制度优势与治理效能的高度统一
齐卫平
【摘要】 社会主义制度优势不仅要体现为有利于发展生产力，而且更要体现为有利于提高国家治理效能。从国家治理效能上展示社会主义制度优势，把制度优势转化为治理效能，成为推进党和国家事业发展的新要求，成为坚持和发展新时代中国特色社会主义的新任务。改革开放的过程就是完善、成熟、定型制度和体制机制调整、创新、再造的过程。要取得全面深化改革的胜利，必须把坚持和完善中国特色社会主义制度与推进国家治理体系和治理能力现代化紧密相结合，在深化党和国家机构改革中实现制度优势与治理效能相统一，提高国家治理效能。制度优势与治理效能的内在统一，赋予了深化党和国家机构改革以新时代的内涵。
【关键词】中国特色社会主义 党和国家机构改革 制度优势 治理效能
【中图分类号】 D835.1 【文献标识码】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.06.001
2018年新年伊始，党中央于1月和2月接连召开了十九届二中、三中全会，围绕深化党和国家机构改革作出决定和形成方案，这对贯彻执行党的十九大精神具有开局的意义。中国特色社会主义进入了新时代，影响全局的历史性变革需要再出发，深化党和国家机构改革首先迈出实质性步伐。全面深化改革聚焦党和国家体制机制这个大问题，是彰显中国特色社会主义制度优势和发挥国家现代治理效能的战略选择，这个方面的实践统一是中国特色社会主义的新时代进路。社会主义制度优势不仅体现为有利于发展生产力，而且体现为有利于提高国家治理效能
在马克思主义话语中，社会主义制度优势是一个经常说的论题。170多年前马克思、恩格斯形成的无产阶级革命学说中，社会主义发生逻辑和终极指向显示的就是它作为超越资本主义社会的制度优势。在他们看来，社会主义建立在生产力高度发展的基础之上，是资本主义社会的矛盾激化到其自身制度无法解决时的必然结果。马克思之所以得出社会主义必然取代资本主义的结论，就是因为社会主义以优于资本主义的社会形态成为人类历史嬗变的制度选择。按照马克思主义经典作家的思想，社会主义在社会形态意义上的制度优势显然是全方位的，既指生产力的发达，又包括制度的先进。
从国际共产主义运动发展看，最早从制度上进行社会主义建设的实践不是发生于西方，而是出现在东方。1917年俄國十月革命取得成功，第一次把社会主义从书本上的理论变为生活中的实践。可是，与马克思、恩格斯设定的条件不同，没有经过资本主义发展阶段的俄国经济文化落后，生产力水平比起资本主义相差了一大截，这就造成了社会主义建设实践的一系列困难。自世界上有了资本主义与社会主义的实践分野之后，两种社会制度对峙形成的较量集中表现在两个方面，一是意识形态上的冲突，二是生产力发展上的竞争。第二次世界大战后，在长达几十年冷战格局中形成的水火不容的两极对抗，聚焦的就是这两方面的问题。
列宁领导苏联在实践探索中认识到要把经济作为社会主义的重要任务，并形成了“赶超战略”，即把资本主义国家作为比照，社会主义国家通过一定时间的发展努力追上和超过它们。这个“赶超战略”的思想底气就是基于社会主义制度优势的理论逻辑。由于世界上社会主义国家都建立在经济文化落后的条件下，列宁和苏联的“赶超战略”有着普遍意义，中国受到的影响十分明显。中华人民共和国建立初期，毛泽东就很明确地表达了这样的赶超意愿。他说，我国经济文化都落后于西方，“帝国主义国家现在是看不起我们的”，“要在大约几十年内追上或赶过世界上最强大的资本主义国家”。[1]毛泽东还曾诙谐地说，我们搞社会主义，“据说是有优越性，结果你搞了五六十年还不能超过美国，你像个什么样子呢？那就要从地球上开除你的球籍！”[2]在这样的意愿下，20世纪五十年代末党中央提出了“赶英超美”口号，发生了因“左”倾思想滋长而导致经济建设急躁冒进的错误，留下了深刻的历史教训。
