危险废物转移联单制度对船舶污染物接收处置的借鉴初探
张伟 叶赛
摘 要：基于我国危险废物转移联单制度的实践经验，我国可参考建立并完善船舶污染物接收处置联单监管制度，从而填补监管漏洞，实现船舶污染物的全程闭环管理，预防和减轻环境污染。
关键词：船舶污染物；联单制度；借鉴
中图分类号：U6-9 文献标识码：A 文章编号：1006—7973（2018）9-0030-02
船舶在正常营运过程中会产生残油、含油污水、生活污水、含有毒液体物质的污水和船舶垃圾等污染物。为保护环境、防治污染，2018年7月1日新标准《船舶水污染物排放控制标准》（GB3552-2018）替代《船舶污染物排放标准》（GB3552-83）实施。考虑到我国许多内河同时是饮用水源地，对于航行于内河的船舶，新标准要求自2021年1月1日起，船舶含油污水在内河水域禁止排放，船舶生活污水污染物控制指标数量和污染物排放限值较其他国家更为严格。这就要求推进船舶污染物接收处置设施建设，将船舶污染物接收后上岸处置。
1面临的形势
1.1挑战
根据《2012年公路水路交通运输行业发展统计公报》，2012年沿海港口到港船舶污水接收量193万吨，船舶垃圾接收量8.1万吨。尽管港口的接收处置能力有所提高，但在一些港口，设备设施配备方面还不能满足到港船舶污染物接收处置需求。由于海事执法力量所限，做不到所有的接收作业都能到现场监督，对船舶污染物的接收处置实现不了闭环管理。
1.2机遇
水污染防治行动计划（以下简称“水十条”）在其首要任务“全面控制污染物排放”里，明确了要加强船舶港口污染控制。当前对船舶污染的防控提高到前所未有的高度。“水十条”和《船舶与港口污染防治专项行动实施方案》（简称“实施方案”）要求推进协同船舶污染物接收处置设施建设。《实施方案》的主要任务之一是“加强污染物排放监测和监管”，要求建立完善船舶污染物接收、转运、处置监管联单制度。
《长江经济带船舶污染防治专项行动方案（2018—2020年）》要求推进船舶污染物接收与处置船岸衔接，建立港口和船舶污染物接收、转运处置新机制，推动当地政府建立并实施船舶污染物接收、转运、处置联单制度。党的十八大以来，党中央高度重视生态文明建设，推动我国生态环境保护从认识到实践发生历史性的转变。确保船舶污染物送岸处置，建立并完善船舶污染物接收、转运、处置联单制度刻不容缓。
2船舶污染物监管现状和问题
2.1现状
我国涉及船舶污染物接收处置要求的法律法规、标准主要包括《海洋环境保护法》《水污染防治法》《防治船舶污染海洋环境管理条例》《船舶及其有关作业活动污染海洋环境防治管理规定》《防治船舶污染内河水域环境管理规定》和《船舶水污染物排放控制标准》。海事主管机关通过巡航执法、登轮检查、船舶防污染专项整治活动等方式，积极开展船舶防污染设备和证书、船舶污染物排放与接收的现场监督检查。
《国务院关于修改和废止部分行政法规的决定》（中华人民共和国国务院令第676号）第二十四条对《防治船舶污染海洋环境管理条例》进行了修正，取消了海事管理机构审批“船舶垃圾、残油、含油污水、含有毒有害物质污水接收”和签发“船舶污染物接收证明”。与船舶污染物接收相关的这2项行政许可事项取消后，必须加强事中事后监管。推行船舶污染物接收、转运和处置联单制度势在必行。
2.2问题
由于海事与环保等其他部门尚未建立信息沟通机制和渠道，当前全国大部分港口船舶污染物监管均未真正形成闭环管理类，船舶污染物的水陆衔接不畅。海事部门无法掌握污染物上岸后的去向及处置情况，环保、港航、环卫、水务等部门也无法掌握船舶污染物接收种类、数量，难以开展有效监管，船舶污染物从接收到最终处置未能进行全过程监管，存在二次污染的可能性。
3危险废物转移联单制度
3.1危险废物转移联单制度的建立和作用
经过二十多年的发展与实践，围绕《固体废物污染环境防治法》、危险废物名录制度、申报登记制度、经营许可证制度、转移联单制度等多项法律、法规、标准和规范性文件陆续出台，我国对危险废物的管理已形成了较为完整的体系。通过严格执行危险废物申报登记、转移联单、经营许可证等制度，环保监管机关实现了危险废物从产生到最终无害化处置的“从摇篮到坟墓”的全过程环境监管。
环境保护部门通过联单制度追踪危险废物流向，规范了危险废物的转移、处置等环节。危险废物转移联单制度是各国普遍采用的一项环境管理制度，经实践证明是比较有效的，它对船舶污染物接收处置监管联单制度的建立极具参考价值。
