多中心治理下的地方政府大气污染防治
尚丽萍 谢学军 王鹏
摘要： 多中心治理理论强调多元、互动、协调与合作，要求将政府治理功能向社会回归，还“治”于民。本文从多中心治理理论出发，以兰州市大气污染治理为研究对象，在了解兰州市大气污染概况及治理举措的基础上，深刻分析了当前大气污染治理方面存在的问题，并在多中心治理理论指引下，构建了以政府为主导，企业、公众及非政府环保组织共同参与的“四维治污”体系，有针对性地提出了完善地方政府大气污染治理的对策。
关键词：多中心治理；地方政府；大气污染防治；兰州
中图分类号：X51 文献标识码： A 文章编号：2095-672X（2018）07-0044-04
DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2018.07.025
Analysis on the prevention and control of air pollution by local governments under polycentric governance - A case study of Lanzhou city
Shang Liping1 ，Xie Xuejun2 ，Wang Peng2
（1. Gansu Natural Energy Research Institute， Lanzhou Gansu 730046， China；2. Lanzhou Municipal Bureau of Environmental Protection， Lanzhou Gansu 730000， China）
Abstract： The polycentric governance theory stresses pluralism， interaction， coordination & cooperation， and requires the government management transferring to social governance， emphasizing the power of people. By taking Lanzhou as a research example， it discusses the status quo of air pollution and its treatment measures in Lanzhou， and deeply analyzes the current problems in air pollution control there on the basis of the theory. Then a “four-dimensional pollution-control” system with government-led， corporate， public and non-governmental environmental organizations jointly participating in the governance is established， and the targeted measures to improve air pollution control of local governments are finally put forward.
Key words： Polycentric governance； Local governments； Air pollution control； Lanzhou
大气环境问题内容复杂、涉及面广，治理工作压力巨大，加之污染问题主要是社会问题，而非政治问题，与社会大众利益密切相关。因此，大气污染治理仅靠政府和少数人是不行的，必须还要靠政府之外的企业、公众及非政府环保组织等社会主体才能取得显著成效。2013年9月国家发布执行的《大气污染防治行动计划》中就提出要加快形成“政府统领、企业施治、市场驱动、公众参与”的大气污染防治新机制。多中心治理理论正是强调政府、企业、公众等多元主体共同参与治理，这与国家政策耦合。因此，研究在多中心治理理论下，如何优化政府的大气污染治理模式具有重要的现实意义。本文以兰州市大气污染治理为研究对象，在了解兰州市大气污染概况及治理举措的基础上，深刻分析了当前大气污染治理方面存在的问题，并在多中心治理理论指引下，构建了以政府为主导，企业、公众及非政府环保组织共同参与的“四维治污”体系，有针对性地提出了完善地方政府大气污染治理的对策。
1 多中心治理理論
多中心治理理论是由诺贝尔经济学奖首位女得主埃莉诺·奥斯特罗姆和她的丈夫文森特·奥斯特罗姆基于对公共池塘资源等治理问题的实证分析共同提出的。它强调从单一向多元主体、从命令向协商合作、从强制向引导转变，强调合作、互通、共享的理念。多中心治理理论具有三个特征：一是多元治理。反对政府治理权力的垄断和集中化，政府不再是简单地发号施令或采取行政措施来解决问题，而是要借助市场、社会的协调和合作，实现治理目标。[1]二是强调自主治理。在问题治理中，为了避免他人“搭便车”或规避责任，由存在的多个权力中心同时进行治理，按照不同主体的规则，各自组织对于自身的治理。[2]三是通力配合。要求各个参与主体都能够实现自身在治理过程中的价值，将各个主体的优势和作用集中起来，促使治理工作取得实效。简言之，多中心治理实质是构建多主体共同参与的“多元共治”模式。
2 兰州市大气污染概况及治理措施
2.1 兰州市大气污染概况
2017年兰州市环境空气质量达标天数为233天，较上年减少10天，按照国家剔除沙尘天气影响的相关考核规定，优良率达到68.9%。
兰州市空气主要污染物包括二氧化硫（SO2）、二氧化氮（NO2）、可吸入颗粒物（PM10）、细颗粒物（PM2.5）、一氧化碳（CO）和臭氧（O3）等。2017年兰州市各项污染物中，PM10 、NO2 、PM2.5 、O3 等四项污染物超标，SO2、CO达标。其中PM10实测浓度131μg/m3，同比下降0.8%；PM2.5实测浓度54μg/m3，同比下降3.7%；O3第90百分位数161μg/m3，同比上升11.8%，超标1μg；NO2浓度57μg/m3，同比持平；SO2浓度20μg/m3，CO第95百分位数2.8mg/m3。同比主要是O3第90百分位数拉高了综合指数，致使同比上升（具体见表1）。
