基层社会治理创新的探索与实践
郭萍萍
【摘 要】从社会治理的含义和特点出发，对基层社会治理中普遍存在的问题进行针对性地分析，并以福建省邵武市“民生110”基层社会治理的创新实践为例，探索通过转变基层政府职能、完善基層治理体系、激发社会组织活力等路径提升基层社会治理的能力。
【关键词】基层；社会治理；探索与创新
【中图分类号】D669 【文献标识码】A 【文章编号】1001-0475（2017）011-0092-03
一、社会治理的含义和特点
社会治理，即在社会领域中，从个人到公共或私人机构等各种多元主体，对与其利益攸关的社会事务，通过互动和协调而采取一致行动的过程，其目标是维持社会的正常运行和满足个人和社会的基本需要。[1]（P. 97-101）社会治理是从社会管理逐步发展而来的，它最早在20世纪90年代西方的少数几个国家中兴起，后来演变成世界各国政府的国家变革治理之道。近年来社会治理也引起我们国家层面的关注，党中央在十八届三中全会上首次从国家层面提出了“社会治理”这个全新的概念，体现了我们党已经从传统的社会管理体系向现代的社会治理体系的执政理念转变。社会治理涵盖了社会生活中的方方面面，与人民群众的生产生活关系密切，涉及到广大人民的各种利益诉求，它包涵以下三个方面的特点：
（一）多元化的主体
现代社会治理的最大特点就是治理的主体逐步向多元化的方向发展。以往的社会管理模式下，政府和政府授权的公共部门是唯一能够行使公共管理的权力中心，政府依靠国家的强制力来对社会资源进行管理和控制，它属于典型的政府办社会的大政府模式，但政府在实际管理过程中不可能解决所有的社会问题，大政府模式经常面临“失灵”状况。新的社会治理模式下，政府不再是唯一的权力中心，个人、公共组织或私人机构等多元主体行使的权力如果得到社会公众的认可，就能成为各方在共同层面上的一个权力中心。在这种情况下，社会组织、企业组织甚至公民个人就从社会被管理的对象转变成参与社会治理的主体，能更好地发挥其作用，甚至扮演非常重要的角色，如提供政府无法提供的许多公共产品或公共服务。
（二）复合化的结构
社会治理的复合化结构，是指社会治理的结构覆盖全社会的方方面面，形成了一个自主互动的治理网络。在解决社会问题的过程中，社会治理正在将以前由国家承担的一部分责任，转移给了公民、社会组织和企业组织，这样政府与社会、机构与个人之间不再像以往那样清晰分明，有利于形成协商与合作、自治与管理等多层次的治理体系，并逐渐开始全网络地覆盖社会生活的方方面面。社会治理的结构趋于日渐复合化，和社会治理多元化主体形成共振和互动，它使社会治理的各方参与者能够形成一个完整自主的网络，在这个特定的网络中，各方参与者和政府进行合作治理，并分担政府的一部分行政责任，使社会治理的效果进一步优化。
（三）人本化的目标
人本化的目标是指基层在社会治理过程中，注重倾听人民群众和相关行业专家的意见建议，重视社会各界的利益诉求，增加社会治理的公开性和协商性，坚持以人为本来满足公众对社会的公共需求，促进社会更加公平公正。社会治理人本化，体现在对政府、公民、社会组织和企业组织的关系中，公民和组织是政府行使行政行为的相对方，但它们与政府的关系，也不再局限于管理者和被管理者之间的简单关系，它们也开始拥有参与、发言和社会治理的权利，所有的人共同组成了社会治理的多元主体，都参加到社会治理当中，以实现人在社会中的全面发展。
二、基层社会治理中普遍存在的问题
社会治理的实质是明确治理的主体和客体，规范治理的行为规则，完善治理的方式，推进治理的科学化、规范化、法制化。从十八届三中全会提出“社会治理”以来，我国在推进基层社会治理中已经取得了明显的成效，但仍存在以下三个方面的问题。
（一）基层政府职能划分不清
