新建本科院校转型影响下高职教育创新发展的实施路径
练飞
【摘 要】进入新世纪以来，新建本科院校和高职院校在高等教育大众化的带动下有了长足的發展。但是，新建本科院校的内外部同质化问题较为突出，面对这个问题，国家有意推进新建本科院校转型。为此国家出台了较多地促进新建本科院校转型的政策，引导新建本科院校转型为应用型、技术型高校。在新建本科院校转型的背景下，会对高职教育的社会认可度、生源、经费、地位等造成不利影响。因此，为了避免与新建本科院校转型后的再次同质化，高职教育应该明确自身人才培养定位，深化管理体制改革，强化制度建设以及提升办学比较优势等来促进自身的创新发展。
【关键词】高职教育;新建本科院校;高职院校
【中图分类号】G718.5
【文献标识码】A
【文章编号】1001-8794（2019）09-0050-06
1999年，中共中央、国务院出台了“关于深化教育改革，全面推进素质教育的决定”，该决定提出要通过合并、共建、调整、合作等方式推进中国高等教育结构布局和管理体制改革，由此掀起了世纪之交的高校合并大潮。但该政策主旨并不是完全着眼于高校管理体制改革与布局调整，而是通过高校结构布局和管理体制调整来推进中国高等教育大众化发展。经过将近20年的调整和布局，我国高等教育大众化的任务基本完成。推动中国高等教育大众化的发展是基于两个原因：一方面是因为在世纪之交，中国适龄人口的增加带动了对高等教育的需求;另一方面是中国经济社会发展的转型也对人口的综合素质和学历提出了更高的要求。在中国高等教育大众化的浪潮中，新建本科院校和高等职业院校在这个过程中发挥了重要作用。可以说新建本科院校和高等职业院校是中国高等教育大众化的主要承载体。随着高等教育大众化的日渐普及，新建本科院校和高职院校的发展也面临着同质化的倾向。因此，从2010年开始，新建本科院校转型就成为国家高等教育结构及布局调整的重点，推进新建本科院校转型成为近几年来中国高等教育发展的基本方向。伴随新建本科院校转型，新建本科院校和高职院校的整体同质化问题又开始出现，高职院校如何创新发展成为了中国职业教育改革以及现代职业教育体系构建不得不面对的问题。
当前，新建本科院校的转型尚未完成，但转型的方向、路径基本确定。在这种情况下，高职院校的创新发展更是一个迫切需要解决的问题。中山大学原校长黄达人教授经过几年的调研，于2012年出版了《高职的前程》，2015年出版了《大学的转型》。这两本著作全面系统地阐述了高等职业院校创新发展的基本思路以及新建本科院校转型的基本方向与策略，在学界引起了较大的反响。显然，不论是新建本科院校转型或是高职院校创新发展，这两个问题并非是两个独立的教育改革问题，而是有着内在联系的两大问题。由此，应该分析新建本科院校转型的政策导向以及其现实诉求，在此基础上我们讨论新建本科院校转型给高职教育带来的实际影响，进而提出高职教育创新发展的路径和策略具有重要现实意义。
一、新建本科院校转型的政策导向以及现实诉求
1.新建本科院校转型的政策导向
整体看，新建本科院校在基本完成了高等教育大众化的使命之后，面临着较为严重的同质化发展。这种同质化不仅指的是与“211”、“985”等研究型高校的同质化问题，更是各类新建本科院校发展本身的同质化问题。在内外部同质化的情况下，国家有意推进新建本科院校向应用型高校的发展方向转变。推进新建本科院校向应用型高校的转变，既是适应我国经济发展方式转变的需要，也是推进高等教育结构优化以及分类发展的需要，更是强化新建本科院校内涵建设的内在需要。在过去10余年的时间内，我国新建本科院校基本上是由部分专科、职业学院、成人高校甚至是中专等升格、合并而成的，在办学模式上与普通大学有相似之处。正是如此，部分新建本科院校意识到这个问题之所在，自发地推进了其转型探索。但在探索过程中出现了一定的迷茫状态，无法破解人才培养与区域经济社会发展之间的结构性矛盾。[1]因此，推进新建本科院校的整体转型，还需要强化顶层设计，大力推进高等教育结构的分类，明确新建本科院校的办学定位，引导新建本科院校走上与区域经济社会发展相适应的特色之路。