按照国家剔除沙尘天气影响的相关考核规定，2017年兰州市PM10、PM2.5年均考核浓度分别为111μg/m3和49μg/m3，同比分别下降2.6%和3.9%。2017年兰州市综合质量指数6.82，PM10、PM2.5、NO2、O3、CO、SO2等六项污染物对综合质量指数的分担率分别为27.4%、21.8%、20.9%、14.8%、10.3%和4.9%。表明对兰州市环境空气质量影响最大的主要污染物因子依次为PM10 、PM2.5、NO2，且O3分担率上升态势显著。这主要是由于兰州市在包装印刷、表面喷涂等大量行业性散源方面缺少排放控制标准，一些石化企业每年无组织排放大量挥发性有机物，以及交通主次干线机动车怠速行驶尾气超量排放等因素，造成臭氧污染严重反弹，影响全市空气质量评价。
从主要污染物因子分析，当前兰州市在紧抓颗粒物污染源防治的基础上，尤其要注重机动车、燃气锅炉、居民散煤等NO2和O3 污染源的防治，以及喷漆行业、石化产业等易造成O3 污染前体物之一VOCs的污染源。
2.2 兰州市大气污染治理举措
兰州市针对大气污染特征着眼精准定位、对症下药，重点采取了立法、减排、压煤、控尘、管车、增容、严管、问效等八个方面的措施治理大气污染。一是环境立法。除修订和制定了《兰州市实施大气污染防治法办法》等12部地方性环保法律法规外， 2017年兰州市制定出台了《扬尘管控标准》等8个地方性标准，初步形成常态化治污的法律法规制度体系。二是工业减排。通过对老城区工业污染源采取“改、停、关、搬”的措施，加快产业布局调整优化。三是压煤减煤。从“治、管、控”入手，减煤量、控煤质，大力调整城市能源结构。四是扬尘管控。通过采取现场守、精细管、综合治等措施，全面控制各类扬尘污染。五是从严管车。就是从“车、油、路”三个方面下功夫，改善城市道路饱和度高、尾气污染重的现状。六是生态增容。重点实施100万亩生态建设工程，推进三北防护林体系、退耕还林工程、黄河百里生态绿色走廊、城市六大出入口森林生态景观工程建设，充分激发“生态增容”效应。七是严格监管。开展从严执法检查，采用无人机监控等措施，严厉打击环境违法行为；推行城市网格化环境监管模式，对污染源进行全天候、全方位、全过程、全时段监管。八是依法问责问效。2017年冬防期间兰州市对党政领导干部在冬防过程中失职失责情况进行量化问责，倒逼监管责任落实。
总之，兰州市在大气污染治理方面已逐步形成了自己的“兰州经验”，取得了显著成效。但是从多中心治理角度来说，兰州市政府需要充分调动相关主体的积极性，加强同企业、公众、社会组织的沟通。
3 多中心治理视阈下兰州市大气污染治理方面存在的问题分析
3.1 政府与社会主体沟通不畅
兰州市在治污过程中，尚未充分有效地协调与不同社会主体之间的关系，导致与企业、公众、非政府环保组织之间沟通不畅，影响了治污成效。这主要归因于：一是治理理念传统守旧。我国长期以来实行以政府为主导的自上而下的单中心环境管理模式。兰州市政府因此不仅主导着本市经济发展、社会运行、资源分配，也承担着环境保护的重任，扮演着主管一切大小事情的角色，对大气污染问题实行单一向度的管理。例如，兰州市政府在制定具体的治理政策时，很少征求公众或者与之密切相关企业的意见，政府行为由上至下主导于治污的各个环节，导致各方主体不能真正发挥自己的优势。二是治理方式单一。政府多以“关、停”等严格的行政命令迫使企业参与治污，缺少以“鼓励”、“合作”的方式引导企业参与治污，这种以命令与控制为表征的政府主导型治理策略，致使政府与企业之间形成一种博弈关系，治理效率低下。
3.2 治污市场机制运行不健全
由于大气环境作为公共物品的外部性，市场无法发挥其资源优化配置的决定性作用，其产权界定不明确，造成企业排污行为泛滥。在兰州市大气污染治理中，企业基本上都是作为政府的监管对象存在，参与大气污染治理的积极性不高，属于消极的被动参与。究其原因，主要是企业片面追求利润，缺乏社会责任感。企业任何经营决策的做出都是以经济效益为前提，治理大气污染必将增加企业生产成本，削弱企業盈利能力，这就使得他们缺乏治污的主动性和内生动力。同时，企业片面追求利润，拼命降低环境投入或不投入，甚至通过偷排投放、篡改在线监测数据等非法途径转嫁成本，使内部成本外部化，将利润建立在污染环境的基础上。此外，企业缺乏参与治污的资金和技术保障。例如，为使污染物排放达标，企业需要购买环保净化设备，并需花费资金用于后期的运行与维修，这些成本对于规模小、产品利润偏低的企业来说负担过重，因此，他们宁愿偷排偷放，试图躲避检查，也不愿购买环保设备，一些企业“昼停夜排”等现象也就不足为怪了[3]。另外，企业在治污过程中会面临诸如工程改造，行业技术难题等困难，仅靠企业难以单独解决，还需政府、研究机构、非政府组织等提供技术扶持。
3.3 公众参与自觉性不高
根据对兰州市民参与大气污染治理现状的问卷调查，兰州市公众参与不足表现为三个方面。一是公众参与意识淡薄，主体地位不明显。受传统文化和体制的影响，兰州市民在大气污染治理方面的权利义务观念薄弱，自主参与意识不强，对政府存在很强的依赖心理。二是公众参与信息受限，参与积极性不高。信息公开是实现公众有效参与的前提。兰州市的环境信息公开仅限于城区空气质量状况信息包括城区空气质量日报、周报、月报等，这对于公众真正参与治污所需的信息相差甚远。公众无法多渠道获知政府治污的政策、措施，企业污染物排放情况等信息，无法实现公众对企业、政府的有效监督，极大限制了参与积极性。三是公众参与方式单一，参与决策水平低。兰州市民参与治污依旧处于低层次阶段，大多以政府的宣传活动为主，方式单一陈旧，参与的内容和深度不够，没有触及和深入到环境决策方面，这些都决定了公众参与水平较低。
3.4 法律法规体系不完善
一是缺乏鼓励社会主体参与治污的法律保障。在《兰州市实施大气污染防治法办法》这个基础性文件中，除指出“在全市普及环境保护知识，提高市民环境保护意识，并有权对污染大气环境的行为进行举报”外，并没有明确规定公众具体如何参与污染治理，如参与方式、途径、阶段等均没有在法律条文中体现。对于企业参与治污，更多的是从被监督者的角度谈及企业应该履行的义务，以及违反相关规定后的惩罚措施。二是处罚标准的规定与市场化规律不符。《兰州市实施大气污染防治法办法》规定，对造成污染事故的企业年内最高罚款不超过五十万元，这与企业造成的严重大气污染问题极不相称，惩罚力度不够，对污染企业处罚远小于其在污染当中获得的利益，导致重污染企业宁愿选择接受环保部门的罚款，也不情愿进行清洁生产，或更换先进的环保设备。三是缺乏公众、非政府组织对大气污染治理的有效监督机制。目前我国包括兰州市对政府治理大气污染的监督主要是上级部门对下级部门的监督和政府的自我监督，即自上而下的监督。但是毕竟处于下层的单位、组织和个人数量庞大，这种监督无法满足实际要求。
