海西地区“三农”发展与精准扶贫融资问题探讨
李耀辉 冯丽勤 李明星
在经济下行压力背景下，针对海西地区农牧业发展和精准扶贫金融供给不足的短板问题，金融业如何“对症下药”，做到“融资”“融智”“融商”相結合，促进农牧业发展和农牧民增收，推动金融支持精准扶贫取得实效，是当下亟待研究和解决的主要课题。
一、“三农”融资的海西实践
调查显示：目前，海西地区涉农贷款主要由建行、农行、农商行、农发行、邮储银行发放。金融业坚持政策导向，通过体制机制改革、金融产品创新等方式方法实现了信贷投入的持续增长，为农牧业发展提供了稳定适度的资金环境。
（一）出台制度，提高政策落实合力
由人行海西中心支行协调制定《海西州扶贫开发金融服务联席会议制度》，明确联席会议成员单位的职责，于每半年召开一次会议，专题研究解决金融扶贫工作中存在的问题。同时，为引导金融业支持扶贫开发项目建设，制定《海西州撬动金融支持扶贫开发项目建设实施办法》，办法就扶贫项目范围、项目对象、分工协作、贴息资金、贷款额度、贴息利率、贴息期限、贴息方式等作了明确规定，各市县扶贫办均与县农信联社签订了合作协议。2015年累计落实各类扶贫风险担保资金4343万元，主办银行与扶贫部门达成了不同比例的贷款逾期风险代偿协议，为金融扶贫信贷风险防范打下了基础保障。全州50个贫困村中，42个已经全面开展贫困户档案建立和信用评定工作；贫困村共计2129户贫困户中，已完成1651户的摸底调查工作，建立金融服务档案1315份，评定贫困信用户555户，各类扶贫贷款余额超过1.5亿元。累计发放贫困户信用贷款108户，金额88.5万元；带动贫困户脱贫致富的龙头企业、专业合作社和其他经济组织贷款18笔，金额2080万元。
（二）是强化货币政策工具定向调控引领
2014年以来人行海西中心支行相继出台了《金融支持高原特色现代农牧业发展的指导意见》、《金融支持农牧民专业合作社、家庭农场等新型农业经营主体加快发展的指导意见》《金融支持海西精准扶贫工作指导意见》等4项具有针对性的窗口指导意见，引导金融机构通过加大信贷投入、改善服务水平，着力金融创新实现普惠包容发展；认真落实人民银行等7部委印发的《关于全面做好扶贫开发金融服务工作的指导意见》及人行西宁中心支行（2014）108号文精神，人行海西中心支行运用信贷政策支持类再贷款政策工具，累计发放支农再贷款9.7亿元，同比增加1.2亿元，余额达到8.2亿元，同比增加3亿元；财政支农融资担保基金担保贷款余额1.9亿元，同比增长63.3%。在货币政策和财政政策工具的合理搭配支持下，农、林、牧、渔业贷款余额19.5亿元，同比增长24.2%，高于贷款整体增速30个百分点。
（三）是有效发挥财政资金撬动功能
海西州政府研究出台了给予海西州评定的州级“信用县”实施5条特殊优惠政策。一是在全省率先建立州级信用县涉农贷款风险补偿基金，额度为500万元；二是将信用县建设及信用体系建设的工作成绩作为干部考核和任用的参考依据。对建成“信用县”，并且信用环境逐年优化的县委、县政府领导班子，给予一定奖励；三是将支农再贷款额度向“信用县”适度倾斜，充实农村信用社资金实力，优先办理“信用县”票据再贴现；四是由各级财政根据需要增加信用县担保机构财政注资额度，各地已建立的担保基金基数逐年扩大；五是针对州级“信用县”，在工程项目建设配套资金支持上给予补贴和优惠。在此优惠政策的激励下，乌兰县圆满创建成功青海省第二家省级信用县。都兰县“信用县”创建工作步履稳健，四分之三乡镇成功上位，累计评定信用户10139户，户均信用贷款超过1.5万元。小微企业信用培植工程开花结果，实际信用培植50户，完成年度计划的208%，受培植企业贷款余额实现两位数增长。支付结算环境持续改善，127个银行业机构网点全部接入远程影像账户管理系统，覆盖率达100%，应用经验已在省内其他市州得到推广；移动金融、网络金融发展迅速，初步建立了涵盖偏远农村牧区、工矿区的非现场服务系统，截至年末，全州置放移动POS机6053台、开立电话银行13.6万户，手机银行60万户，全年手机支付金额404.9万元；助农取款点211个，同比增加102个；置放ATM机283台，同比增加37台。
（四）是打造金融支持精准扶贫新模式