从冷战时期整个世界环境看，资本主义与社会主义的较量虽然在经济、军事、科技、文化等各方面展开，但意识形态冲突比生产力竞争更为突出和激烈。西方资本主义国家综合国力占据着毋庸置疑的强势地位，意识形态上同样掌握着话语霸权。两极对抗的现象表明，资本主义和社会主义社会制度在意识形态上的斗争严峻性压倒了生产力发展上的竞争紧迫性。改革开放前20多年里，我们党坚持“以阶级斗争为纲”，从根本上说当然是因为对国情的严重误判，但与冷战时期两种社会制度较量白热化的国际形势有一定的关系。由于对社会主义制度优越性问题存在机械性和简单化理解的缺陷，社会主义发展生产力的重要性受到忽略，极左时期把“红旗”与“卫星”对立起来，大批所谓“唯生产力论”，就是重意识形态轻生产力发展的一个证明，它把思想认识带入了误区，片面地宣传社会主义日益繁荣，资本主义一天天烂下去，以理论上的制度优势认定遮盖了社会主义经济文化落后的事实。
改革开放的历史抉择使社会主义认知思维恢复理性，社会主义制度优势究竟在哪里逐渐成为人们必须面对的问题。我国国家建设历尽曲折，尤其是经过十年“文革”的破坏，社会主义制度的优势展示，无论是从马克思主义的理论逻辑看，还是从党和人民的心理预期看，都存在很大的反差。改革使我们党在拨乱反正、解放思想过程中探索社会主义建设的中国道路，开放使我国人民在融入世界的过程中看到了社会主义生产力落后的窘境。邓小平把什么是社会主义、怎样建设社会主义作为根本问题进行了认真思考，再次对社会主义制度优势作出系统论述，形成的一系列新思想新观点成为邓小平理论的重要组成部分。
邓小平关于发挥社会主义制度优势的思想具有全面性，他以与资本主义的制度比较为视角，从各个方面进行了论述。邓小平认为，社会主义制度比资本主义更有利于形成社会共识，“我国人民能有共同的政治经济社会理想、共同的道德标准”。[3]邓小平强调：社会主义制度比资本主义更有利于发展民主，它的优越性表现为“在政治上创造比资本主义国家的民主更高更切实的民主，并且造就比这些国家更多更优秀的人才”。[4]邓小平指出，社会主义制度比资本主义更有利于人民团结合作，“只要我们充分发挥社会主义制度的优越性，把力量统一合理地组织起来，人数少，也可以比资本主义国家同等数量的人办更多的事，取得更大的成就”。[5]这样全面认识社会主义制度优势无疑体现了思维方法的科学性。然而，在改革开放初期特定的历史背景下，邓小平论述社会主义制度优势的集中点还是在发展生产力上。
邓小平指出：“社会主义制度优于资本主义制度。这要表现在许多方面，但首先要表现在经济发展的速度和效果方面。”[6]“社会主义同资本主义怎么比较？是比生产力的发展”，“生产力不发展，有什么社会主义优越性”，[7]“社会主义比资本主义优越不只是名词好听，而是生产力发展速度要超过资本主义”，“过去对社会主义认识有误解，认为越穷越是社会主义。其实，社会主义应该在发展生产力方面优于资本主义”，[8]“我们相信社会主义比资本主义的制度优越。它的优越性应该表现在比资本主义有更好的条件发展社会生产力”。[9]类似这样的论述还有很多，邓小平将生产力标准放到了制度优越性评价最重要的位置，绝不是偶然的。首先，它符合马克思主义唯物史观的认识论，把制度优势建立在生产力和经济基础上。其次，它体现了我们党关于社会主义制度优势的认识逻辑转变，即走出冷战思维的局限，在强调社会制度之间意识形态冲突的同时，高度重视生产力发展竞争中的社会主义制度优势。显然，邓小平这个认识逻辑转变，对于改革开放始终坚持以经济建设为中心，把发展生产力作为社会主义根本任务，具有极其重要的意义。