鉴于此，国务院在2010年发布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》中明确指出，建立并完善高等教育的分类体系，对高校实施分类化管理，从而引导高校合理定位，形成各自的办学风格和办学优势。该文件明确了高等教育改革的分类化思想，由此吹响了新建本科院校转型的政策号角。2012年，教育部在《关于全面提高高等教育质量的若干意见》（下称“高教意见30条”）中强调，推进高校特色发展是明确高校办学定位及办学优势的基本手段，不同层次、不同行业、不同领域的高校要办出特色，必须要加大体制机制改革，进行大胆转型探索。对于新建本科院校、地方本科院校的改革，各级政府要加大扶持、引导力度，充分发挥政府在资源配置中的主导作用，大力推进应用型大学建设。“高教意见30条”中首次提出了新建本科院校的转型方向—应用型大学，这也是避免与研究型大学同质化发展的基本出路。2014年，国务院在《关于加快发展现代职业教育的决定》（下称“决定”）中也明确提出，引导一批地方性的普通本科院校向技术型、应用型大学转变，将其培养成为本科层次的职业教育办学主体。“决定”更加细化了新建本科院校的转型方向，发展本科层次的职业教育是其重要任务之一。同年，在全国职业教育工作会议之后，教育部、财政部、发改委等6部门联合出台了《现代职业教育体系建设规划（2014—2020年）》（下称“规划”）中指出，要大力推进地方本科院校向技术类高校转型，将其建设成为服务于区域经济社会发展，以举办本科层次职业教育为主要任务，进而大力推进中高职、本科职业教育的衔接，由此带动职业教育、高等教育和继续教育的一体化发展。2015年，教育部联合发改委、财政部共同印发了《关于引导部分地方普通本科高校向应用型转型的指导意见》（下称“指导意见”），该意见指出，推进地方本科院校向应用型大学转变是其转型的基本形式，要确定一批有条件的地方本科院校开展试点工作，探索建立新时代应用型大学（学院）的发展模式，进而实现高等教育分类化改革，推进地方本科院校特色发展。
2.新建本科院校的转型诉求
从国家政策导向中可以看到，国家有意推进新建本科院校的分类化改革，通过转型为应用型大学，发展本科层次的职业教育，实现其特色化发展。如前所述，我国新建本科院校是在世纪之交的高校扩招中诞生的，当时中央政府通过将办学权下放，加大了省级政府的办学主导权以及在区域范围内的高等教育结构布局调整权，由此通过合并、升格、整合等方式，在各省市新成立了一大批本科院校，这些本科院校就是新建本科院校。因为这部分学校成立的时间较短，实施本科教育的历史也不长，在办学模式上基本上是对其他本科院校的一种模仿。1999—2016年是我国新建本科院校发展的黄金时期，各类新建本科院校扩展到400多所，这还不包括部分高校所属的独立学院。新建本科院校的数量比例占到了普通高校的42.6%，在校生规模基本上保持在300万— 400万之间，每年为社会培养了大量的应用型人才，为区域经济社会发展做出了重要贡献。[2]客观而言，新建本科院校的设立和发展，一方面满足了社会大众对高等教育的需求;另一方面也适应了经济社会快速发展对应用型人才的学历和技术需求。新建本科院校对推进高等教育结构的多元化也起到了一定的作用。但是由于历史的原因，新建本科院校在注重数量、规模扩张的同时，忽视了自身的内涵发展，同质化办学倾向日渐严重。尽管国家政策导向明确要求新建本科院校向应用型高校转变，但部分新建本科院校并未按照国家政策的要求而转型，在办学定位和办学模式上还不断向研究型大学看齐，专业设置、课程体系、人才培养模式等与区域经济社会发展、产业结构有较为严重的脱节;部分学校还出现了办学封闭化的倾向，学生就业困难的问题极为突出。[3]由此也就带来了高等教育大众化的规模扩张与质量提升之间的矛盾，新建本科院校的人才培养体系与区域经济社会发展需求之间的断裂，进而也引发了社会大众对高等教育质量下滑的担忧。