3.2危险废物转移联单运行流程
原国家环境保护总局1999年颁布的《危险废物转移联单管理办法》第四条～第八条规定了联单的运行流程，具体如下：危险废物产生单位在转移危险废物前，报批危险废物转移計划，危险废物产生单位将联单第一联正联及其余各联交付运输单位随危险废物转移运行。危险废物运输单位如实填写联单的运输单位栏目，按照国家有关危险物品运输的规定，将危险废物安全运抵联单载明的接受地点。接受单位将相应的联单交产生单位、运输单位和移出地、接受地环境保护行政主管部门。
3.3危险废物转移联单存在的问题
3.3.1工作流程繁琐
通过传统的纸质“危险废物转移联单”，尽管可以记录完整的转移过程，但可追溯性并不尽人意。因为一次完整有效的转移需危险废物产生单位、接受单位、运输单位3方填写转移联单，并经盖章确认，同时相应的单证还需送到产生单位和接受单位所属的环境监管部门备案。联单的统计和校核工作流程繁琐，时效性较差。
3.3.2无法实时监督
德国从1998年开始推广使用危险废物监督管理计算机系统。而我国的危险废物转移联单系统尚处于发展的初级阶段，纸质联单转移的全过程都是静态数据，无法进行有效的实时监管和查询比对，不利于日常环境监管。
3.3.3监管压力巨大
来自美国环保局的统计，每年美国全国为运行这一系统要耗费的工作时间约430万小时，工作经费约600万美元，纸质联单的准备约需四成的工作时间，处理和统计约需七成的工作经费。根据《2017年全国大、中城市固体废物污染环境防治年报》，全国工业危险废物产生量为3344.6万吨。对危险废物如此庞大的产生量，仅依靠传统的纸质联单监管，工作效率低下，防范危险废物环境风险的压力巨大。
4对船舶污染物接收处置联单管理的若干建议
4.1提高信息化手段
从监管机关角度来看，危险废物转移联单只涉及环保一家，船舶污染物接收处置联单涉及环保、港航、海事、环卫、水务等多家；从污染物种类来看，危险废物转移联单只涉及《国家危险废物名录》中的危险废物，船舶污染物接收处置联单既有危险废物、也有废水和生活垃圾、工业垃圾等。船舶污染物接收处置联单的监管流程比危险废物转移联单的复杂。
从危险废物转移联单实施近20年的效果来看，联单在防治危险废物非法处置中发挥了积极的作用。纸质转移联单系统的运转过程非常复杂，联单需要的人工信息统计工作量巨大，不能满足当前危险废物管理的需要。生态环境部已建成全国固体废物管理信息系统，已于今年6月底实现国家与地方信息系统的互联互通，全面推行电子转移联单。正在制订的《危险废物转移管理办法》明确了电子联单的法律地位。考虑到船舶污染物接收处置联单的复杂性，建议船舶污染物接收处置联单在系统设计之初，就应当着眼于建立全国船舶污染物接收处置联单系统，相关管理机关可掌握船舶污染物接收、转运、处置各环节的具体情况，全面提升船舶污染物的监管能力，同时提高监管效率。
4.2实现信息共享
贯彻《政务信息资源共享管理暂行办法》，打通数据壁垒，涉及船舶污染物接收、转运、处置各环节的环保、港航、海事、环卫、水务等部门要加快推进相关信息共享的步伐。
4.3创新科技手段
部分省市的危险废物转移车辆逐步配备卫星定位设备，随时可以调取车辆的位置和运行轨迹，摆脱了纯粹依靠执法人员盯梢的模式，提高了管理效率。建议充分利用物联网、卫星遥感等信息化手段，逐步建立“能定位、能跟踪、能预警”的船舶污染物接收处置全过程监管体系。
参考文献：
[1]中华人民共和国城乡建设环境保护部. GB3552-2018 船舶水污染物排放控制标准[S]. 2018.
[2]中华人民共和国城乡建设环境保护部. GB3552-83 船舶污染物排放标准[S]. 1983.
[3]2012年公路水路交通運输行业发展统计公报. 交通运输部. http：//zizhan.mot.gov.cn/sj/zongheghs/tongjifx_ghs/niandubg_ghs/201408/t20140806_1662994.html
[4]原国家环境保护总局.危险废物转移管理办法.[Z]. 1999-5-31.总局令 第5号.
[5]陈阳，郭瑞，靳晓勤. 我国危险废物转移管理制度研究与讨论[J].环境保护科学，2017（05）：111～114.
