高校协议供货采购全流程管理研究

    黄怡然

    摘 要：近年来协议供货在高校采购工作中被广泛应用。规范地执行这一采购模式不仅是完善高校内部控制体系的需要，也有助于在高校贯彻落实政府采购的宗旨和原则。通过对政府采购和高校采购实践经验的分析，可以总结出高校协议供货采购全流程的管理要点，从而进一步规范协议供货采购，使其更好地助力高校各项事业的发展。

    关键词：协议供货；高校管理；流程管理；内部控制

    中图分类号：G647 文献标志码：A 文章编号：2096-000X（2018）16-0189-03

    Abstract： Agreement supply is a way of procurement widely used in colleges and universities in recent years. To standardize the use of agreement supply can not only improve the internal control system of colleges and universities， but also help to better implement the purposes and principles of government procurement. By studying on government procurement and the practical experience of procurement in colleges and universities， we can summarize the management emphasis of the entire process of agreement supply procurement at colleges and universities. At the same time， it can further standardize the agreement supply so that it can play a better role in the development of colleges and universities.

    Keywords： agreement supply； College management； process management； internal control

    引言

    協议供货是指通过公开招标等方式，确定协议供货项目的中标供应商、配置、价格和服务条件等，并以协议书的形式固定，由采购人在有效的供货期和目录内自主选择供应商及产品的一种采购模式[1]。由于协议供货有助于高校节约资金、行政、管理成本，也有助于弥补采购计划性的不足，因此近年来这一采购模式在高校的应用愈发普遍。但作为一种非法定采购方式，协议供货缺乏统一的执行标准，如操作不当则无法达到提高资金使用效益、规范采购行为、促进廉政建设的目的，因此有必要对协议供货全流程管理要点进行探讨。

    一、内部控制体系的完善

    建立完善的高校内部控制体系是实现协议供货采购规范化的前提。高校内部控制体系建设的目标包括维护资产保值增值、确保经济活动有序合法、提升管理效率、防范廉政风险等。仅就协议供货管理来看，高校应从优化管理环境、规范采购活动、实现信息公开、加强监督检查四个维度出发，确保协议供货采购能得以平稳运行。这一管理链条唯有先在内部平稳运转，才能向外部延伸，为实现针对协议供货价格、协议供应商库的监管创造条件。

    具体言之，优化管理环境是指对高校内部协议供货各环节参与者权责的厘定，包括采购人及采购、财务、审计、纪检监察、资产管理等职能部门。规范采购活动是指在遵循全面性、制衡性、适应性原则的前提下，完善协议供货的采购、验收、支付和资产入库流程。实现信息公开则包含高校内部各部门间的信息共享，以及向社会公开采购资讯两方面要求。加强监督检查则要求将协议供货纳入监督机构监察范围，遏制供货链条在高校内部的腐化倾向。

    二、采购计划的订立

    基于协议供货项目招标的复杂性、招标结果的严肃性，高校在招标前必须确立科学的采购计划。首先必须对协议供货期限加以明确。若过长，则意味着入围供应商可划分或垄断高校市场，阻隔时效性较强的价格、技术行情，进而坐地起价，导致采购人资金效益受损；若过短，则会降低协议使用次数，提高采购的行政成本；而部分产品因技术发展导致迭代更新的速度也是需要考虑的因素。政府采购协议供货期限视不同项目有半年至两年不等，高校可参考相关规定并结合具体项目情况，合理作出决定。

    其次，中标供应商数量也应在第二阶段竞争的激烈程度和行政效率之间寻求平衡。第二阶段竞争是联合国国际贸易法委员会《公共采购示范法》所提出的概念，指在协议供货框架内入围供应商就具体订单展开的有限竞争，落实到我国的政府采购政策中可以表现为询价、竞争性谈判等非招标采购方式。入围供应商越多，第二阶段的竞争性越强，采购人也有更广阔的选择空间，可同时却使招标意义下降，流于形式上的资格审查，并提高后续管理成本。从高校采购实践来看，理想的尺度是使市场主流品牌各自有一家代理商能成为入围供应商，既能扩大采购人选择的范围，又能营造合理竞争的氛围。