涂尔干（Emile Durkheim）曾有名言：教育转型始终是社会转型的反应，也是社会转型的结果。[4]在社会转型的大背景下，新建本科院校也进行了自我的探索。其探索方向有两种：第一，从专业院校向综合院校转型。新建本科院校有很大一部分是以前的单一专科学校升格而来，成为本科院校后的学科布局也比較单一，如师范、农林、艺术、民族、财经等，这些学校鉴于自身办学格局的单一，为了扩大自身影响，多数学校愿意将单一学科办成多科性的综合大学。客观而言，这类转型对于新建本科院校而言并不是一个好的方向。综合性的多科大学通常是研究型高校，新建本科院校如果转型为多科性综合大学之后，无法与研究型大学竞争，在本质上依然没有解决与普通高校同质化发展问题。第二，从学术教育转向应用教育。这类转型符合国家的政策方向。通过减少学术教育，大力开展应用教育为区域经济社会发展培养应用型人才。事实上也是如此，随着高等教育大众化的普及和经济社会发展方向的转变，整个社会对高级应用型人才有更多的需求。从这个角度看，此种转型是看到了问题的根源所在，也明确了国家政策的导向所在。新建本科院校学术教育的倾向是较为严重的，其培养出来的人才在应用性、技能性等方面无法与高职院校竞争，而学术性则无法与研究型大学竞争，造成了大量的毕业生与社会需求之间出现了脱节。可见，新建本科院校的转型应该是应用型或技术型，重点在于通过产教融合、工学结合等模式来大力推进高级技术技能人才的培养，发展本科层次的职业教育，进而改变职业教育发展的终结状态。
二、新建本科院校转型对高职教育的影响
美国教育学家帕特里夏·冈伯特（Patricia Ganbert）认为，高等教育是一个生态系统，各类院校的法律地位是平等，但生态地位是不同的。[5]生态学上也有“生态位法则”，该法则认为，处于同一个生态位上的两个物种无法实现共存。从生态位上看，新建本科院校转型为应用型高校与高职院校是具有竞争关系的，两者之间的联系也是密切的。但新建本科院校毕竟与高职院校又是不同类型的学校，与高职院校相比，其优势同样是明显的。具体而言：第一，学历优势。新建本科院校的起点是本科教育，部分院校还有专业学位硕士教育，而高职院校则是定位在专科教育上。在现代社会中，学历尽管与能力并不能划等号，但学历是就业的基本门槛，是用人单位进行信息筛查的基本依据。因此新建院校的本科学历教育是高职院校无法企及的，同时本科学历教育在高考招生体系中能够吸引更多的相对优秀的生源，对于学校的持续良性发展是有利的。第二，产教融合、校企合作的层次优势。由于我国高等教育特有的管理体制和运行机制，产教融合、校企合作也会因为办学管理体制的隶属关系和层次关系发生改变。新建本科院校通常是属于省级政府管理，而高职院校通常是属于厅局、地市管理，对于更高层次的校企合作或产教融合，新建本科院校比高职院校更具优势。第三，师资力量上的优势。新建本科院校的起点是本科教育，部分学校还具有专业学位硕士研究生招生权，学科建设上的优势能够吸引更多的优秀教师，也能够更好地从企业、行业中聘请兼职教师，进而对于提升办学质量是大有帮助的。显然，高职院校并不具备此种优势，办学水平与新建本科院校尚存在一定差距。正是因为新建本科院校具备上述三个基本优势，因此新建本科院校在转型为应用型、技术型教育过程中会对高职院校产生影响，这些影响主要有：
1.引发高职教育社会认可度下降