3.5 非政府环保组织作用发挥有限
兰州非政府环保组织发展滞后，规模普遍较小，力量薄弱，不能满足公众参与的发展趋势。现有的环保组织包括兰州义工联盟、绿驼铃、蒲公英公益平台以及兰州各高校的环保志愿社团等，从数量、资金、组织能力、号召力以及对环境决策的影响力等方面都很有限，无法发挥其应有的作用和职能。一方面，由于严格的准入制度，非政府组织参与治污的自主性受到了影响。其登记注册及业务活动开展，一般需同时得到民政部门和业务主管单位的批准。在双重管理体制下，那些正式注册的环保组织本身应该具有的各项权力得不到发挥，而且很容易内化为政府的附属物，更多代表的是政府的利益和立场，未能充分表达公众意愿。另一方面，由于技术支撑不够，其自身专业性较弱。大气污染问题是一个涉及多领域多学科的综合性问题，因此，环保组织的专业技术水平直接影响其参与环境治理的效果。然而兰州环保组织的专业性水平与其他发达城市的环保组织还有很大差距，在参与环境决策等治理进程中显得力不从心。此外，由于经费不足，兰州市环保组织对政府的依赖性强，独立活动能力弱，与社会公众沟通少，导致缺乏广泛的群众基础。
4 多中心治理模式下各主体间的良性互动关系图
基于多中心治理理论，结合兰州市大气污染治理的现状，构建以政府为主导，企业、公众和非政府环保组织共同参与治理的“四维治污”体系（见图1）。
图1 多中心治理模式下“四维治污”框架示意图
根据“四维治污”框架示意图，在多中心治理模式下，各行为主体之间存在以下六种关系。（1）政府与企业：除监督与被监督的关系，更应是一种合作关系，互为补充，即政府运用宏观调控纠正企业行为，企业在着眼利益最大化和环境保护的视角下开展经济行为，成为治污的主动参与者。[4]（2）政府与公众：政府向公众公开环境空气质量、治理政策与措施等信息，为公众参与污染治理创造条件；公众参与政府政策制定，监督政府治理措施，并提供合理化建议。（3）政府与非政府环保组织：形成一种伙伴关系，通过自身优势，为政府提供更加直接的环境治理信息，为环境政策制定提供决策参考。（4）企业与公众：企业采取环境友好的生产方式，全面、真实的公开环境信息，自觉接受公众对企业生产和环境治理情况的监督。（5）非政府组织与企业：除监督企业排污行为外，非政府组织与企业广泛开展合作，争取资金支持；同时，交流环保技术，利用自身的专业知识帮助企业进行技术革新，提升节能减排能力。[5]（6）公众与非政府组织：非政府组织使公众参与具有组织性，通过集体的力量维护环境权利、影响政府决策、监督企业行为；非政府组织向公众普及环保知识，帮助公众提升参与治理的能力，并获取大气污染治理的第一手资料。
由此可见，政府、企业、公众和非政府环保组织四者彼此之间是相互关联的“利益共同体”，唯有四个主体共同协商、积极互动、通力合作，才能形成大气污染防治的多元治理体制。
5 多中心治理视阈下地方政府完善大气污染治理的对策
5.1 充分发挥政府的主导作用
5.1.1 转变治理理念
政府要树立“多中心”治理理念，转变自身角色与任务，由“全权”、“全能”的政府转变为“有限”、“服务”的政府，应是“掌舵者”，而非“划桨者”[6]。也就是说，多元主体要各归其位、各担其责，推动形成政府治理和市场调节、居民自治良性互动局面。要在发挥好政府主导作用的同时，更好地动员企业、社会组织、人民群众参与社会治理，引导社会成员增强主人翁精神，通过多元力量携手共创，建设美好家园，使地方经济发展和治污成效能够在更大范围内惠及全体民众。
5.1.2 治理方式多元化
政府應谋求治理手段的多元化，实现强制性与指导性并存，探索与企业的良性合作关系。一方面，在强制性之外，应重视体现柔性治理方式的“交流”、“引导”、“协商”等指导性方式，在一定程度上缓解直接管制的严苛，提高环境执法效率。[6]例如，除了对超排企业征排污税外，还可以对排污企业予以奖励或者给予环保专项资金补贴，利用行政和金融手段，倒逼企业自行转型升级。另一方面，借鉴美、日等发达国家经验，与企业签订自愿减排协议，即政府与企业或第三方就减排承诺和实现目标、时间进度表进行协商，签订执行协议。[7]这是一种非强制性举措，实行方式比较灵活，是企业提高能源利用效率和减少温室气体排放有效的政策工具。
5.1.3 完善治理法律法规体系
一要完善社会主体参与大气污染治理的法律法规。明确行动主体各自角色与责任，建章立制防治责任推卸，激励与处罚措施并重。政府应对企业的准入、竞争到与政府的合作，以及公众、非政府组织的参与都在相关的法律法规中有所体现，修改和完善已有的公众参与法律中的不足，打破不必要的限制因素，放宽公众参与的范围，从而使得多元主体在参与污染治理的协同合作过程中做到有法可依，最终实现大气污染治理体系的顺利建构。[5]二要建立适用于多中心治理主体的冲突解决机制。在多中心治理模式下，各主体间难免会爆发各种矛盾与冲突，但多中心不同于单中心，不能只依靠行政命令解决问题，必须要通过健全的法律，建立环境治理中的冲突解决机制来解决。三要完善有关提高企业环境污染成本的法律制度。顺应市场化规律，提高高能耗企业行业进入门槛，加大环境污染的惩罚力度，提升高污染、高耗能产品的征税额度，制定科学的环保惩罚标准，倒逼企业履行环保责任；而从事环保行业的企业实施差别政策，如免征增值税、营业税等。四要完善社会主体监督机制。在法律条文中进一步明确公众、非政府组织等的监督职责，详细公开投诉举报程序，如公众发现污染问题应如何举报，向谁举报等。这些在法律中应该有详尽的阐述，以确保社会对政府、企业的有效监督。
5.2 充分发挥市场的调节作用
5.2.1 提高企业社会责任感和环境治理意识
企业作为污染排放的主体，要改变以往以牺牲环境而获取经济利益的经营模式。一方面，需认识到环境污染不仅会损害企业社会形象，更会影响到自身的长远经济效益。另一方面，需加强自律性，积极参与节能减排和环境治理，提升生产技术，增强自身的行业竞争力。同时，可以参与政府环境治理政策制定、排污权交易市场建设，接受公众和非政府组织的监督，形成企业自发、自觉参与大气污染治理的新模式。总之，所有企业都应承担起大气环境治理的义务，立足于社会需求与环境保护，加强自我管理，实现企业的社会责任。
5.2.2 拓宽企业多元投融资渠道