思想的认识逻辑总是依循着实践的事实逻辑转变，我国处于中国特色社会主义进入新时代的新历史方位上，社会主义制度优势向哪里和什么方面聚焦成为问题的中心。改革开放40年来，我们用足够的事实充分展示了中国特色社会主义的制度优势，而且它取得的成就最直观最耀眼最惊人的就是经济发展高速、生产力水平剧增、综合国力跃升。我国用短短几十年的时间走完了西方发达国家用几百年才走完的路，我国以跨越式发展完成了别的国家经历漫长过程才做成的事，可以说，20世纪后期邓小平突出强调社会主义在发展生产力方面比资本主义更具有制度优势的思想得到了充分证明。但是，制度优势的展示过程并未完结，只要中国特色社会主义伟大事业没有取得最后的胜利，制度优势就必须继续延伸下去，就需要继续得到证明，“社会主义制度的优越性已经得到了证明，不过还要证明得更多更好更有力”。[10]从社会主义制度建立后遭遇的曲折，到改革开放新时期形成的创新，再到新时代坚持和发展中国特色社会主义的承续，社会主义制度优势的认识逻辑演绎着思想深化的轨迹。党的十八大后，以习近平同志为核心的党中央创新治国理政的伟大实践，以新理念引领中国发展，通过一系列深刻的思想判断和重大的战略部署，在認识上形成了社会主义制度优势证明的飞跃。这个飞跃的核心思想就是：社会主义制度优势不仅要体现为有利于发展生产力，而且更要体现为有利于提高国家治理效能。制度比较的重点伴随中国特色社会主义进入新时代而转向，从国家治理效能上展示社会主义制度优势，把制度优势转化为治理效能，成为推进党和国家事业发展的新要求，成为坚持和发展新时代中国特色社会主义的新任务。取得全面深化改革的胜利，必须把坚持和完善中国特色社会主义制度与推进国家治理体系和治理能力现代化紧密相结合
中国特色社会主义进入新时代，2012年为开启的时间节点，这年11月召开了党的十八大，习近平总书记开始领导党中央勇于担当，肩负起新时代党的历史使命。党中央在总结治国理政经验的基础上，对推进中国特色社会主义伟大事业不断发展作出了创新的谋划和全面的部署，其中，全面深化改革成为一个重要指向。大会报告指出：“全面建成小康社会，必须以更大的政治勇气和智慧，不失时机深化重要领域改革，坚决破除一切妨碍科学发展的思想观念和体制机制弊端，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型。”[11]这个指向中“体制机制”“制度体系”等关键词语十分显眼，表露出新一届党中央治国理政创新实践的端倪。
至2017年，党的十八届中央委员会已经胜利完成了历史使命，在五年极不平凡的发展进程中，以习近平同志为核心的党中央领导全党全国人民砥砺奋进，用满满的收获和出色的成绩交出了一份新时代坚持和发展中国特色社会主义的答卷。党的十九大对此予以充分肯定和高度评价，指出“五年来的成就是全方位的、开创性的，五年来的变革是深层次的、根本性的”，“这些历史性变革，对党和国家事业发展具有重大而深远的影响”。[12]毫无疑问，党的十八大后中国特色社会主义新时代的伟大实践又一次以胜于雄辩的事实证明了社会主义的制度优势，但这样的证明不是简单的历史重复。党中央五年治国理政的成绩单显示，我国经济保持中高速增长，在世界主要国家中名列前茅，“经济实力跃上新台阶。国内生产总值从54万亿元增加到82.7万亿元，年均增长7.1%，占世界经济比重从11.4%提高到15%左右，对世界经济增长贡献率超过30%”。[13]取得如此了不起的成绩，假如我们还只是局限于从发展生产力角度认识社会主义制度优势的话，那么，再大的成绩证明至多只具有数据意义，难以显示中国特色社会主义伟大实践的新时代厚度。换句话说，我们应该从这样出色的成绩单背后进一步看到社会主义制度优势转化为国家治理效能的发展趋向。