当前我国正处在社会经济转型期，与社会体制、经济体制的变革相比，目前基层政府的职能转型却仍然不够到位，具体表现为政府的职能划分不清，凡事习惯大包大揽，政府不宜做、不该做的也抢着做，严重挤占社会和市场在资源配置中的空间，导致应该交由社会和市场调节的没有放权，最终结果往往是问题没有得到解决，群众不满意，社会治理效果也不理想。在现有体制、机制下，政府虽然也采取了许多的方法来简政放权，但仍存在着明显不足：一是社会治理的自上而下放权，属于条状放权，客观上切割了属地之间的紧密联系，造成资源跨地区配置和横向流动的阻碍。二是在简政放权中，公共产品被人为地切割成了各种地方性的产品，导致区域性产品的空白与缺失，造成社区治理的空间受限。
（二）社会治理体系不够完善
基层政府在社会治理中，为了管理上的方便，治理的方法相对简单，大多以管控为主，通常的模式是政府主导整个社会的运转，政府决定公共服务的内容，甚至政府运用强制性的方式来控制并实施社会治理。政府经常用单一的行政手段来处理日益多元性、繁杂化的民生诉求现状，缺少市场化、社会化的专业服务内容和服务体系，群众的需求没有得到真正的重视和满足。在社会治理转型中忽视经济和法律的手段，不重视程序的合法化，社会治理法律体系不健全，缺失社会和市场方面的自治章程、信用合约，无法很好地规范社会多元主体的公共服务行为。
（三）社会组织活力尚未激活
社会治理若要富有成效，除了政府的主导，还需要社会的自我完善、市场的自发调节。所以政府要限定自己的治理权限，培育和扶持社会组织的治理作用，以进一步激活社会组织的活力。近几年基层治理的简政放权使社会组织得到了不断发展，但目前我国的社会组织体系仍然不太成熟，还处在一种初级阶段，与社会的快速发展还不相适应。在社会治理过程中基层仍然存在政府主导过多、应用市场化与社会化的治理措施偏少的现象，使社会组织缺少主动性、积极性，处在一种被动依赖的“等、靠、要”状态。
三、基层社会治理创新的探索与实践——以福建省邵武市“民生110”为例
创新基层社会治理，必须坚决贯彻执行我们党“全心全意为人民服务”的根本宗旨。十八届三中全会提出了“维护最广大人民根本利益，最大限度增加和諧因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，维护国家安全，确保人民安居乐业、社会安定有序[2]”的总目标。怎样才能探索出一条基层社会治理的创新之路，确保人民能够安居乐业、社会能够安定有序，是摆在各级党委、政府面前的一个时代新课题。
邵武市是福建省北部的一个历史文化名城，总人口30多万人，其中城区人口近18万人，现辖有12镇3乡4街道。在现实生活中，邵武市的民生诉求内容往往涵盖了百姓生活的方方面面，比如：噪音扰民、下水道堵塞、修家电、修锁、找家政、找工作……，在各种各样的求助和问题面前，到底有没有可能用“110”这个家喻户晓的一个号码，来聚集群众的各种民生诉求，把“为人民服务”有求必应的承诺落实到实处呢？怎样才能够实现一拨打民生“110”就灵应，在社会治理中发挥民生“110”良好的作用？新的治理方式往往在实践探索中产生，邵武市在创新社会治理新模式的进程中整合原有的市长信箱、12345热线、城管、环保、工商等投诉电话，打造出全新功能的“民生110”综合服务平台，在党委、政府的引领下实现用110这个号码统一对外受理群众的各种民生需求。自2014年开通民生“110”以来，群众对“民生110”的满意度达 98%，探索出了一条从“被动管理”到“主动治理”的社会治理新模式。据福建省统计局测评，邵武市的社会治安满意率和安全感率近年来均居福建省前列。
（一）转变基层政府职能，进一步厘清政府部门的角色边界