近年来，人行海西中心支行组织全州银行业金融机构以机制、模式创新为切入点，结合各地区发展特点，打造信贷扶贫新模式，初步实现了“一县一品”，即在全州每个县打造一个创新金融产品的目标，先后创新推出林权抵押贷款、土地承包经营权抵押贷款、农村互助担保基金无偿互助担保贷款、“信贷+保险”、“农村信用社+担保公司+资源开发企业”等金融产品，不断加大对扶贫开发领域的支持力度。如：2015年，都兰县农信联社出台《枸杞贷管理办法》，以求扎实推动林权抵押贷款。在支持小微企业方面，推广应用“速贷通”、“网贷通”、“小企业简式快速贷”等新型金融产品，在基础性金融服务方面实行“一站式”服务。小微企业贷款余额89.2亿元，比年初增加7.4亿元；小微企业贷款占比达到22.6%，比2014年提高3.3个百分点。三是支持民生发展方面，有力满足未就业人员、妇女、大学生等薄弱环节的信贷需求。年末创业促就业小额担保贷款余额1.1亿元，同比增长83.3%，满足541人的创业、再就业信贷需求；妇女创业小额担保贷款余额0.4亿元，同比增长33.3%，共有115名妇女得到了小额信贷支持；各类担保贷款财政合计贴息486万元，同比增长164万元，财政撬动、金融发力，共促社会事业发展的政策效应落实到位；出台涉农金融服务财政补贴办法，设立100万元财政补贴基金，采取上年支出、下年补齐、保障足额的方式，对金融机构在农牧区设立网点、自助设备和电话银行等服务终端进行补贴，目前已累计补贴资金46.28万元，并通过人民银行、财政局三级审批落实到位。5家地方法人金融机构合计免征营业税211.1万元，合计减免利息所得税474.6万元。目前全州共有银行业金融机构网点127家，ATM机238台， POS机3498台，设立“银行卡助农取款服务点”97个，实现金融服务空白乡镇全覆盖，使广大农牧民“足不出村”便可享受到“家门口取款”的金融服务，对于促进金融扶贫政策深入落实、推动城乡金融协调发展具有深远意义；推行“助保贷”业务。建设银行海西分行与州农牧局合作，以建立专项风险补偿基金的方式推出“助保贷”业务，目前风险补偿基金池规模1500万元，建设银行按照1：10的比例放大后，已发放贷款1.25亿元，全部用于枸杞加工和设施农业等扶贫开发龙头企业，后续2500万元财政资金全部到位后，信贷撬动能力将达到4亿元。
二、需关注的问题
（一）辖区金融组织体系不完善
海西地区有农发行、四大国有商业银行、邮储银行、青海银行、农商行和农村信用联社等银行业金融机构，缺乏股份制商业银行的合理竞争和新型农村金融机构的创新支持。在“三农”融资权限和条件管理上，国有商业银行又缺乏灵活的措施与手段，尽管有支持“三农”的意愿，但卻难以落实。农村信用社作为法人机构在金融服务上虽相对灵活，并在近些年推出了农林抵押、惠农“一卡通”担保等贷款产品，但受经济下行压力影响，业务经营倾向于选择票据转贴现等风险较低业务。
（二）农牧业经营主体管理不规范
海西地区农牧业经营主体多为农户、牧户，种植大户、家庭农场等新型经营主体大都为家庭式管理，没有建立完善的财务管理制度和科学的管理体制，大多无长期规划，注册资本采取申报制，金融机构难以准确判断其经营实力。另外新型农业经营主体设立门槛较低，经营证件不全，难以符合金融机构的信贷要求，限制了金融支持。
（三）农牧业风险分散机制不健全
一方面，由于农牧业保险风险大、经营成本和赔付率高，道德风险问题突出，加之保险机构自身未能建立有效的风险分散机制，造成了农牧业保险持续萎缩的局面。另一方面，由于缺少融资担保机构，为农牧业经营主体贷款提供担保的主体和形式较为单一，担保成本较高，制约了信贷资金投入。
（四）缺乏有效担保抵押物
农业经营主体生产规模较小，缺少有效的固定资产作为抵质押品。加之农村土地承包经营权抵押融资配套的法律法规尚未出台，市场化的土地经营权流转市场尚未形成。新型农业经营主体的仓储量、蔬菜大棚、大型农机具、厂房、应收账款等资产作为抵质押品，也难以被金融机构认可。
（五）信用风险较高
由于目前金融机构多施行贷款责任追究制度，信贷风险偏高一定程度上加重了金融机构“惧贷、惜贷”现象，拉升了贷款利率水平，使“三农”融资难、融资贵问题更为突出。
三、对策建议
为更好地促进海西经济发展和产业结构升级提供良好机遇，应从以下几方面完善金融政策措施，将扶贫开发与金融服务相结合，促进海西经济转型。建议如下：
（一）持续加大支农力度
