大数据推动地方政府治理创新
彭珮文
[摘 要] 大数据的广泛应用为地方政府治理创新带来新的机遇和挑战。地方政府治理创新需要地方政府治理能力和治理体系的现代化。精准扶贫脱贫强调精确识别、精准帮扶和精确管理，与大数据技术与平台展现出的综合分析能力、动态监管能力和数据互通共享能力的特征高度契合。同时，作为国家重点综合治理项目，精准扶贫能够集中展现出地方政府的综合治理水平。文章通过选取贵州运用大数据推动精准扶贫治理创新的案例，分析在精准扶贫中对大数据运用的成效以及待完善之处，以此为借鉴提出对地方政府利用大数据提升数据治理能力和综合治理水平的政策建议。
[关键词] 政府治理能力；政府治理体系；大数据；精准扶贫
中图分类号：F323.3 文献标识码：A 文章编号：1674-1722（2021）02-0001-04
推动国家治理能力的现代化和治理体系的现代化是当下我国政府全面深化改革的总目标。政府治理现代化需要政府结合社会发展趋势推进治理创新。“治理创新”既包括政府治理理念、治理思维的转变，还包括政府治理手段、治理工具的更新迭代。当今世界正处于大数据时代，大数据以其规模性（volume）、多样性（variety）、高速性（velocity）和可变性（variability）等特点，广泛应用于社会生活各个领域，并且推动社会生活的巨大变革与发展。大数据技术的革命性，突出表现在其衍生产品，如互联网+、云计算、物联网等技术在生产生活领域的广泛应用。
文章通过文献研究、专题研究部分在大数据平台公开的相关文献以及贵州运用大数据推进精准扶贫的政策举措与经验的相关资料，总结分析当下学者在大数据与政府治理领域的研究成果，以精准扶贫这一微观领域为例，通过分析地方政府在运用大数据推动精准扶贫脱贫的实践过程中存在的经验与教训，尤其是在大数据的有效收集与充分利用等环节所存在的不足和亟待完善的问题。推而广之，借鉴运用大数据提高地方政府精准扶贫的质量和功效，从微观视角上升到宏观层面，最终对于地方政府如何充分运用大数据来提升治理能力和治理体系现代化提出相关政策建议。
一、文獻综述
随着我国互联网与云计算的快速发展，大数据运用也逐渐上升到国家战略层面。大数据给政府治理创新提供了新的历史机遇，同时以大数据为核心的现代技术也倒逼政府公共治理的改革与转型。许阳和王程程（2018年）通过收集知网等数据库的文献，并且对其进行量化分析。分析表明，在关于地方政府利用大数据推动治理能力现代化的研究领域方面，多数学者的研究焦点主要集中在基础理论，在实证研究方面相对较少。在学科类别方面，对于大数据的研究具有学科交叉性，包括但不限于公共行政学、图书情报档案学、政治学、经济学、工学等学科。在研究领域方面，特别是在地方政府运用大数据进行治理的具体领域层面，通过检索研究关键高频词，发现在电子政务、数据开放、智慧城市和隐私保护等方面受到的关注较多。曾经处于边缘地带的研究领域，例如大数据在政府精准扶贫应用方面的研究，也逐渐引起部分学者的关注。
具体到地方政府在精准扶贫运用大数据方面的研究层面，可以划分为数据思维和具体实践两个方面[1]。在数据思维研究方面，邓瑞强、曹国庆等人（2015年）基于大数据思维，运用着眼于预测的效果思维与关联分析，并且在经济新常态下对于精准扶贫的辩证性理解和大数据的支持机制作出新的探讨[2]；在具体实践方面，由于贵州和甘肃两省在运用大数据进行精准扶贫方面已经有所成就，汪磊、许鹿、汪霞等人（2017年）以这两个省份为例，基于大数据技术耦合机制，对于如何减少精准扶贫过程中信息不对称，以及如何提高扶贫的精度进行了深入研究。绩效改革也是政府治理改革的重点[3]。而在精准扶贫的绩效管理中，杜永红（2015年）对于政府精准扶贫绩效评估进行研究，旨在利用大数据构建科学合理的绩效指标评估体系，建立动态监测评估机制，引入评估机制，完善评估审计，健全大数据精准扶贫信息系统助力精准扶贫[4]。