政府要为企业在资金方面创造良好条件，支持和鼓励在环境污染治理上有创新突破的企业。通过解决融资、转变经营方式、产业升级、技术改造等措施，实现生产的科技化、现代化。一是充分利用排污权交易制度解决大气污染治理资金不足的问题。目前兰州市已探索建立了排污权交易制度，开展了插卡排污、燃煤电厂超低排放试点工作。二是鼓励社会资本参与大气污染治理。充分借鉴镇江新区大气污染综合防治PPP项目案例，在兰州也试推行PPP模式，即政府与社会资本合作运营模式。生态环境部部长李干杰在2018年全国环境保护工作会议上指出，未来三年，打好污染防治攻坚战，重中之重是打赢蓝天保卫战，进一步明显降低PM2.5浓度，明显改善大气环境质量。这意味着“蓝天保卫战”之下，大气污染治理市场可期。三是借助外力，敢于启动绿色信贷机制。搭建政府、企业和金融机构间的沟通合作平台，引导和推动金融机构为第三方治理企业提供融资服务，推动绿色信贷发展。
5.2.3 发展绿色经济
一是调整优化产业结构。界定清晰的生态保护红线，培育并支持一批以先进制造、新能源、新材料为主体的新兴产业，鼓励企业加大技术改造投资力度，推广新技术、新设备，实现产业结构的不断优化。[8]二是进行清洁生产。企业要不断改进设计、使用清洁的能源和原料、采用先进的工艺技术与设备、改善管理、综合利用等措施，从源头消减污染，提高资源利用效率，减少或者避免生产、服务和产品使用过程中污染物的产生和排放，以减轻对环境的危害。三是大力发展新能源技术。企业要不断实现技术革新，特别是选择发展技术成熟、市场竞争力强的风电、太阳能光伏、光热、沼气等新能源，不断推广其使用范围，比如新能源汽车的普及。政府可以通过强化财税、技术、金融等倾斜政策，加大引导和支持力度，促进新能源汽车产业快速发展。[6]
5.3 充分发挥公众的参与作用
5.3.1 加强环保教育宣传
一要善于整合社区资源，通过社区宣传栏制作“大气污染防治”宣传海报，组织居民参加宣传活动、收看电视或录像片等多种形式，大力宣传政府治理大气污染的政策措施，普及大气污染对人类身体健康的危害性，以此不断增强公众保护空气质量意识。社区还可积极与政府衔接沟通，定期举行有关参与治污的培训活动，指引公众有效地参与大气污染防治，发挥公众的主体作用。二要借助电视、互联网、微博、微信等媒体力量宣传环保知识，让公众感知空气质量恶化带来的危害性，推动公众养成良好的环境友好型行为习惯。比如，选择乘坐公交车、骑共享单车等绿色出行方式，而非私家车，从而缓解因道路拥挤机动车怠速行驶尾气超量排放所引起的污染问题。
5.3.2 畅通公众参与渠道
一要充分发挥社区的基层组织作用。以社区圆桌会议、社区公众咨询小组和社区访谈等形式鼓励公众积极参与大气污染治理，为政府环保部门提供更加直接的信息反馈和决策参考。二要推动公众决策参与。可通过立法调研、书面征求意见、公布法律草案征求意见、座谈会、论证会、听证会、公开征集立法项目建议、委托起草法案以及列席和旁听等形式更加主动、有效地参与到决策和立法过程中，实现公众对环境决策、立法的理解和认同。三要充分发挥 “12369”环保举报专线作用。通过多种渠道了解公众反映强烈的环境问题，并对群众举报的问题限时查处和反馈，对重大举报案件实行公示制。四要完善网格化监管体系。进一步发挥网格员的环境监督职责，真正做到全面覆盖、层层履职、网格到底、责任到人。
5.3.3 完善公众参与机制建设
一要进一步推进环境信息公开机制。除公开空气质量信息外，环保部门还应将治理的政策、措施，治污的行动方案等予以公布。同时积极推动企业环境信息公开，定期公开重点企业排污状况，营造浓厚公众参与氛围，切实保障市民参与治污的环境知情权和监督权。二要建立对话协商反馈机制。实现平等的双向交流是公众参与的核心。在重大决策、重要规划、重点项目的酝酿阶段、方案出台前，广泛征求公众意见，依靠公众掌握的第一手资料把好源头控制关。同时，对公众提出的意见和建议，必须予以慎重考虑，并对是否采纳做出解释和说明，避免流于形式。三要建立公众参与跟踪机制。公众通过一定程序或途径参与大气污染防治有关的活动，必须包括事前参与、事中参与和末端参与的全过程参与，避免只注重事后参与治理，做好公众全过程参与的跟踪和落实。
5.4 充分发挥非政府环保组织的第三部门作用
5.4.1 加强自身基础建设
非政府环保组织作为公众参与环境保护最重要的主体形式，一要增强自身专业性。环保组织需加强自身能力培养，定期开展环保培训，提升成员的环保业务水平；同时积极吸引高水平人才的参与，与科研机构、专家学者展开合作，增加对政府环境决策的影响力。二要树立大局观念，加强与政府、企业的互动与配合，全身心地投入到治污过程中，搭建政府与公众、企业间的沟通桥梁。
5.4.2 加大培育和支持力度
政府应加大扶持力度，壮大治理大气污染的社会力量。一要适当放宽非政府组织的准入门槛，将一些具有官方色彩的行业协会逐渐转变为以促进环保为宗旨的非营利性组织。二要通过政府协调、项目资助、企业捐赠等方式加大對非政府组织的资金支持力度。三要鼓励环保组织参政议政。积极参与对政府和企业环境行为的执法监督、环境管理制度的实施以及相关决策、方案的制定等工作，对政府制定的专项规划和建设项目的环境影响提出合理专业的意见，以阻止可能危害公众利益的决策实施，发挥好监督职能。四要完善对环保组织的法律法规，保障其参与治理的合法性。明确非政府组织的权利和义务，进一步完善其参与途径、参与方式、参与程序。通过法律权威强化环保组织与政府间平等的治理主体关系，并给予环保组织充分的治理权责。[5]
6 结语
环境好坏关乎每个社会成员切身利益。要充分发挥政府的主导作用、市场的调节作用、公众的参与作用、非政府组织的第三部门作用，构建多中心治理体系，将各个主体的优势和长处集为一体，实现大气污染治理的良性可持续发展。
参考文献
[1]Ostrom E. Polycentric systems for coping with collective action and global environmental change [J]. Global Environmental Change， 2010， 20（4）：550-557.
[2]陈宏泉.地方政府环境污染的多中心治理-以山西省大同市为例[J].政治文明，2014，487（3）.
[3]刘一玮. 社会主体参与空气治理的问题及其解决[J].大庆师范学院学报，2017，37（4）.
[4]周承龙. 多元主体视角下中国农村生态环境治理的困境与对策研究[D].重庆大学，2017.
[5]李晓龙. 多中心治理视角下中国环境治理体系的变迁与重构[D].重庆：重庆大学，2016.
[6]张鲁萍.从管理到多中心治理：我国雾霾治理模式创新[J].湖北行政学院学报，2016，85（1）.
[7]汪泽波，王鸿雁.多中心治理理论视角下京津冀区域环境协同治理探析[J].生态经济，2016，32（6）.
[8]马旭龙，毛春梅，贾秀飞. 大气污染防治的多主体协同机制研究[J].环境科学与管理，2015，40（9）.