信贷投入和财政支出作为支持“三农”发展的两大手段，日益发挥着重要的作用。但是解决“三农”问题任重而道远，需要财政和金融的持续发力，不论信贷资金还是财政资金都必须持续地加大投入力度。今年的“中央一号文件”及近期召开的中央扶贫会议也都聚焦财政和金融对“三农”发展的支持力度，要求财政要继续加大投入，财政资金要向“三农”重点领域倾斜，同时深化农村金融改革，加强信贷投入，实现农民增收的“多轮驱动”。
（二）充分发挥信贷投放带动“三农”发展的优势
一是持续加大信贷投入总量，围绕农村经济发展目标和地方特色产业规划，积极落实金融业支持“三农”相关政策，引导涉农金融机构加大对“三农”的信贷投放，不断拓宽金融服务“三农”范围；二是实现信贷结构优化，充分发挥小额信贷平台优势，支持农户生产经营和消费信贷，适度放宽风险管控，降低企业信贷准入门槛，实现信贷结构的优化调整，为服务“三农”发展助力；三是实现信贷工具和信贷模式的创新，努力提升支农再贷款、再贴现在“三农”领域的使用效能，持续推进两权抵押贷款试点，拓展“订单农业”项目领域，推行活体生物、地面附着物抵押种类，大力支持新型农业经营主体发展，鼓励涉农信贷实行利率优惠政策，鼓励扩大“三农”信贷投放；四是优化金融服务环境，鼓励银行业金融机构在农村建立微金融网点、金融便利店，实现金融服务向农村的不断延伸。
（三）不断增强财政支农的力度和精准度，提高涉农资金的使用效率
一是在总量上尽力增大财政农业支出规模，保证支农支出的增长幅度不低于财政总支出的增长幅度，形成稳定的增长机制，把着力加大财政支农支出作为政府工作重点内容，并以此作为解决“三农”问题的基本政策取向；二是进一步优化财政支农结构，持续增加农业补贴资金规模，完善农业补贴办法，不断提高补贴的精准性和指向性，新增补贴向农业产业化、现代农业、农业科技和农村电商等方面倾斜，促使补贴资金发挥更大效益；三是财政部门应会同人民银行清理整顿预算单位银行账户，盘活财政存量资金，提高资金的流动性，进而建立涵盖涉农资金全过程的绩效管理机制，全面监管涉农资金的使用情况，提高涉农资金的使用效率。
（四）发挥两大手段合力，共促“三农”长足发展
实践证明，只有财政支农与金融支农相互协调配合，才能促进财政资源和金融资源形成合力，发挥投资对“三农”发展的关键作用。财政支农资金应主要针对三农发展基础设施、重大工程等民生领域建设和三农发展激励、扶持机制建设的直接投入，其服务的公共性和外部性更强，更多的是无偿服务。而金融支农资金则是在市场竞争机制下，通过资源的有效配置来投向三农领域，其服务是有偿的，但同时也应兼顾三农发展的社会效益，因此，应按照财政服务和金融服务的不同特性，以及不同金融服务的不同特性对“三农”的不同领域、不同层面的不同需求，统筹兼顾、协调一致地分别提供相适宜的供给服务，充分发挥财政支农资金的引导效应和杠杆效应，强化财政担保及补偿作用，撬动和引导金融服务，从而全面加强对“三农”发展的资金支持力度。一是要积极引导财政资金、互助资金和民间资本组织设立专业化的农村融资担保机构，采取政策性与商业性相结合的方式，强化与金融机构合作，适当扩大担保比例，提升“三农”贷款获得率。二是要协调设立“三农”贷款风险补偿基金，建立健全风险分散和补偿机制，有效分担“三农”贷款风险。三是要建立直接融资风险缓释机制，设立相应的风险缓释基金，通过银行间债券市场，为合适的农业经营主体量身设计直接融资工具。
（五）培育设立多元金融组织
大力引进、培育和发展面向地方金融服务的中小金融机构，降低对国有大型金融机构的依赖，减少资金流出。降低市场准入门槛，积极引导符合条件的民营担保公司、小额贷款公司等融资机构健康发展。鼓励、指导民间资本涉足金融领域，缓解市场信贷资金短缺和农村经济组织融资难的问题，为民间资本寻找合理的出路。同时吸引域外中小金融机构来海西设立分支机构，加强市场竞争，为域内提供更多的金融产品。
（六）优化农村信用环境
积极推动农村经济主体信用档案建设，整合社会相关信用信息，建立电子信用信息系统，不断完善信用评价和共享机制。建立“农村信用主体+信贷”的良性互动模式，通过信用主体创建活动，提升“三农”信用意识，同时增加信用主体贷款投入力度，满足信贷资金需求。建立信用等级与融资成本相结合的协调机制，使信用等级较高的农村经济主体能够享受到优先获得贷款和享受低利率的贷款实惠。
（作者单位：人民银行海西州中心支行）