综上所述，在大数据应用与地方政府治理能力现代化的热点研究方面，精准扶贫等领域已成为当前学者持续的研究热点。大数据的运用贯穿扶贫思维、扶贫实践以及后期绩效管理，利用大数据进行精准扶贫对于提升地方政府治理能力，有着现实的借鉴意义。在关于地方政府利用大数据进行精准扶贫的研究方面，大多数文献主要局限于精准扶贫这一具体的领域，尚未对地方政府这一治理主体做出进一步的深入研究。在大数据运用和地方政府治理能力现代化与创新的关联性方面，众多研究报告尚未聚焦到地方政府治理能力的宏观层面，因而，对于如何运用大数据来积极推进地方政府治理创新的现实指导性不够。
二、地方政府治理创新的环境与条件
（一）大数据背景下的地方政府治理创新
我国处于社会经济发展转型关键时期，推动地方政府治理创新是必然要求。地方政府治理创新与发展，具体可划分为两个方面：地方政府治理能力现代化与地方政府治理体系现代化。地方政府治理能力是地方政府运用制度管理地方社会经济等各个方面事务的能力。
1.地方政府治理能力现代化层面的数据运用
（1）大数据的思维模式提供创新路径
一般来说，大数据思维包含定量思维、相关思维与试验思维。在定量思维方面，“一切皆可测”，地方政府对于获得的所有信息都能形成大数据；在相关思维方面，“一切皆可连”，地方政府对于收集的不同领域、不同层次的信息，通过分析其内在关联性，找出其背后所蕴含的逻辑；在试验思维方面，“一切皆可试”，地方政府对于所获取信息，依照前期分析，制定地方政府治理的相关战略。这种遵循从描述到预测最后到事实的逻辑思维，是地方政府在传统治理思维的框架与实践中所欠缺的，也是在大数据时代地方政府在各个方面治理都能够运用的思维模式[5]。
（2）大数据的相关技术提供创新基础
大数据时代面临的重大问题之一，就是数据泛滥。大数据相关技术能够帮助地方政府开发数据获取软件、设计编写用于分析的算法，提升地方政府部门数据挖掘获取、数据筛选以及数据利用的效率，从而减少数据信息的重复利用和资源浪费。此外，大数据技术是地方政府数据开放平台建设以及数据共享机制构建的强大支持。
（3）大数据的专业人才支持提供创新活力
在公共管理领域，传统单一的管理型人才队伍已经无法适应大数据时代的变革，公共管理领域的变革对于复合型人才的需求越来越迫切。因此，现代化数据人才和跨专业跨部门复合型人才是政府治理改革的积极因素，也是推动政府从传统型治理到现代化治理的主要推手。
（4）大数据的广泛应用提供创新契机
目前我国在数据利用安全和隐私保护方面，尤其是在数据公开共享的实施中，相关规定的法律法规保障尚未充分到位；对于如何规范数据开放，我国相关规定还存在不尽完善的地方。以问题为导向，这些问题在客观上倒逼政府职能部门完善相关法律法规，提升地方政府的治理能力和公共服务能力。
2.地方政府治理体系现代化层面的数据运用
（1）大数据的发展推动政府建立数据开放机制
相比传统的开放与沟通，大数据的流通具有即时性和壁垒少等优点。政府数据开放与沟通机制不仅能够应用在政府部门内部的信息开放流通，提高各部门协同治理的效率，而且还能运用在政府和企业、公众等利益相关者之间，提高信息开发与传输的效率，畅通信息交换渠道，减少数据交易成本，从而推动社会各界动态协同治理体系的建设。为了更好地促进数据开放与交换，地方政府还需要提升运用相应法律法规的能力，妥善处理大数据背景下出现的各种错综复杂的矛盾，规范数据交换，保障隐私安全[6]。
（2）大数据的运用助力政府绩效评价体系的改革
大数据技术能够推动绩效指标的量化分析、降低实行实时动态监控的门槛与成本，促进绩效考核由目标考核到全景考核的转变，从而提高绩效考核的客观性与公平性，助推地方政府绩效考核机制优化与改革。
（二）地方政府治理创新与扶贫机制的关联分析
我们选择精准扶贫作为地方政府治理创新典型案例分析的理由：精准扶贫既是党和国家战略决策的重要议题，同时也是当前各级地方政府工作的重点部分。精准扶贫需要精确识别、精准帮扶和精确管理，在当今大数据的运用与治理融合的过程中，大数据平台越来越展现出综合分析能力、动态监管能力和数据互通共享方面的優越性，这与精准扶贫的要求高度契合。在规律发现和预测分析领域数据的开发、时序跟踪、关联分析、网络聚类方面的数据技术应用日益成熟发展，并且主要集中于数据管理系统。依托大数据平台，通过构建扶贫信息库，科学分析致贫因子，完善动态监督机制，合理地预测精准扶贫脱贫的成效以及提供相关技术支持，能够极大地提高精准扶贫的质量与效益。显而易见，大数据环境下的精准扶贫机制的创新，实质上也是地方政府治理能力与体系的创新。
