快完善法律法规
在码头配备垃圾接收设施的情况下，要明确码头方接收垃圾的程序及垃圾处理的程序，当船舶排放垃圾到該设施的，明确码头方应该开具污染物接收单证，注明作业单位名称、时间、地点，以及污染物种类、数量等内容 ，该单证需双方签字确认并保存，增加海事监管时证据链的完整性，确保垃圾从接收到处理的全程可追溯性。
4 结束语
目前，国家对环境保护的力度逐步增强，保护海洋环境的迫切性也不言而喻，一方面需要健全法律法规，让现场执法有更多抓手；另一方面海事部门需要提升执法技能，加大违法排放垃圾的监管力度，切实履行好保障水域清洁的职责。
作者简介：
李刚，洋山港海事局临港海巡执法大队，（E-mail）ligang@shmsa.gov.cn， 13916105721