    除协议供货期限、中标供应商数量外，其他因素也应尽量在订立采购计划时加以明确，并力求全面，包括但不限于第二阶段竞争方式，以及无约束力的预计采购规模、时间等，以确保招标达到其应有的效果。相关数据越细致，供应商所给出的报价优惠越精准。若能预测到采购项目可能发生价格、技术上的变动，则须在确立采购计划时将相关协议调整机制同时纳入考量。总而言之，采购计划完善与否决定协议供货项目招标结果的质量，以及招标程序的公开透明、公平竞争性。

    在协议供货实施相对成熟的领域，如办公耗材、食堂伙食、普通家具等后勤资源，采购部门宜将视野放宽到本高校外部，积极探索建立区域高校采购联盟的可行性，在此方面图书馆已走在前列。图书馆联盟采购始于上世纪90年代，通过加入国家、区域、行业采购联盟，中小型图书馆可缓解资源建设经费压力、应对出版市场变化风险、提高文献资源采购效益[2]。以此为参考，区域采购联盟成员高校可将各自采购计划进行托管、累积以形成更大规模，从而从协议供应商处进一步获取价格优惠，并节约各自公开招标的行政和管理成本。

    三、招标公告的拟定

    若究其缘起，协议供货是基于供需双方长期商业往来所建立信任关系而签署长期供货合同的一种商业模式[3]。招标则意味着这种长期的磨合被浓缩于简短的程序中，因此制定合理、准确的招标公告是协议供货项目能否成功实施的关键。为确保合作顺利，在协议供货项目招标时供应商资质、信用及业绩比其所投产品、服务更为重要。有鉴于此，这些内容必须在符合法规前提下被优先列为评审因素，并适当加大分值权重，尽可能筛选掉商誉不佳的供应商。

    协议供货项目招标相比于一般项目招标更注重建立供需双方的战略合作关系，因此在制定招标公告时应突出建立沟通、协调、合作和共享机制，突出协议执行过程中对供应商的过程管控，突出供应商快速响应和伴随服务能力[4]。而根据高校采购经验，这些内容如作为评审因素则失之空泛，投标供应商都会承诺响应，无法起到实质作用；因此可择其必要内容作为罚则体现在合同范本中，协议供货期内供应商如违反相关义务则须承担相应违约责任。

    另一方面，招标公告要求投标供应商以何种形式进行报价也须视情况决定。政府采购协议供货一般采取三种报价形式：最高限价，即协议供货期间实际价格的上限；优惠率，即基于既定基准价的折扣率或下浮率；最高限价与优惠率结合，即以中标优惠率作为最高限价[5]。结合高校实践来看，除部分固定价格项目采用第二种方式外，大部分项目都宜采用第三种方式，以便于对协议供货价格和市场价格进行联动观察。至于基准价，可采用政府采购协议供货中标价格、生产厂家媒体公开价格、经物价局核定的收费标准等。对无合适基准价的项目，如包工包料的服务或工程，可尝试提供具有代表性的案例，要求投标供应商经现场踏勘后就案例报出仅对评标具有参考意义的价格，具体项目价格则通过第二阶段竞争最终确定。

    四、价格监管机制的建立

    在供货协议通过招标签订之后，确保供货价格合理是管理部门所面对的又一难题。政府采购协议供货价格常被诟病的原因主要有：价格形成机制缺乏科学性、供货市场缺乏竞争性。协议供货模式下采购人所直面的对象由整个市场变为特定供应商，存在双方信息不对称的风险。供应商为追求自身利益最大化，可能使供货目录脱钩于市场，利用产品迭代、定制的差价违规攫取利润[6]。同时协议供货模式天然存在的垄断属性导致供应商在入围后缺乏降价竞争压力。

    从提高价格及产品市场化程度的角度看，考虑到供需双方信息不对称性，以及成本上涨及预期通胀等不利于保障协议供货期内供应商合理利润的因素，必須建立动态调整机制。有鉴于此，协议供货价格应优选最高限价与优惠率结合的形式，建立与市场的联系，参考市场流通的产品及价格履行协议。高校采购部门应不定期进行抽查，为采购人、其他入围供应商提供检举通道，同时出台配套处罚措施，确保协议供货价格受到有效监管，同步于市场变化。