收稿日期：2018-07-02
作者简介：尚丽萍（1984-），女，毕业于新西兰林肯大学资源研究与环境政策专业，硕士，助理研究员，从事可再生能源、环境管理与环境科学研究。
摘要： 多中心治理理论强调多元、互动、协调与合作，要求将政府治理功能向社会回归，还“治”于民。本文从多中心治理理论出发，以兰州市大气污染治理为研究对象，在了解兰州市大气污染概况及治理举措的基础上，深刻分析了当前大气污染治理方面存在的问题，并在多中心治理理论指引下，构建了以政府为主导，企业、公众及非政府环保组织共同参与的“四维治污”体系，有针对性地提出了完善地方政府大气污染治理的对策。
关键词：多中心治理；地方政府；大气污染防治；兰州
中图分类号：X51 文献标识码： A 文章编号：2095-672X（2018）07-0044-04
DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2018.07.025
Analysis on the prevention and control of air pollution by local governments under polycentric governance - A case study of Lanzhou city
Shang Liping1 ，Xie Xuejun2 ，Wang Peng2
（1. Gansu Natural Energy Research Institute， Lanzhou Gansu 730046， China；2. Lanzhou Municipal Bureau of Environmental Protection， Lanzhou Gansu 730000， China）
Abstract： The polycentric governance theory stresses pluralism， interaction， coordination & cooperation， and requires the government management transferring to social governance， emphasizing the power of people. By taking Lanzhou as a research example， it discusses the status quo of air pollution and its treatment measures in Lanzhou， and deeply analyzes the current problems in air pollution control there on the basis of the theory. Then a “four-dimensional pollution-control” system with government-led， corporate， public and non-governmental environmental organizations jointly participating in the governance is established， and the targeted measures to improve air pollution control of local governments are finally put forward.
Key words： Polycentric governance； Local governments； Air pollution control； Lanzhou
大气环境问题内容复杂、涉及面广，治理工作压力巨大，加之污染问题主要是社会问题，而非政治问题，与社会大众利益密切相关。因此，大气污染治理仅靠政府和少数人是不行的，必须还要靠政府之外的企业、公众及非政府环保组织等社会主体才能取得显著成效。2013年9月国家发布执行的《大气污染防治行动计划》中就提出要加快形成“政府统领、企业施治、市场驱动、公众参与”的大气污染防治新机制。多中心治理理论正是强调政府、企业、公众等多元主体共同参与治理，这与国家政策耦合。因此，研究在多中心治理理论下，如何优化政府的大气污染治理模式具有重要的现实意义。本文以兰州市大气污染治理为研究对象，在了解兰州市大气污染概况及治理举措的基础上，深刻分析了当前大气污染治理方面存在的问题，并在多中心治理理论指引下，构建了以政府为主导，企业、公众及非政府环保组织共同参与的“四维治污”体系，有针对性地提出了完善地方政府大气污染治理的对策。
1 多中心治理理論
多中心治理理论是由诺贝尔经济学奖首位女得主埃莉诺·奥斯特罗姆和她的丈夫文森特·奥斯特罗姆基于对公共池塘资源等治理问题的实证分析共同提出的。它强调从单一向多元主体、从命令向协商合作、从强制向引导转变，强调合作、互通、共享的理念。多中心治理理论具有三个特征：一是多元治理。反对政府治理权力的垄断和集中化，政府不再是简单地发号施令或采取行政措施来解决问题，而是要借助市场、社会的协调和合作，实现治理目标。[1]二是强调自主治理。在问题治理中，为了避免他人“搭便车”或规避责任，由存在的多个权力中心同时进行治理，按照不同主体的规则，各自组织对于自身的治理。[2]三是通力配合。要求各个参与主体都能够实现自身在治理过程中的价值，将各个主体的优势和作用集中起来，促使治理工作取得实效。简言之，多中心治理实质是构建多主体共同参与的“多元共治”模式。
2 兰州市大气污染概况及治理措施
2.1 兰州市大气污染概况
2017年兰州市环境空气质量达标天数为233天，较上年减少10天，按照国家剔除沙尘天气影响的相关考核规定，优良率达到68.9%。
兰州市空气主要污染物包括二氧化硫（SO2）、二氧化氮（NO2）、可吸入颗粒物（PM10）、细颗粒物（PM2.5）、一氧化碳（CO）和臭氧（O3）等。2017年兰州市各项污染物中，PM10 、NO2 、PM2.5 、O3 等四项污染物超标，SO2、CO达标。其中PM10实测浓度131μg/m3，同比下降0.8%；PM2.5实测浓度54μg/m3，同比下降3.7%；O3第90百分位数161μg/m3，同比上升11.8%，超标1μg；NO2浓度57μg/m3，同比持平；SO2浓度20μg/m3，CO第95百分位数2.8mg/m3。同比主要是O3第90百分位数拉高了综合指数，致使同比上升（具体见表1）。