长期以来，由于人们对学历的迷信，追求高学历成为社会大众的基本追求。在这种观念的影响下，随着新建本科院校向应用型大学的转变，对高职院校的生存也会产生一些不利影响。高等教育大众化经过了将近20年的发展，本科学历已经成为人们对学历的最低要求，在劳动力市场上，本科学历是社会个体就业的基本门槛。而高职教育的专科学历和终结教育特征，使其在社会大众心目中并没有太大的地位。因此，社会环境加上社会大众心理的变化，再加上我国高等教育的分类管理体制，高职教育在新建本科院校转型的情况下，其生存空间会受到一定程度的压缩，对于高等职业教育的社会吸引力也带来了挑战。
2.引发生源的争夺
新建本科院校转型之后，与高职院校具有一定的同质化倾向，但两者的办学层次上是有差异的。尽管如此，两者的招生、就业之间的竞争关系依然是存在的。一方面，作为性质相同但层次不同的高校，新建本科院校在就业市场上具有明显的优势，进而能够帮助其在招生市场上获得更多的吸引力，会吸引到更多的相对优秀生源，如中职学校的优秀毕业生以及高考中分数相对较高的学生。[6]另一方面，不少新建本科院校具有专业硕士研究生招生权和学位授予权，这对部分优秀的中职毕业生和普通高中生也具有吸引力，如果这些学生能够进入新建本科院校就读，还可以通过考试接受专业学位研究生教育，实现了职业教育纵向体系上的学历衔接和上升渠道畅通，进而改变一旦进入高职院校后就进入断头教育的状态。可以说，在满足学生获取技能的同时还满足了学生学历提升的要求，这些优势高职院校无疑是不具备的，对学生的吸引力可能会下降。
3.引发办学经费上的竞争
新建本科院校转型为应用型高校，也是为区域经济社会发展服务的，地方政府通常会在资金投入、政策优惠等方面给予支持。新建本科院校在转型过程中，直接能够为地方经济社会发展带来效益，这无疑是地方政府所乐意看到的。近些年来，我国不少省市区均建立了在基础拨款基础加上绩效转型拨款的高等学校生均经费拨款制度。在地方政府高等教育经费预算总量确定的前提下，新建本科院校通过转型会吸纳更多的地方政府经费投入，这无疑是对高职院校办学经费的一种挤压，对高职院校的长远发展是不利的。
4.导致高职教育在现代职业教育体系中的地位下降
我国当前相当一部分高职院校，特别是公办高职院校基本上是由传统的老中专升格而来的。这些学校的办学历史较为悠久，专业性较为突出，在行业、区域内具有一定的办学声誉度。但随着现代职业教育体系构建的推进，新建本科院校通过转型也被纳入到职业教育体系中来，因其在师资力量、办学层次、办学规模等方面的优势，新建本科院校自然就成为现代职业教育体系构建的主导力量，而高职院校的地位则会大大降低，成为现代职业教育体系中的较低层次。
5.导致高职教育发展政策的固化
从2006年开始，教育部就明确提出职业教育是一个教育类型。2015年，随着教育法的修订，职业教育与普通教育、继续教育并列为教育的三种类型。既然职业教育是一个办学类型，自然就应该有办学层次的划分。对于办学历史悠久，师资力量完备且办学特色突出的高职院校，举办本科层次的职业教育是其应然的追求。但是2010年，教育部、财政部在推进《国家示范性高等职业院校建設计划》的时候，就明确要求高等职业教育坚持其应有的办学方向，凡是被纳入到国家示范性高职院校建设计划中的高职院校承诺在2020年之前不能举办本科教育，不能升格为本科院校。2014年国务院的“决定”中首提新建本科院校转型为应用型高校，举办本科层次的职业教育。这实际上就堵死了示范性高职院校的升本之路，这对现有办学条件较好，办学特征较为突出的优秀高职院校而言是不公平的。[7]可以预见，高职院校禁止升本的政策在短期之内难以松动，这实际上是一种政策固化，而新建本科院校转型为应用型高校，实际上是对这些政策的进一步固化，也使得政策松动失去了外部条件。
三、新建本科院校转型影响下高职教育创新发展的实施路径
在新建本科院校转型的背景下，高职院校的发展迎来了强劲的竞争对手，使其发展面临着一定的困局。但经验表明：高职院校在这个过程中只要是科学定位，认真做好规划，充分利用自身的办学优势，就可以实现在相同生态位上实现错位发展，进而实现在竞争中壮大。