三、大数据在地方政府治理领域的运用实践—--以精准扶贫为例
（一）大数据在精准扶贫领域的运用状况
由于在大数据精准扶贫领域的应用方面，贵州省走在全国的前列，文章在探讨大数据在精准扶贫领域的运用现状方面，以贵州扶贫领域作为样本，引用相关文献资料。2015年贵州省率先建成全国第一个省级数据集成开放共享的云计算平台——“云上贵州”平台。2016年贵州省首次在政府工作报告中提出了“大扶贫”的战略部署。贵州省以“大数据”驱动“大扶贫”，实现贫困人口的精准识别，扶贫动态实时监督、扶贫数据监测和基于扶贫数据的决策，有效提升扶贫的资源配置和利用的精确度，从而提升扶贫的成效[7]。
1.依靠大数据平台推动精准识贫的认定
贵州省利用“扶贫云”大数据平台，打通各相关部门和单位的数据共享壁垒，部分数据已实现和国家部委的交换互通，为精准扶贫提供大数据参考。通过大数据平台，实现数据广泛收集，经过客观分析和综合评估，依据数据及分析结果筛查和认定贫困人口，并且将其纳入贫困人口信息库。同时对脱贫人口实行动态监测，确保扶贫功效和质量。
2.利用大数据平台推动资源的精准配置
贵州省通过对全省全方位、全周期采集各个部门的大数据，精准识别致贫因子。通过完整收集采集数据，具体分析贫困人口所处地区资源的优劣，结合帮扶对象的多样化需求，公平公正合理配置当地扶贫资源，实行扶贫资源的精准投放。
3.利用大数据平台推进扶贫动态的监测
贵州省通过数据实时收集与动态分析，实现了对贫困对象，扶贫资源配置以及监管的动态化监测。对于扶贫资源的利用状况实行动态监测，实时跟踪，推动扶贫资源的动态配置，制定精准的扶贫政策与对策，从而达到实现差异化的精准帮扶的目的[8]。
4.运用大数据实现精准扶贫功效的提升
在推动大数据精准扶贫的过程中，贵州省实现了扶贫治理能力与治理体系的优化提升与重构，率先实现了扶贫的精准化、高效化。
（二）大数据运行实践存在的不足之处
贵州省在利用大数据进行精准扶贫方面的率先尝试取得了明显的成效，但是，从大数据库的构建与平台的充分运用，以及功能优势的极致发挥方面，还存在着诸多不足和提升空间。
1.在数据挖掘方面存在成本过高的问题
数据收集自动化程度低，信息获取成本过高，信息库建设不够全面完整。此外，地方政府与社会部门、企业彼此之间信息渠道缺乏充分的畅通，由于缺乏长期有效的第三方数据信息交换平台，从而导致数据交换的成本过高。
2.在数据分析人才方面存在不足的问题
由于缺乏足够规模的相应分析人才和计算技术人才，不同区域、不同部门的专业分析人才的专业水平，参差不齐。贵州省在进行扶贫数据相关分析时，主要采取的是折线图、直方图和回归分析法等统计学方法，未能完全满足对现有数据进行进一步深度或精度分析能力的广泛需求。
3.在数据运用方面面临“孤岛效应”问题
相关资料显示，相比于全国的其他省份来说，贵州省在各级地方政府职能部门之间通过“扶贫云”已经打破数据壁垒，实现了数据信息的部门互通与上下联动，贵州省在内部数据整合领域处于全国领先地位。但是，贵州省在外部数据整合与效率方面，由于目前所掌握的数据精算与算法还存在亟待完善与改进，地方政府职能部门与市场主体和社会经济实体之间的数据交换，尚未达到实行全面有效整合的理想要求。贵州省数据运行在社会不同主体之间的交换还不够畅通，数据信息库还不够完善完备，因而，市场机制和社会资源进行扶贫项目的设计与开发尚未得到充分利用[9]。
四、结论和建议
基于前文对于精准扶贫领域地方政府对于大数据治理运用的分析，借鉴得知，若要提升地方政府充分利用大数据治理的创新功效，则需要地方政府从治理体系（即数据开放治理体系的建设）和治理能力（即数据思维与技术运用）两个方面的创新进行思考。
（一）以大数据推动地方政府治理能力现代化
内生发展是提升政府治理能力现代化的基础，同时也是完成地方政府治理体系创新发展与提升的核心驱动因素。地方政府需要在转换大数据思维方面做出抉择，需要在提升大数据运用能力方面加大重点投入。
1.培育大数据治理思维，形成科学治理方式