一个阶段有一个阶段的目标指向，一个时代有一个时代的话语中心。审视党的十八大后党中央治国理政创新发展的轨迹可以发现，将社会主义制度优势与国家治理效能相联系是非常重要的实践特点。2013年11月，党中央召开十八届三中全会，围绕全面深化改革的主题进行深入讨论并作出战略部署。会议通过的《决定》中，把全面深化改革的总目标概括为：“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”国内外对这次全会讨论的主题热切关注，认为这表明国家治理问题进入了中共中央领导层的决策视野，有的学者认为这是中国共产党第一次使用了“国家治理”的概念，甚至把国家治理现代化称之为“第五个现代化”。习近平总书记反复阐释这个总目标的深刻涵义，强调“必须完整理解和把握全面深化改革的总目标，这是两句话组成的一个整体，即完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。这里面有一个前一句和后一句的关系问题”。[14]意思是说，全面深化改革总目标的两句话是紧密连在一起的，不能只讲社会主义制度不讲国家治理，也不能撇开社会主义制度只强调国家治理。这两句话的内在关系，揭示的正是制度优势与治理效能的一致性，全面深化改革的目标指向规范着治国理政的实践走向，国家治理效能体现着中国特色社会主义的制度优势。在继续坚持改革开放初期高度重视生产力的前提下，以国家治理效能突出社会主义制度优势成为新时代的话语中心。
就社会主义而言，其制度优势从来就不缺少理论证明，中國特色社会主义遇到的挑战主要也不是来自于理论。制度优势问题之所以还有待证明，是因为它还需要通过社会主义国家的总体面貌和整体效应得到事实的验证。这既有历史造成的原因，也有现实发展的原因。长期以来，诟病、质疑、攻击社会主义制度的言论和错误思潮，往往由于实践社会主义的国家经济文化落后而具有市场。当情况开始发生变化，中国特色社会主义经济文化面貌焕然一新之后，要在制度优势上站住脚就必须转向新的展示方面。党的十八大揭示全面深化改革的实践指向，表明提高国家治理效能就是新时代中国特色社会主义制度优势新的展示方面。
中国特色社会主义进入新时代，其促进生产力发展的制度优势必须通过全面深化改革得到继续展示。生产力是在生产关系变革中发展的，改革开放几十年我国经济实现快速高比例的增长、国家综合国力得到大幅度的跃升，受益于中国特色社会主义新的生产关系变革。随着解决发展问题的阶段性完成，解决发展中的问题和发展后的问题成为中国特色社会主义新时代的阶段性任务。这个任务更繁重更艰难更复杂，它不是仅仅通过发展生产力就能够解决的。全面深化改革旨在实现新一轮中国特色社会主义生产关系的变革，深化党和国家机构改革显示了中国特色社会主义制度优势向上层建筑推进的路向。习近平总书记指出：“党和国家机构属于上层建筑，必须适应经济基础的要求。经济不断发展，社会不断进步，人民生活不断改善，上层建筑就要适应新的要求不断进行改革。这是人类社会发展的一条普遍规律。”[15]这段话十分清楚地点出了党和国家机构改革的意义所在。作为坚持和完善党的领导、完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要任务，深化党和国家机构改革无疑是上层建筑领域的一场深刻变革，关系改革开放和社会主义现代化建设全局，关系全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦。