    从强加协议供货框架下竞争性的角度看，对一定限额以上的项目充分运用第二阶段竞争，从而进一步挤出水分是控制价格的有效手段。以上海市为例，沪财发〔2017〕4号文件要求采购人、供应商采取议价、团购、电子逆向拍卖等程序确定合同，供应商在相关程序中的报价不得高于供货目录。其中，议价即通过协商方式确定成交金额；团购即多个具有共同需求的采购人组团进行议价；电子逆向拍卖由采购人发起，供应商相继提交更低报价，按最低价确定合同。又以广东省为例，粤财采购〔2015〕15号文件推出网上竞价，即在线询价程序。高校可参考政府采购经验，将协议供货项目分类，结合已明确合同条款的详尽程度，灵活选择第二阶段竞争方式，例如对通用货物和服务等采购需求明确的项目适用询价、对工程和其他服务等采购需求相对灵活的项目适用竞争性谈判等。

    五、供应商库的管理

    由于高校采购规模难以比拟政府采购，且影响力常局限于一定区域内，因此在兼顾合法性的前提下，可通过战略性培养优质供应商来建立长期、稳定、安全的供货渠道。高校采购部门应建立供应商库，汇总职能部门、采购人、供应商等各方反馈，依靠奖惩两方面手段对入围供应商实施动态监管。尤其针对可以直接使用上级主管部门招标结果的协议供货项目，如审计服务、会议服务等，因相关供应商进入高校市场时无需经历第一阶段竞争，唯有逐一尝试合作后将相关情况记录在案，才能从中筛选出最佳合作伙伴。

    首先来看奖励措施。若供应商在当期协议供货期内严格履行合同及投标文件所做承诺，及时更新价格与产品，未受到采购人在质量、服务或响应时间等方面投诉，积极配合相关部门做好管理工作，且业绩在当期协议框架内排名靠前，高校采购部门可参考通过问卷等方式收集到的采购人评价，酌情给予该供应商奖励，包括优先在供货目录中排列其产品、放宽其提供产品款数限制、通过续签合同方式成为下期入围供应商[7]、减免部分履约保证金等。

    其次来看惩罚措施。惩罚主要针对供应商违背价格承诺、超出协议范围供货、单方面中止供货、消极对待高校管理、实际供货内容与订单不符、受到采购人有效投诉、受到其他供应商有效检举等情形。为追究违约责任，采购部门可参照交通违法行为处理措施，设立记分处罚机制，视情形对违约供应商处以短期内暂停其部分或全部产品供货资格、从履约保证金中获取补偿等处罚，并扣除相应分值；当分值为零时取消其当期协议供货资格。同时还应为供应商提供申诉渠道，防止上述惩罚被滥用，乃至发生廉政危机，影响高校采购公信力。

    六、结束语

    协议供货管理是采购管理内容之一，而采购管理则是高校内部控制建设所重点关注之领域。不断完善和改进高校协议供货采购的全流程管理工作，特别是事前调研、事中监督、事后考核等环节，可以提高资金使用效益、规范采购行为、促进廉政建设、降低行政和管理成本、为采购人“减负”，有力支撑高校的建设，甚至可以为内部控制体系查漏补缺，提升高校的整体管理水平。随着信息技术的革新和电子商务的发展，高校可以借鉴政府采购的经验，通过建设自有的一站式协议供货平台或引入第三方电子商务平台，试行互联网+协议供货采购新举措，从而进一步落实“放管服”改革精神，使协议供货采购模式更好地助力高校可持续发展。

    参考文献：

    [1]倪东生.协议供货采购方式的问题与解决方法[J].中国流通经济，2013（8）：69.

    [2]赖辉荣.图书馆合作中联盟采购问题探讨[J].四川图书馆学报，2012（2）：31.

    [3]李霞.政府采购协议供货管理采购模式研究——以南京市为例[D].南京：东南大学，2014：1.

    [4]刘玉快.框架协议采购模式研究[J].中国物流与采购，2016（5）：77.

    [5]催婕.政府采购协议供货研究[D].天津：南开大学，2011：26-27.

    [6]李华.浅谈协议供货工作中存在的问题及对策[J].中国市场，2012（10）：64.

    [7]中央国家机关协议供货入围厂商奖惩办法（征求意见稿）[EB/OL].http：//www.zycg.gov.cn/article/show/172083.2017-12-08.