地方政府需要改变以往单纯地利用经验和在不完全不充分的数据信息环境下进行治理的模式，需要通过全面而深刻的理解大数据，培育运用数据思维进行治理的能力。面对海量的数据信息，地方政府职能部门需要运用定量思维收集数据，利用相关思维分析数据，寻找数据的内在逻辑关联，并且利用这种基于客观联系而非主观经验做出科学的判断与预测，最终利用实验思维制定相关政策，结合地域实际，增强政策与决策的科学性与前瞻性。
2.培养大数据技术人才，提高数据运用效益
提升地方政府運用大数据进行治理能力的障碍不仅包括传统的治理思维，还包括相关技术的缺乏与大数据人才的缺失。大数据技术的复杂性与对相关专业技术人才需求的迫切性，对地方政府治理能力创新提供了新的严峻挑战。地方政府需要加大对大数据相关技术的研发以及对于复合型人才的培养与引进。一是要加大对数据相关技术研发和相关设施的投入。相关设施包括：支持数据获取、分析与利用的软件设施，能够维持数据运行的相关硬件设施。二是要加大对专业技术人才的培养与引进。不同的地域、不同的经济与人文环境，尖端技术与人才资源的掌控程度各不相同。一般来说，对经济欠发达地区而言，高等教育资源、尖端人才资源、科学研究资源相对薄弱。通常而论，地方政府若要确保大数据高效稳健运用，需要培养出一支既能精通大数据技术，同时又能够熟练运用大数据精心管理的复合型高质量人才稳定队伍。在技术人才的培养方面，地方政府可以结合地域优势与实际情况，通过与相关企业和高校进行合作，整合各方面的人才资源，形成政、产、学、研相结合的人才培育机制；在技术人才引进方面，地方政府可以出台激励措施和政策优惠措施，引入大数据专业技术型人才与复合型人才进入政府职能部门就职，助力地方政府提升治理能力现代化[10]。
（二）以大数据推动地方政府治理体系现代化
在大数据的背景下，地方政府需要重新审视传统的治理模式，革故鼎新，以适应当今社会经济迅速发展带来的管理挑战；地方政府需要对传统模式及时进行创新变革，与时俱进，以适应大数据时代对地方政府治理体系提出的高新要求。
1.打造统一数据系统平台，创新发展绩效考核机制
一是建立统一的数据平台。地方政府职能部门需要整合、重组原有的数据平台，打破单个平台设置的壁垒，打造统一开放的平台，促进行政区域所辖各部门之间数据的衔接与串联，提高数据开放与运营的效益。二是完善统一的机制规定。既包括数据开放共享的机制体制，还包括数据安全和隐私保护的相关规定。在数据开放共享的规定方面，必须明确相关标准和要求，建立相应的制度规范。数据开放共享，并非所有数据都不加筛选地开放，而是开放与地方政府工作和社会公众利益密切相关的数据。因此，数据开放的内容和格式需要进行严格的规范与限定；在数据安全和隐私保护方面，地方政府相关部门需要制定隐私保护规定和措施，并且出台配套措施及实施相应的法律惩戒措施，确保公众隐私以及避免政府机关机密数据的泄露与非法利用，最大限度减少数据泄露的损失，维护公众对于政府部门数据利用的威信，促进地方政府治理数字化进展。三是利用大数据创新绩效考核体系，树立创新发展理念。大数据的科学合理运用能够弥补传统绩效考核体系存在的不足，能够为地方政府绩效体系的优化与重构提供强有力的工具。大数据机制通过收集到无筛选、全面而客观的原始数据，从而能够由原本的目标评估转变为全景评估。由于在利用大数据进行绩效评价时受外界的干预较少，几乎不受评价者的主观因素制约，绩效考核结果显得更加客观公正[11]。
2.建立动态协同治理体系，畅通信息开放流通渠道
地方政府为了确保数据资源效用的最大化，需要在本行政区域范围内建立动态协同治理体系，畅通信息开放与共享的流通渠道。一是对地方政府各部门之间的信息资源重新进行科学的分类与整合，构建地方政府内部协同治理体系，打破部门彼此之间的信息交流壁垒。地方政府通过利用大数据挖掘技术，对各部门之间的数据进行充分开发，在新的治理体系中畅通部门彼此之间的信息，推动大数据资源共享。二是构建地方政府与外界公众、企业等利益相关者之间的动态治理体系，打破原有的数据壁垒，推动政府部门数据采集与数据路径的开放共享，充分利用社会各界力量推动数据共同治理，以此推动政府治理创新成本的节约与和利益相关者关系的变革，从而提升地方政府的协同治理能力[12]。
参考文献：
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