农民宅基地上住房抵押贷款现状问题分析
史明正
摘要：随着国家政策的推进，逐渐放开了对农民宅基地上住房流转的限制，为农民宅基地上住房抵押贷款提供了制度保障，根据我国的实际情况，要将该项制度真正全面地开展，还需要解决一些相应配套制度。本文根据我国的现行政策，对作为农民财产权抵押贷款的试点之一青海省湟源县的开展情况进行实地调研，并参考有关资料进行分析，为全面开展该项制度提供些许参考。
关键词：宅基地；抵押贷款；完善；建议
一、湟源县农民宅基地上住房抵押贷款开展现状
青海省湟源县农民利用住房财产权抵押贷款的工作已经启动并将全面推行，虽然全国人大常委会授权国务院在北京市大兴区等232个试点县（市、区）、天津市蓟县等59个试点县（市、区）行政区域分别暂时调整实施有关法律规定的决定，但是农民住房财产权抵押贷款全面开展还是存在立法和政策方面的不足。
（一）农民宅基地上住房抵押贷款的立法现状
根据现行的法律规定，农民宅基地上住房财产权的相关法律法规尚未开始形成，且现行的政策有些与法律、法规相冲突。我国法律体系中关于宅基地使用权都做了限制性的规定，例如，农户只能取得一处宅基地，宅基地合法转让后不得再次申请取得更多的宅基地等规定，对宅基地使用权转让有严格限制，从而也使农民宅基地上住房的流转受到了限制。农民对宅基地享有带有福利性质的使用权，对宅基地上的住房享有所有权。根据我国房地一体的原则，现有的法律严格束缚了农民宅基地上住房的流转，从而也使得农民利用对住房的所有权抵押贷款无法实现。
（二）农民宅基地上住房抵押贷款的现行政策
1.国家层面政策
国家层面的政策已经走在了前面，逐步要放开对农民宅基地和宅基地上住房财产权流转的限制，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确指出：“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。”《中共中央、国务院关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》（《2014年中央一号文件》）进一步指出：“完善农村宅基地管理制度。改革农村宅基地制度，完善农村宅基地分配政策，在保障农户宅基地用益物权前提下，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让。”为了落实农村宅基地改革政策，国务院发布了《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》，对农民住房财产权（包括农民住房所有权及所占宅基地使用权）抵押贷款试点提出了明确的要求。2016年3月24日，中国人民银行发布农村“两权”抵押贷款试点办法，从贷款对象、贷款管理、风险补偿、配套支持措施、试点监测评估等多方面，对金融机构、试点地区和相关部门推进落实“两权”抵押贷款试点明确了政策要求[1]。
2.各地区政策
为了配合国家层面的政策，落实青海省湟源县农民住房财产权抵押贷款的试点工作，青海省在政策方面也给予了大力的支持，成立了青海省农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点工作小组，联合中国农业银行青海省分行并成立专门的担保公司，为农民住房财产权抵押贷款的落实提供政策方面的帮助。
（三）湟源县农民宅基地上住房抵押贷款试点分析
通过对湟源县农民宅基地上住房抵押贷款问题的实地调研，了解到湟源县和平乡马场台村的11户农民用自家的住房财产权抵押，获得了农行青海省分行42万元贷款，用于发展乡村休闲“农家乐”。这是全国人大常委会授权暂时调整实施有关法律规定后，青海省第一批農民住房财产权抵押贷款业务，标志着青海省农村宅基地制度改革试点工作进入全面实施阶段。并了解到下一步农行青海省分行将以湟源县地区农村住房财产权抵押担保贷款为试点，逐步在全县增大信贷投向，着力支持种植、养殖、农副产品收购、加工、储藏、流通、运输等产业的农牧户、家庭农牧场、农牧民专业合作组织、种养示范大户等符合条件的农户，最大限度降低信贷成本，解决广大农牧户的信贷需求。
二、湟源县农民宅基地上住房抵押贷款存在的问题
（一）立法层面