邵武市顺应社会的转型变化和发展，改革现有的行政管理体制，依托原行政服务中心，开通了综合性、一站式的“民生110”政务服务平台，用群众熟悉的110号码来聚集群众的问题。只要属于邵武市城乡范围内的民生需求，均可以拨打110这个电话号码寻求帮助，110接警台的接线员在接到非治安案件的电话时，会将电话进行一键转接，转到“民生110”政务服务平台进行接听处理。“民生110” 24小时受理人民群众的各类投诉、服务需求，包括政务相关事项，如登记、审批、许可等。人民群众的热线被受理之后，属于政府职能范围内的事， 授权“民生 110”指挥调度相关部门进行便民服务，做到“群众动嘴、干部跑腿”；属于社会组织等可以解决的事，引导基层社区、服务队伍、志愿者等社会组织共同参与、协调解决，为群众提供面对面、零距离的直接服务；属于市场服务的事，交给市场自己调节，由32 支和政府签订协议的修锁开锁、修理家电、疏通管道等专业化公司提供优质服务，收费参考市场价并按低于市场价10%标准进行收费，对于其中“三留守”、低保户、残疾人、失独家庭、计生困难等困难家庭，统一纳入免费服务范围，由政府出钱为他们购买服务。
邵武市“民生 110” 政务服务平台在保持原有公共服务的基础上，扩大社会治理的空间，整合社会服务和市场化服务的队伍。它以解决人民群众诉求为出发点，在保持现有部门、组织结构不变的基础上，通过“民生 110”来决策领导、流程筛选，形成一体化资源的部门协作机制，并对人民群众的问题进行分门别类逐一分解下放，突出“民生 110”的“转办、督办、落实、反馈”环节，跟踪落实结果，以多元化的供给主体和多样化的供给方式向群众提供公共服务，有效防范政府、社会、市场职能划分不清的问题，形成治理的社会合力。
（二）完善基层治理体系，建设新的服务型政府
首先，完善专业服务队伍。一是搭建“民生 110”统一服务平台。把“民生 110”建设列入为民办实事项目，把“民生 110”运营经费列入邵武市财政预算，从物质上予以保障。二是加强社会服务队伍的建设。建立治安巡逻队（吉祥三宝）、交通勤务队（小背心）、社区专职巡查员（小红帽）等多支社会服务队伍，加强对社会服务层面的管控力度，提升对社会服务队伍的管控水平。三是加强市场化服务队伍的建设。采用市场化的手段引入32支专业队伍进驻“民生110”政务服务平台提供服务，以帮助解决各种不同的民生诉求问题。四是强化社区工作力量。加强对城市社区的资金投入，加大社区工作人员的招聘力度，鼓励大学毕业生到社区工作，从市直机关分批次选派优秀干部下派到社区挂职，支持社区培养专业的社会工作者，提升社区治理服务水平。五是引进“民生 110”专家对接服务。充分发挥人大代表、党代表、政协委员的职业专长，建立“两代表一委员”共同参与“民生 110”服务的机制，搭建“两代表一委员”对接人民群众的专家服务平台。六是引入民间志愿者对接服务。组织市里的法学会会员、心理咨询师等志愿服务者进驻“民生110”法律服务区，法律服务区分设心理健康和法律援助两个功能室，免费向社会公众开展心理健康咨询、法律援助服务，以填补社会治理方面的服务空白。七是进一步完善农村层面的“民生 110”服务机制。依托19个乡镇、街道的干部组建农村服务联动队伍，与便民服务全程代理、农村1+3机制、党员干部双联双挂双访等工作相结合，形成上下联动、一体运作的工作格局。