1.增强高等职业教育发展的自信，明确高职院校人才培养定位
客观而言，高职院校在高等教育大众化进程中起到了重要的作用。过去10多年来，国家在人才培养、办学模式、产教融合等方面出台了诸多的政策，切实推进了高职教育的稳步发展。当前全国高职院校在校生平均规模达到了7 200人，这就要求高职院校必须要增强发展自信，强化教师队伍建设的同时，还要重视文化引领，重视文化育人的作用，提升高职院校校园文化建设的内涵。[8]当这些外在的条件得以改善，就需要进一步明确高职院校人才培养定位，凸显高职教育的比较优势。高职教育的人才培养定位，决定着高职院校建设的方向。实际上，当前有部分高职院校实施了“类本科”的教育模式，在专业设置、教学方法、教学手段、实习实训等方面与新建本科院校无异，乐于将高职教育定位为高等教育的一部分，将高职教育的人才培养方向定位为高级技术技能人才。如此定位可以说在生源、师资、办学条件等无法与新建本科院校竞争情况下“以己之短来攻彼之长”，无法凸显出高职教育的比较优势和自身特色。按照2015年修订后的《教育法》，高职教育尽管带有“高等”字样，是高等教育的一部分，但不是一般的高等教育，也不是一般的职业教育，而是“高级职业教育”，是高等教育体系中注重技术技能人才培养和训练的特殊教育类型。从这个角度而言，高职院校提升发展自信，明确自身的人才培养定位，即培养的是高素质的技术技能人才，能够让每一位毕业生能够学有所成、学有所长，能够在学校学习中获得扎实的技术技能和本领，在工作中能够凭借自身的技术技能获得用人单位的认可，进而改变高职教育在新建本科转型冲击下的认同度下降问题。
2.推进高职教育体制改革，落实好职业教育“管办评”真正分离
推进高职教育体制改革，落实各个主体的具体职责，是提升高职教育竞争力的保障，而“管办评”分离是关键要素。具体而言：第一，在体制管理上，中央政府要简政放权，将高职教育管理权进一步下放给地方政府。我国绝大多数高职院校是由地方政府或行业举办的，其发展定位也是为区域经济社会发展服务。地方政府对区域经济社会发展更加了解，对高职院校与区域经济社会发展的关系更加熟悉，更能感知办好高职教育对地方经济社会发展的重大意义。故此，在高职教育的管理上，中央政府要全面放权，推行管理重心下移，强化地方政府“责权利”的统一，提升地方政府政策对高职教育发展的针对性与指导性功能。第二，在办学方面，要充分落实高职院校的自主办学权。各级政府应该按照《职业教育法》的要求，强化高职院校独立法人地位，落实高职院校的办学自治权，激发高职院校自主办学的积极性，进而提升办学特色与差异化，增强办学活力，提升高职教育的吸引力，最终赢得社会尊重与认可。第三，在评价体系方面，要实施政府评价与社会评价相结合。教育部与国务院教育督导委员会负责制定政府评价标准，依法对高职院校实施评价，符合国家标准的，可以继续办学;办学优秀者，国家可以给予一定的物质奖励;不符合国家标准或是经过整改不合格的，可以停止其办学资格，充分发挥奖惩杠杆的调节作用。在政府评价之外，对高职院校教学质量评价，还应该聘请社会第三方机构参与其中，第三方评价具有中立性、客观性等特征，能够直接提升高职教育的社会公信力，也能够强化社会大众对高职教育办学过程的监督，进而提升高职教育的透明度，由此来赢得社会认可。
3.强化制度建设，消除高职教育发展的政策歧视