按照国家剔除沙尘天气影响的相关考核规定，2017年兰州市PM10、PM2.5年均考核浓度分别为111μg/m3和49μg/m3，同比分别下降2.6%和3.9%。2017年兰州市综合质量指数6.82，PM10、PM2.5、NO2、O3、CO、SO2等六项污染物对综合质量指数的分担率分别为27.4%、21.8%、20.9%、14.8%、10.3%和4.9%。表明对兰州市环境空气质量影响最大的主要污染物因子依次为PM10 、PM2.5、NO2，且O3分担率上升态势显著。这主要是由于兰州市在包装印刷、表面喷涂等大量行业性散源方面缺少排放控制标准，一些石化企业每年无组织排放大量挥发性有机物，以及交通主次干线机动车怠速行驶尾气超量排放等因素，造成臭氧污染严重反弹，影响全市空气质量评价。
从主要污染物因子分析，当前兰州市在紧抓颗粒物污染源防治的基础上，尤其要注重机动车、燃气锅炉、居民散煤等NO2和O3 污染源的防治，以及喷漆行业、石化产业等易造成O3 污染前体物之一VOCs的污染源。
2.2 兰州市大气污染治理举措
兰州市针对大气污染特征着眼精准定位、对症下药，重点采取了立法、减排、压煤、控尘、管车、增容、严管、问效等八个方面的措施治理大气污染。一是环境立法。除修订和制定了《兰州市实施大气污染防治法办法》等12部地方性环保法律法规外， 2017年兰州市制定出台了《扬尘管控标准》等8个地方性标准，初步形成常态化治污的法律法规制度体系。二是工业减排。通过对老城区工业污染源采取“改、停、关、搬”的措施，加快产业布局调整优化。三是压煤减煤。从“治、管、控”入手，减煤量、控煤质，大力调整城市能源结构。四是扬尘管控。通过采取现场守、精细管、综合治等措施，全面控制各类扬尘污染。五是从严管车。就是从“车、油、路”三个方面下功夫，改善城市道路饱和度高、尾气污染重的现状。六是生态增容。重点实施100万亩生态建设工程，推进三北防护林体系、退耕还林工程、黄河百里生态绿色走廊、城市六大出入口森林生态景观工程建设，充分激发“生态增容”效应。七是严格监管。开展从严执法检查，采用无人机监控等措施，严厉打击环境违法行为；推行城市网格化环境监管模式，对污染源进行全天候、全方位、全过程、全时段监管。八是依法问责问效。2017年冬防期间兰州市对党政领导干部在冬防过程中失职失责情况进行量化问责，倒逼监管责任落实。
总之，兰州市在大气污染治理方面已逐步形成了自己的“兰州经验”，取得了显著成效。但是从多中心治理角度来说，兰州市政府需要充分调动相关主体的积极性，加强同企业、公众、社会组织的沟通。
3 多中心治理视阈下兰州市大气污染治理方面存在的问题分析
3.1 政府与社会主体沟通不畅
兰州市在治污过程中，尚未充分有效地协调与不同社会主体之间的关系，导致与企业、公众、非政府环保组织之间沟通不畅，影响了治污成效。这主要归因于：一是治理理念传统守旧。我国长期以来实行以政府为主导的自上而下的单中心环境管理模式。兰州市政府因此不仅主导着本市经济发展、社会运行、资源分配，也承担着环境保护的重任，扮演着主管一切大小事情的角色，对大气污染问题实行单一向度的管理。例如，兰州市政府在制定具体的治理政策时，很少征求公众或者与之密切相关企业的意见，政府行为由上至下主导于治污的各个环节，导致各方主体不能真正发挥自己的优势。二是治理方式单一。政府多以“关、停”等严格的行政命令迫使企业参与治污，缺少以“鼓励”、“合作”的方式引导企业参与治污，这种以命令与控制为表征的政府主导型治理策略，致使政府与企业之间形成一种博弈关系，治理效率低下。
3.2 治污市场机制运行不健全
由于大气环境作为公共物品的外部性，市场无法发挥其资源优化配置的决定性作用，其产权界定不明确，造成企业排污行为泛滥。在兰州市大气污染治理中，企业基本上都是作为政府的监管对象存在，参与大气污染治理的积极性不高，属于消极的被动参与。究其原因，主要是企业片面追求利润，缺乏社会责任感。企业任何经营决策的做出都是以经济效益为前提，治理大气污染必将增加企业生产成本，削弱企業盈利能力，这就使得他们缺乏治污的主动性和内生动力。同时，企业片面追求利润，拼命降低环境投入或不投入，甚至通过偷排投放、篡改在线监测数据等非法途径转嫁成本，使内部成本外部化，将利润建立在污染环境的基础上。此外，企业缺乏参与治污的资金和技术保障。例如，为使污染物排放达标，企业需要购买环保净化设备，并需花费资金用于后期的运行与维修，这些成本对于规模小、产品利润偏低的企业来说负担过重，因此，他们宁愿偷排偷放，试图躲避检查，也不愿购买环保设备，一些企业“昼停夜排”等现象也就不足为怪了[3]。另外，企业在治污过程中会面临诸如工程改造，行业技术难题等困难，仅靠企业难以单独解决，还需政府、研究机构、非政府组织等提供技术扶持。
3.3 公众参与自觉性不高
根据对兰州市民参与大气污染治理现状的问卷调查，兰州市公众参与不足表现为三个方面。一是公众参与意识淡薄，主体地位不明显。受传统文化和体制的影响，兰州市民在大气污染治理方面的权利义务观念薄弱，自主参与意识不强，对政府存在很强的依赖心理。二是公众参与信息受限，参与积极性不高。信息公开是实现公众有效参与的前提。兰州市的环境信息公开仅限于城区空气质量状况信息包括城区空气质量日报、周报、月报等，这对于公众真正参与治污所需的信息相差甚远。公众无法多渠道获知政府治污的政策、措施，企业污染物排放情况等信息，无法实现公众对企业、政府的有效监督，极大限制了参与积极性。三是公众参与方式单一，参与决策水平低。兰州市民参与治污依旧处于低层次阶段，大多以政府的宣传活动为主，方式单一陈旧，参与的内容和深度不够，没有触及和深入到环境决策方面，这些都决定了公众参与水平较低。
3.4 法律法规体系不完善
一是缺乏鼓励社会主体参与治污的法律保障。在《兰州市实施大气污染防治法办法》这个基础性文件中，除指出“在全市普及环境保护知识，提高市民环境保护意识，并有权对污染大气环境的行为进行举报”外，并没有明确规定公众具体如何参与污染治理，如参与方式、途径、阶段等均没有在法律条文中体现。对于企业参与治污，更多的是从被监督者的角度谈及企业应该履行的义务，以及违反相关规定后的惩罚措施。二是处罚标准的规定与市场化规律不符。《兰州市实施大气污染防治法办法》规定，对造成污染事故的企业年内最高罚款不超过五十万元，这与企业造成的严重大气污染问题极不相称，惩罚力度不够，对污染企业处罚远小于其在污染当中获得的利益，导致重污染企业宁愿选择接受环保部门的罚款，也不情愿进行清洁生产，或更换先进的环保设备。三是缺乏公众、非政府组织对大气污染治理的有效监督机制。目前我国包括兰州市对政府治理大气污染的监督主要是上级部门对下级部门的监督和政府的自我监督，即自上而下的监督。但是毕竟处于下层的单位、组织和个人数量庞大，这种监督无法满足实际要求。
3.5 非政府环保组织作用发挥有限