我国《土地管理法》第十条明确规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”《物权法》第四条规定：“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”这一条的规定是对物权平等保护的原则，但是宅基地使用权被《物权法》明确规定为用益物权之一，但是却没有赋予其同建设用地使用权一样可以自由进入市场流转的权能。
（二）实践层面
随着我国经济的迅速发展，越来越多的农民选择进城。虽然国家近年来一直强调大众创业、万众创新，但是农民还是缺乏创业意识，不懂得利用自己手中的资源，缺乏利用宅基地上的住房抵押贷款来创业从而提高生活水平。即便是有需求的农民愿意通过抵押贷款来融资，但由于我国农民宅基地上房屋产权登记制度比较落后，很多农民手里甚至都没有自己宅基地上房屋的产权证，也为农民宅基地上住房抵押贷款的落实带来了不便。同时，在农民用宅基地上住房办理抵押贷款时，会遇到如何确定房屋价值的问题，农村住房价值评估是实现农民宅基地上住房抵押权的基础，但是实践中该评估会受到诸多因素的影响，一方面是农民宅基地上的住房都是农民根据自己意识建造的，标准不一样，所用的材料各不相同，从而导致评估的差异性较大。另一方面，房屋的评估价值如果过低，使农民的财产权遭受侵害。
三、完善湟源县农民宅基地上住房抵押贷款的相关建议
（一）完善立法
1.从国家层面推动相关法律的修改
要结合党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确指出：“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。”的规定作出相应的调整。首先，全国人大常委会应当组织全国人大对《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《物权法》、《担保法》等法律中对宅基地等集体土地规定的不合理的地方进行修改和删除，放开对农村宅基地流转的限制，为其流转提供法律基础。其次，要逐步取消一些部门规章和规范性文件对农村住房流转及抵押担保的限制性规定。
2.各地区制定对应的实施细则
各地区应当因地制宜，根据本地区的实际情况制定对应的实施细则，将法律的轮廓规定进行详细的细化，为地区实施相应抵押贷款政策提供合适的土壤，盘活农村经济，为推动国民经济的发展保驾护航。
（二）构建农民宅基地上住房抵押贷款的配套制度
1.建立农民住房的价值评估机制
在构建农民住房的价值评估方面，应当借鉴我国现有的成功经验并作出创新，值得我们借鉴的如2009年成都房产管理局发布的《成都市农村房地产估价规范（试行）》中提到的：“农村房地产抵押价值估价技术路线为房地产抵押价值评估，符合条件时应采用市场价值类型，可参照设定抵押權时的类似房地产的正常市场价格进行。”[2]其总体思路就是要借鉴城市国有土地上房屋的评价标准和评价体系展开。
2.建立健全社会评估机制
改善农村信用环境，加强农村信用体系的构建，加强与地方政府、司法机关、银行等部门的全力合作，并探索和加强农村基层组织的协管作用，全面发挥其作用，为构建完善、健全的社会评估机制提供保障。
3.完善房屋产权登记制度
完善房屋产权登记制度，先从法律法规入手，为农村住房产权登记提供法律，然后各地根据实际情况，由国土局、房管局和村集体共同协作制定一套行之有效的实施方案和推进措施，并在农村向村民开展相应的确权登记的宣传工作，为确权登记营造全社会关心和支持农民住房确权登记工作的良好氛围。
四、结语
我国现行的法律制度是严格限制宅基地使用权流转的，而这种宅基地制度已经与我国的现实情况发生了严重的脱节，从而严重阻碍了我国农民住房财产权的抵押融资，不利于我国农村的经济社会发展。通过深入基层了解试点地区群众对农村宅基地及其上面的住房抵押贷款意愿进行分析，及已经开展的农民宅基地及其住房抵押贷款政策实施的顺利程度。对该制度实行过程中存在的问题进行详细的分析并归纳其产生原因，构想如何避免这些问题产生，希望为推动我国相应的法律变革提出一些实践思考。
注释：
[1]高圣平：《农民住房财产权抵押规则的重构》，《政治与法律》，2016年第1期。
[2]徐昭：《农村住房财产权抵押贷款法律问题探讨》，《经济师》，2015年第12期。
（作者单位：青海民族大学）