摘 要：基于我国危险废物转移联单制度的实践经验，我国可参考建立并完善船舶污染物接收处置联单监管制度，从而填补监管漏洞，实现船舶污染物的全程闭环管理，预防和减轻环境污染。
关键词：船舶污染物；联单制度；借鉴
中图分类号：U6-9 文献标识码：A 文章编号：1006—7973（2018）9-0030-02
船舶在正常营运过程中会产生残油、含油污水、生活污水、含有毒液体物质的污水和船舶垃圾等污染物。为保护环境、防治污染，2018年7月1日新标准《船舶水污染物排放控制标准》（GB3552-2018）替代《船舶污染物排放标准》（GB3552-83）实施。考虑到我国许多内河同时是饮用水源地，对于航行于内河的船舶，新标准要求自2021年1月1日起，船舶含油污水在内河水域禁止排放，船舶生活污水污染物控制指标数量和污染物排放限值较其他国家更为严格。这就要求推进船舶污染物接收处置设施建设，将船舶污染物接收后上岸处置。
1面临的形势
1.1挑战
根据《2012年公路水路交通运输行业发展统计公报》，2012年沿海港口到港船舶污水接收量193万吨，船舶垃圾接收量8.1万吨。尽管港口的接收处置能力有所提高，但在一些港口，设备设施配备方面还不能满足到港船舶污染物接收处置需求。由于海事执法力量所限，做不到所有的接收作业都能到现场监督，对船舶污染物的接收处置实现不了闭环管理。
1.2机遇
水污染防治行动计划（以下简称“水十条”）在其首要任务“全面控制污染物排放”里，明确了要加强船舶港口污染控制。当前对船舶污染的防控提高到前所未有的高度。“水十条”和《船舶与港口污染防治专项行动实施方案》（简称“实施方案”）要求推进协同船舶污染物接收处置设施建设。《实施方案》的主要任务之一是“加强污染物排放监测和监管”，要求建立完善船舶污染物接收、转运、处置监管联单制度。
《长江经济带船舶污染防治专项行动方案（2018—2020年）》要求推进船舶污染物接收与处置船岸衔接，建立港口和船舶污染物接收、转运处置新机制，推动当地政府建立并实施船舶污染物接收、转运、处置联单制度。党的十八大以来，党中央高度重视生态文明建设，推动我国生态环境保护从认识到实践发生历史性的转变。确保船舶污染物送岸处置，建立并完善船舶污染物接收、转运、处置联单制度刻不容缓。
2船舶污染物监管现状和问题
2.1现状
我国涉及船舶污染物接收处置要求的法律法规、标准主要包括《海洋环境保护法》《水污染防治法》《防治船舶污染海洋环境管理条例》《船舶及其有关作业活动污染海洋环境防治管理规定》《防治船舶污染内河水域环境管理规定》和《船舶水污染物排放控制标准》。海事主管机关通过巡航执法、登轮检查、船舶防污染专项整治活动等方式，积极开展船舶防污染设备和证书、船舶污染物排放与接收的现场监督检查。
《国务院关于修改和废止部分行政法规的决定》（中华人民共和国国务院令第676号）第二十四条对《防治船舶污染海洋环境管理条例》进行了修正，取消了海事管理机构审批“船舶垃圾、残油、含油污水、含有毒有害物质污水接收”和签发“船舶污染物接收证明”。与船舶污染物接收相关的这2项行政许可事项取消后，必须加强事中事后监管。推行船舶污染物接收、转运和处置联单制度势在必行。
2.2问题
由于海事与环保等其他部门尚未建立信息沟通机制和渠道，当前全国大部分港口船舶污染物监管均未真正形成闭环管理类，船舶污染物的水陆衔接不畅。海事部门无法掌握污染物上岸后的去向及处置情况，环保、港航、环卫、水务等部门也无法掌握船舶污染物接收种类、数量，难以开展有效监管，船舶污染物从接收到最终处置未能进行全过程监管，存在二次污染的可能性。
3危险废物转移联单制度
3.1危险废物转移联单制度的建立和作用
经过二十多年的发展与实践，围绕《固体废物污染环境防治法》、危险废物名录制度、申报登记制度、经营许可证制度、转移联单制度等多项法律、法规、标准和规范性文件陆续出台，我国对危险废物的管理已形成了较为完整的体系。通过严格执行危险废物申报登记、转移联单、经营许可证等制度，环保监管机关实现了危险废物从产生到最终无害化处置的“从摇篮到坟墓”的全过程环境监管。
环境保护部门通过联单制度追踪危险废物流向，规范了危险废物的转移、处置等环节。危险废物转移联单制度是各国普遍采用的一项环境管理制度，经实践证明是比较有效的，它对船舶污染物接收处置监管联单制度的建立极具参考价值。