政策环境对高职教育发展具有直接的推动作用，要消除政策导向的歧视，就必须强化高职教育发展的制度建设。具体而言：第一，清理现有的高职教育制度，消除相应的政策歧视。首先，要构建从高中到研究生各个阶段的普职融合、产教融合衔接渠道，为高职教育受教育者的个性化、多元化发展提供无缝对接。其次，在各类职业资格及其他考试体系中，对各类毕业生实施一体化对待，消除对高职院校的文凭歧视，为全社会公平就业创造一个良好的环境。第二，各级政府要做好统筹规划工作，落实普职的真正平等。各级政府在制定教育政策及战略的过程中，要按照本地区经济社会发展的需求，统筹规划高职教育、普通教育之间的关系，实现政策及战略的决策、执行、落实等方面的平等，切实提升高职教育在教育体系中的地位。第三，各级政府要加大经费投入，改革高职院校的招考方式，吸引潜在的技术技能者报考。各级政府要按照技术技能人才的成长规律，计算人才培养的具体成本，建立高效的、持久的高职教育经费投入机制，确保高职院校能够以较为低廉、高效的方式来吸引那些潜在技术技能者报考。由此，要改变当前高职教育受教育者是普通教育中的“学业失败者”形象，就必须要改革高职院校招考方式，凸显技术技能考核的地位與作用，吸引更多的优秀人才报考高职院校。第四，各级政府要积极推进用人制度改革，提升生产、服务一线劳动者的社会地位与薪资待遇。我国生产、服务一线的高技能人才只占一线劳动力比例的10%左右，而发达国家的比例高达50%。[9]高技能人才之所以在一线劳动者中的比例较低，主要原因就是当前的用工制度不合理，一线劳动者的社会地位与薪资待遇不高。因此，必须要改革用工制度，在制度安排上要形成同工同酬的机制，提升一线劳动者的社会地位，改变唯学历论的不良制度安排;实施就业准入制度，提升高职教育在高技能人才培养中的地位。
4.推进高职院校改革，实现优质特色发展
具体而言：第一，高职院校应该转变教育理念，凸显高职教育本质。高职教育不同于普通教育，是一种跨界教育。高职院校在转变观念中，应该充分利用这一跨界属性，在关注高职教育学科及教学发展逻辑的同时，更应该关注学科发展与企业需求之间的对接以及学科发展与技能形成的关系，提升校企合作、产学结合的力度，进而实现高职教育学习者个体成长与职业生涯持续发展的融通。第二，按照专业对接产业的要求，优化专业结构布局，形成动态化的专业调整机制。在这个过程中，要重点做好专业设置及相应的课程改革，将行业企业发展的最新职业标准、先进技术、产业需求等纳入到教学改革中，按照这些要求来改革课程体系、课程内容、教学评价机制等。同时在与产业对接过程中，还应该积极拓宽视野，加大高职教育发展的国际交流与合作，吸收发达国家先进的高职教育理念。总之，优化专业布局，构建动态化的专业调整机制，需要做好专业设置对接产业需求，课程内容对接职业标准，教学过程对接生产过程，学历证书对接职业资格证书。按照这“四个对接”来积极探索高职院校特色成长机制，实现特色成长过程中的体制机制创新，持续推进办学特色的凝聚与提升，实现办学的差异化发展。
5.完善治理体系，建设以教师为主导的治理机制
在高职教育创新发展过程中应该尽量改变过去单一科层制治理的弊端，建构多元化治理体系，打造以教师为主体的治理模式，进而发挥多元主体在高职教育创新发展中的协同作用。治理是一种规则治理，也是多主体的合作治理，多主体的竞争与合作是确保治理进程科学化、透明化的基础和动力。在高职教育创新发展过程中，治理体系不仅应该有高职院校的领导层和管理层，还应该有一线教师，而且教师应该占据主导地位。教师始终是高职教育的核心要素，如果一线教师的自主权利得不到保障，就会导致教师有“身在内而心在外”之感，无法充分调动教师参与高职教育治理的积极性。当然，在强调教师参与治理且发挥主体作用的时候，教师的权利也并非是没有边界的。为了避免教师参与人数过多从而带来的意见分歧，高职教育创新发展治理体系应该打造一支名师治理团队，确保民主参与的基础上适当集中，进而通过名师参与高职教育治理来代表广大一线教师来发出自己的声音，确保教师参与的治理机制能够在高职教育转型过程中切实发挥作用，教师的意见能够被作为治理的规范。当然，以名师为主的治理方式，还可以充分发挥名师对新手教师的帮扶作用，进而能够从整体上提升教师队伍的专业发展水平，最终提升高职教育创新发展的整体质量。
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