兰州非政府环保组织发展滞后，规模普遍较小，力量薄弱，不能满足公众参与的发展趋势。现有的环保组织包括兰州义工联盟、绿驼铃、蒲公英公益平台以及兰州各高校的环保志愿社团等，从数量、资金、组织能力、号召力以及对环境决策的影响力等方面都很有限，无法发挥其应有的作用和职能。一方面，由于严格的准入制度，非政府组织参与治污的自主性受到了影响。其登记注册及业务活动开展，一般需同时得到民政部门和业务主管单位的批准。在双重管理体制下，那些正式注册的环保组织本身应该具有的各项权力得不到发挥，而且很容易内化为政府的附属物，更多代表的是政府的利益和立场，未能充分表达公众意愿。另一方面，由于技术支撑不够，其自身专业性较弱。大气污染问题是一个涉及多领域多学科的综合性问题，因此，环保组织的专业技术水平直接影响其参与环境治理的效果。然而兰州环保组织的专业性水平与其他发达城市的环保组织还有很大差距，在参与环境决策等治理进程中显得力不从心。此外，由于经费不足，兰州市环保组织对政府的依赖性强，独立活动能力弱，与社会公众沟通少，导致缺乏广泛的群众基础。
4 多中心治理模式下各主体间的良性互动关系图
基于多中心治理理论，结合兰州市大气污染治理的现状，构建以政府为主导，企业、公众和非政府环保组织共同参与治理的“四维治污”体系（见图1）。
图1 多中心治理模式下“四维治污”框架示意图
根据“四维治污”框架示意图，在多中心治理模式下，各行为主体之间存在以下六种关系。（1）政府与企业：除监督与被监督的关系，更应是一种合作关系，互为补充，即政府运用宏观调控纠正企业行为，企业在着眼利益最大化和环境保护的视角下开展经济行为，成为治污的主动参与者。[4]（2）政府与公众：政府向公众公开环境空气质量、治理政策与措施等信息，为公众参与污染治理创造条件；公众参与政府政策制定，监督政府治理措施，并提供合理化建议。（3）政府与非政府环保组织：形成一种伙伴关系，通过自身优势，为政府提供更加直接的环境治理信息，为环境政策制定提供决策参考。（4）企业与公众：企业采取环境友好的生产方式，全面、真实的公开环境信息，自觉接受公众对企业生产和环境治理情况的监督。（5）非政府组织与企业：除监督企业排污行为外，非政府组织与企业广泛开展合作，争取资金支持；同时，交流环保技术，利用自身的专业知识帮助企业进行技术革新，提升节能减排能力。[5]（6）公众与非政府组织：非政府组织使公众参与具有组织性，通过集体的力量维护环境权利、影响政府决策、监督企业行为；非政府组织向公众普及环保知识，帮助公众提升参与治理的能力，并获取大气污染治理的第一手资料。
由此可见，政府、企业、公众和非政府环保组织四者彼此之间是相互关联的“利益共同体”，唯有四个主体共同协商、积极互动、通力合作，才能形成大气污染防治的多元治理体制。
5 多中心治理视阈下地方政府完善大气污染治理的对策
5.1 充分发挥政府的主导作用
5.1.1 转变治理理念
政府要树立“多中心”治理理念，转变自身角色与任务，由“全权”、“全能”的政府转变为“有限”、“服务”的政府，应是“掌舵者”，而非“划桨者”[6]。也就是说，多元主体要各归其位、各担其责，推动形成政府治理和市场调节、居民自治良性互动局面。要在发挥好政府主导作用的同时，更好地动员企业、社会组织、人民群众参与社会治理，引导社会成员增强主人翁精神，通过多元力量携手共创，建设美好家园，使地方经济发展和治污成效能够在更大范围内惠及全体民众。
5.1.2 治理方式多元化
政府應谋求治理手段的多元化，实现强制性与指导性并存，探索与企业的良性合作关系。一方面，在强制性之外，应重视体现柔性治理方式的“交流”、“引导”、“协商”等指导性方式，在一定程度上缓解直接管制的严苛，提高环境执法效率。[6]例如，除了对超排企业征排污税外，还可以对排污企业予以奖励或者给予环保专项资金补贴，利用行政和金融手段，倒逼企业自行转型升级。另一方面，借鉴美、日等发达国家经验，与企业签订自愿减排协议，即政府与企业或第三方就减排承诺和实现目标、时间进度表进行协商，签订执行协议。[7]这是一种非强制性举措，实行方式比较灵活，是企业提高能源利用效率和减少温室气体排放有效的政策工具。
5.1.3 完善治理法律法规体系
一要完善社会主体参与大气污染治理的法律法规。明确行动主体各自角色与责任，建章立制防治责任推卸，激励与处罚措施并重。政府应对企业的准入、竞争到与政府的合作，以及公众、非政府组织的参与都在相关的法律法规中有所体现，修改和完善已有的公众参与法律中的不足，打破不必要的限制因素，放宽公众参与的范围，从而使得多元主体在参与污染治理的协同合作过程中做到有法可依，最终实现大气污染治理体系的顺利建构。[5]二要建立适用于多中心治理主体的冲突解决机制。在多中心治理模式下，各主体间难免会爆发各种矛盾与冲突，但多中心不同于单中心，不能只依靠行政命令解决问题，必须要通过健全的法律，建立环境治理中的冲突解决机制来解决。三要完善有关提高企业环境污染成本的法律制度。顺应市场化规律，提高高能耗企业行业进入门槛，加大环境污染的惩罚力度，提升高污染、高耗能产品的征税额度，制定科学的环保惩罚标准，倒逼企业履行环保责任；而从事环保行业的企业实施差别政策，如免征增值税、营业税等。四要完善社会主体监督机制。在法律条文中进一步明确公众、非政府组织等的监督职责，详细公开投诉举报程序，如公众发现污染问题应如何举报，向谁举报等。这些在法律中应该有详尽的阐述，以确保社会对政府、企业的有效监督。
5.2 充分发挥市场的调节作用
5.2.1 提高企业社会责任感和环境治理意识
企业作为污染排放的主体，要改变以往以牺牲环境而获取经济利益的经营模式。一方面，需认识到环境污染不仅会损害企业社会形象，更会影响到自身的长远经济效益。另一方面，需加强自律性，积极参与节能减排和环境治理，提升生产技术，增强自身的行业竞争力。同时，可以参与政府环境治理政策制定、排污权交易市场建设，接受公众和非政府组织的监督，形成企业自发、自觉参与大气污染治理的新模式。总之，所有企业都应承担起大气环境治理的义务，立足于社会需求与环境保护，加强自我管理，实现企业的社会责任。
5.2.2 拓宽企业多元投融资渠道
政府要为企业在资金方面创造良好条件，支持和鼓励在环境污染治理上有创新突破的企业。通过解决融资、转变经营方式、产业升级、技术改造等措施，实现生产的科技化、现代化。一是充分利用排污权交易制度解决大气污染治理资金不足的问题。目前兰州市已探索建立了排污权交易制度，开展了插卡排污、燃煤电厂超低排放试点工作。二是鼓励社会资本参与大气污染治理。充分借鉴镇江新区大气污染综合防治PPP项目案例，在兰州也试推行PPP模式，即政府与社会资本合作运营模式。生态环境部部长李干杰在2018年全国环境保护工作会议上指出，未来三年，打好污染防治攻坚战，重中之重是打赢蓝天保卫战，进一步明显降低PM2.5浓度，明显改善大气环境质量。这意味着“蓝天保卫战”之下，大气污染治理市场可期。三是借助外力，敢于启动绿色信贷机制。搭建政府、企业和金融机构间的沟通合作平台，引导和推动金融机构为第三方治理企业提供融资服务，推动绿色信贷发展。