3.2危险废物转移联单运行流程
原国家环境保护总局1999年颁布的《危险废物转移联单管理办法》第四条～第八条规定了联单的运行流程，具体如下：危险废物产生单位在转移危险废物前，报批危险废物转移計划，危险废物产生单位将联单第一联正联及其余各联交付运输单位随危险废物转移运行。危险废物运输单位如实填写联单的运输单位栏目，按照国家有关危险物品运输的规定，将危险废物安全运抵联单载明的接受地点。接受单位将相应的联单交产生单位、运输单位和移出地、接受地环境保护行政主管部门。
3.3危险废物转移联单存在的问题
3.3.1工作流程繁琐
通过传统的纸质“危险废物转移联单”，尽管可以记录完整的转移过程，但可追溯性并不尽人意。因为一次完整有效的转移需危险废物产生单位、接受单位、运输单位3方填写转移联单，并经盖章确认，同时相应的单证还需送到产生单位和接受单位所属的环境监管部门备案。联单的统计和校核工作流程繁琐，时效性较差。
3.3.2无法实时监督
德国从1998年开始推广使用危险废物监督管理计算机系统。而我国的危险废物转移联单系统尚处于发展的初级阶段，纸质联单转移的全过程都是静态数据，无法进行有效的实时监管和查询比对，不利于日常环境监管。
3.3.3监管压力巨大
来自美国环保局的统计，每年美国全国为运行这一系统要耗费的工作时间约430万小时，工作经费约600万美元，纸质联单的准备约需四成的工作时间，处理和统计约需七成的工作经费。根据《2017年全国大、中城市固体废物污染环境防治年报》，全国工业危险废物产生量为3344.6万吨。对危险废物如此庞大的产生量，仅依靠传统的纸质联单监管，工作效率低下，防范危险废物环境风险的压力巨大。
4对船舶污染物接收处置联单管理的若干建议
4.1提高信息化手段
从监管机关角度来看，危险废物转移联单只涉及环保一家，船舶污染物接收处置联单涉及环保、港航、海事、环卫、水务等多家；从污染物种类来看，危险废物转移联单只涉及《国家危险废物名录》中的危险废物，船舶污染物接收处置联单既有危险废物、也有废水和生活垃圾、工业垃圾等。船舶污染物接收处置联单的监管流程比危险废物转移联单的复杂。
从危险废物转移联单实施近20年的效果来看，联单在防治危险废物非法处置中发挥了积极的作用。纸质转移联单系统的运转过程非常复杂，联单需要的人工信息统计工作量巨大，不能满足当前危险废物管理的需要。生态环境部已建成全国固体废物管理信息系统，已于今年6月底实现国家与地方信息系统的互联互通，全面推行电子转移联单。正在制订的《危险废物转移管理办法》明确了电子联单的法律地位。考虑到船舶污染物接收处置联单的复杂性，建议船舶污染物接收处置联单在系统设计之初，就应当着眼于建立全国船舶污染物接收处置联单系统，相关管理机关可掌握船舶污染物接收、转运、处置各环节的具体情况，全面提升船舶污染物的监管能力，同时提高监管效率。
4.2实现信息共享
贯彻《政务信息资源共享管理暂行办法》，打通数据壁垒，涉及船舶污染物接收、转运、处置各环节的环保、港航、海事、环卫、水务等部门要加快推进相关信息共享的步伐。
4.3创新科技手段
部分省市的危险废物转移车辆逐步配备卫星定位设备，随时可以调取车辆的位置和运行轨迹，摆脱了纯粹依靠执法人员盯梢的模式，提高了管理效率。建议充分利用物联网、卫星遥感等信息化手段，逐步建立“能定位、能跟踪、能预警”的船舶污染物接收处置全过程监管体系。
参考文献：
[1]中华人民共和国城乡建设环境保护部. GB3552-2018 船舶水污染物排放控制标准[S]. 2018.
[2]中华人民共和国城乡建设环境保护部. GB3552-83 船舶污染物排放标准[S]. 1983.
[3]2012年公路水路交通運输行业发展统计公报. 交通运输部. http：//zizhan.mot.gov.cn/sj/zongheghs/tongjifx_ghs/niandubg_ghs/201408/t20140806_1662994.html
[4]原国家环境保护总局.危险废物转移管理办法.[Z]. 1999-5-31.总局令 第5号.
[5]陈阳，郭瑞，靳晓勤. 我国危险废物转移管理制度研究与讨论[J].环境保护科学，2017（05）：111～114.