其次，完善各种考核管理机制。一是建立 “信访接待日”制度。党委、政府在每个月的 15 日安排市里的领导班子成员参加“信访接待日”，现场协调和解决民生诉求当中的疑难问题，让每一位人民群众的民生诉求最终都能找到对应的专人来服务，对于现场无法解决的重大、复杂问题，向上级机关报送“民生110”专报件争取支持。二是制定部门管理考核办法。将“民生110”纳入邵武市部门绩效考评的综治年度考评范围，对办理情况、服务质量、群众满意率等进行量化考评，考评重点放在党政正职领导干部身上，考评结果与选拔任用、绩效奖金、评优评先结合起来，对其中涉及面广、公众反映强烈、虽经多次转办却不能办结的，启动责任追究机制，严肃追究其经办人的效能责任。三是对专业服务队伍进行综合性的考评。市政府对群众满意度高、评价结果优质的公司，每一年按其服务费15%的比例给予奖励，对其中被群众投诉3次不满意的公司，取消两者之间的合作协议。四是制定社会组织考核制度。对治安巡逻队、交通勤务队、社区专职巡查员和志愿者队伍等社会组织，通过物质奖励、表扬表彰、推荐报考公务员和转干等一系列手段，奖优罚劣，进一步提升社会组织的服务水平。五是利用网络、报刊、媒体广泛宣传，通过宣传，让广大群众参与到“民生 110”工作中来，让“民生 110”家喻户晓，深入人心。“民生 110”以群众是否满意做为衡量评判的标准，树立服务品牌。
最后，健全完善社会治理的法治建设。一是以化解社会矛盾解决纠纷为出发点，先后成立了道路交通事故、医患、林业等多元调处中心，较好地解决了事故赔偿、医闹、林农纠纷等。二是由优秀退伍军人组成治安巡逻队，24小时四班三运转在市区巡逻，制止斗殴、协助公安机关侦破案件、抓获各类现行违法犯罪嫌疑人等。三是由优秀退伍军人组成交通勤务队，全天活跃在交通主要路口，采用“温馨提醒”等柔性执法，协助城市交通管理。四是社区专职巡查员每天到责任区进行走访检查，进行法律知识和安全知识宣传。五是以“创建平安邵武”为主题，制定工作制度和自治章程。建立基层平安、社会治安、流动人口、重点工作、突出问题、矛盾纠纷等 “六联机制”。六是建设“民生110”法律专家库。选派经验丰富、专业水平高的市法学会会员43位轮流到“民生110”法律服务区值班，进行法律宣传、法律援助。七是实现城乡法律服务全覆盖。由民警、律师和法律志愿者轮流为公众提供法律服务，实现一个社区建一个法律诊所、一个村配一个法律顾问，在邵武市城乡营造办事依法、解决问题靠法的良好法治氛围。
（三）激发社会组织活力，推动基层治理持续创新
首先，简政放權，整合和优化现今松散的各种社会资源，推进社会组织与政府机关脱钩，实现政社分开。一是邵武市党委、政府加快将技术性和服务性的职能向社会组织转移。二是建立以党组织为核心的群众自治组织和经济社会组织。三是充分激发各种社会组织的活力，不断满足日渐繁杂化、多元化的各种民生诉求，形成小政府、大社会的基层社会治理良性格局。
其次，不断地培育社会组织的成长，重点培育慈善性和公益性的服务组织，如邵武市精神病人救治管理机构、铁城爱心公社等。一是引导社会组织参与公共服务和自我治理。注重发挥社会和市场的作用，把民生问题解决、评价的权力下放给社会和市场，让社会和市场在资源配置中起决定性作用。二是规范社会组织的行为。市政府对社会力量提供的各种公共服务进行量化监督和年度考核，促进公共服务社会化。
最后，善于购买社会公共服务，针对“谁来买、买什么、向谁买、怎么买、买的值”等一系列问题进行合理安排。一是制定适合邵武市的购买服务目录，并根据实际情况进行年度动态调整，同时突出公共性和公益性，先易后难、逐步增加购买内容和范围，把财政资金用到社会公众最需要的地方。二是通过政府网站信息平台，及时向社会公开购买信息，确保具有条件的所有社会组织都能平等参加竞争，并严禁暗箱操作、转包分包。三是建立综合评审机制，由购买单位、服务对象和第三方等社会机构组成，对购买的数量、质量和服务内容进行评价考核。四是建立监督检查机制，由监察、审计等部门组成，对政府购买服务的全过程进行监督，确保购买服务的效果。
参考文献：
[1]唐钧.社会治理与政社分开[J].党政研究，2015，（1） .
[2]中共十八届三中全会在京举行[N].人民日报， 2013-11-13.
[责任编辑：秦 超]