5.2.3 发展绿色经济
一是调整优化产业结构。界定清晰的生态保护红线，培育并支持一批以先进制造、新能源、新材料为主体的新兴产业，鼓励企业加大技术改造投资力度，推广新技术、新设备，实现产业结构的不断优化。[8]二是进行清洁生产。企业要不断改进设计、使用清洁的能源和原料、采用先进的工艺技术与设备、改善管理、综合利用等措施，从源头消减污染，提高资源利用效率，减少或者避免生产、服务和产品使用过程中污染物的产生和排放，以减轻对环境的危害。三是大力发展新能源技术。企业要不断实现技术革新，特别是选择发展技术成熟、市场竞争力强的风电、太阳能光伏、光热、沼气等新能源，不断推广其使用范围，比如新能源汽车的普及。政府可以通过强化财税、技术、金融等倾斜政策，加大引导和支持力度，促进新能源汽车产业快速发展。[6]
5.3 充分发挥公众的参与作用
5.3.1 加强环保教育宣传
一要善于整合社区资源，通过社区宣传栏制作“大气污染防治”宣传海报，组织居民参加宣传活动、收看电视或录像片等多种形式，大力宣传政府治理大气污染的政策措施，普及大气污染对人类身体健康的危害性，以此不断增强公众保护空气质量意识。社区还可积极与政府衔接沟通，定期举行有关参与治污的培训活动，指引公众有效地参与大气污染防治，发挥公众的主体作用。二要借助电视、互联网、微博、微信等媒体力量宣传环保知识，让公众感知空气质量恶化带来的危害性，推动公众养成良好的环境友好型行为习惯。比如，选择乘坐公交车、骑共享单车等绿色出行方式，而非私家车，从而缓解因道路拥挤机动车怠速行驶尾气超量排放所引起的污染问题。
5.3.2 畅通公众参与渠道
一要充分发挥社区的基层组织作用。以社区圆桌会议、社区公众咨询小组和社区访谈等形式鼓励公众积极参与大气污染治理，为政府环保部门提供更加直接的信息反馈和决策参考。二要推动公众决策参与。可通过立法调研、书面征求意见、公布法律草案征求意见、座谈会、论证会、听证会、公开征集立法项目建议、委托起草法案以及列席和旁听等形式更加主动、有效地参与到决策和立法过程中，实现公众对环境决策、立法的理解和认同。三要充分发挥 “12369”环保举报专线作用。通过多种渠道了解公众反映强烈的环境问题，并对群众举报的问题限时查处和反馈，对重大举报案件实行公示制。四要完善网格化监管体系。进一步发挥网格员的环境监督职责，真正做到全面覆盖、层层履职、网格到底、责任到人。
5.3.3 完善公众参与机制建设
一要进一步推进环境信息公开机制。除公开空气质量信息外，环保部门还应将治理的政策、措施，治污的行动方案等予以公布。同时积极推动企业环境信息公开，定期公开重点企业排污状况，营造浓厚公众参与氛围，切实保障市民参与治污的环境知情权和监督权。二要建立对话协商反馈机制。实现平等的双向交流是公众参与的核心。在重大决策、重要规划、重点项目的酝酿阶段、方案出台前，广泛征求公众意见，依靠公众掌握的第一手资料把好源头控制关。同时，对公众提出的意见和建议，必须予以慎重考虑，并对是否采纳做出解释和说明，避免流于形式。三要建立公众参与跟踪机制。公众通过一定程序或途径参与大气污染防治有关的活动，必须包括事前参与、事中参与和末端参与的全过程参与，避免只注重事后参与治理，做好公众全过程参与的跟踪和落实。
5.4 充分发挥非政府环保组织的第三部门作用
5.4.1 加强自身基础建设
非政府环保组织作为公众参与环境保护最重要的主体形式，一要增强自身专业性。环保组织需加强自身能力培养，定期开展环保培训，提升成员的环保业务水平；同时积极吸引高水平人才的参与，与科研机构、专家学者展开合作，增加对政府环境决策的影响力。二要树立大局观念，加强与政府、企业的互动与配合，全身心地投入到治污过程中，搭建政府与公众、企业间的沟通桥梁。
5.4.2 加大培育和支持力度
政府应加大扶持力度，壮大治理大气污染的社会力量。一要适当放宽非政府组织的准入门槛，将一些具有官方色彩的行业协会逐渐转变为以促进环保为宗旨的非营利性组织。二要通过政府协调、项目资助、企业捐赠等方式加大對非政府组织的资金支持力度。三要鼓励环保组织参政议政。积极参与对政府和企业环境行为的执法监督、环境管理制度的实施以及相关决策、方案的制定等工作，对政府制定的专项规划和建设项目的环境影响提出合理专业的意见，以阻止可能危害公众利益的决策实施，发挥好监督职能。四要完善对环保组织的法律法规，保障其参与治理的合法性。明确非政府组织的权利和义务，进一步完善其参与途径、参与方式、参与程序。通过法律权威强化环保组织与政府间平等的治理主体关系，并给予环保组织充分的治理权责。[5]
6 结语
环境好坏关乎每个社会成员切身利益。要充分发挥政府的主导作用、市场的调节作用、公众的参与作用、非政府组织的第三部门作用，构建多中心治理体系，将各个主体的优势和长处集为一体，实现大气污染治理的良性可持续发展。
参考文献
[1]Ostrom E. Polycentric systems for coping with collective action and global environmental change [J]. Global Environmental Change， 2010， 20（4）：550-557.
[2]陈宏泉.地方政府环境污染的多中心治理-以山西省大同市为例[J].政治文明，2014，487（3）.
[3]刘一玮. 社会主体参与空气治理的问题及其解决[J].大庆师范学院学报，2017，37（4）.
[4]周承龙. 多元主体视角下中国农村生态环境治理的困境与对策研究[D].重庆大学，2017.
[5]李晓龙. 多中心治理视角下中国环境治理体系的变迁与重构[D].重庆：重庆大学，2016.
[6]张鲁萍.从管理到多中心治理：我国雾霾治理模式创新[J].湖北行政学院学报，2016，85（1）.
[7]汪泽波，王鸿雁.多中心治理理论视角下京津冀区域环境协同治理探析[J].生态经济，2016，32（6）.
[8]马旭龙，毛春梅，贾秀飞. 大气污染防治的多主体协同机制研究[J].环境科学与管理，2015，40（9）.
收稿日期：2018-07-02
作者简介：尚丽萍（1984-），女，毕业于新西兰林肯大学资源研究与环境政策专业，硕士，助理研究员，从事可再生能源、环境管理与环境科学研究。