1978年以来，改革开放一直在路上，实践越向前走越发现，如果不排除体制机制上的弊端，发展达到一定水平的生产力就难以再向上提升，经济持续发展将受到严重阻碍。由于历史和现实各种复杂原因，先易后难成为我国改革路径的慎重选择，政策措施或体制机制的改革首先从外围入手，以便减少改革启动的阻力。当发展进程中改革红利递减效应出现后，改革的内层进入就提上了议事日程。习近平总书记说，“容易的、皆大欢喜的改革已经完成了，好吃的肉都吃掉了，剩下的都是难啃的硬骨头”，[16]他要求“要真枪真刀推进改革”，强调党政主要负责同志是抓改革的关键，“要勇于挑最重的担子、啃最硬的骨头”。[17]中国特色社会主义进入新时代，全面深化改革也相应进入新阶段，“啃硬骨头”就要解决深层次的问题，“涉险区”必须面对新情况的挑战和风险。从制度优势和治理效能内在关系认识全面深化改革，其任务是通过上层建筑的深刻变革，打造新时代中国特色社会主义生产关系，推动新历史起点的生产力发展再出发和经济建设再辉煌。
改革开放的过程就是完善、成熟、定型制度和体制机制调整、创新、再造的过程，具有系统构造、全面形塑和延伸深化的特征。“过去，我们也提出过改革目标，但大多是从具体领域提的”，“党的十八届三中全会提出全面深化改革的总目标，并在总目标统领下明确了经济体制、政治体制、文化体制、社会体制、生态文明体制和党的建设制度深化改革的分目标。这是改革进程本身向前拓展提出的客观要求，体现了我们党对改革认识的深化和系统化”。[18]习近平总书记指出，党中央之所以决定十八届三中全会研究全面深化改革问题，“不是推进一个领域改革，也不是推进几个领域改革，而是推进所有领域改革，就是从国家治理体系和治理能力的总体角度考虑的”。[19]这就告诉我们，全面深化改革只有以坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化为总目标，才能不断地深入向前推进。
党的十八大后砥砺奋进的五年里，“全面深化改革取得重大突破。蹄疾步稳推进全面深化改革，坚决破除各方面体制机制弊端。改革全面发力、多点突破、纵深推进，着力增强改革系统性、整体性、协同性，压茬拓展改革广度和深度，推出一千五百多项改革举措，重要领域和关键环节改革取得突破性进展，主要领域改革主体框架基本确立。中国特色社会主义制度更加完善，国家治理体系和治理能力现代化水平明显提高，全社会发展活力和创新活力明显增强”。[20]全面深化改革的四梁八柱铺就后，下一步的动作就是内层进入的改革实施。改革既要防止浅尝辄止，避免取得的成果前功尽弃，保证改革胜利进行到底；又要防止“中梗阻”，避免既定的举措悬空搁置，保证“最先一公里”出发的改革顺利跑完“最后一公里”。[21]全面深化改革的目的，就是要最大限度地释放中国特色社会主义的制度优势，就是要最大力度地显示中国共产党在一个13多亿人口大国长期执政的治理效能。邓小平曾说：改革的意义“不只是看三年五年。而是要看二十年，要看下世纪的前五十年”。[22]说这句话是在1985年，到今天已经33年过去了，那时说的“下世纪的前五十年”也过去了近20年，改革的深远意义随着中国特色社会主义进入新时代而更加清晰地表现出来。剩下的30年，全面深化改革永远在路上，只有做到用制度优势提高治理效能，用治理效能彰显制度优势，中国共产党才能领导中国人民以伟大胜利拥抱中国特色社会主义新时代，才能以实现社会主义现代化和中华民族伟大复兴的中国梦应验改革的深远意义。实现制度优势与治理效能相统一，是坚持和发展新时代中国特色社会主义的重大任务
党的十九大号召全党“决胜全面建成小康社会、开启全面建设社会主义现代化国家新征程”。坚持用习近平新时代中国特色社会主义思想武装全党，贯彻执行党的十九大作出的战略部署，必须深入思考中国特色社会主义制度优势与国家治理效能的关系，形成高度的思想自觉，以坚定自信的中国道路在持续发展中勇往直前，以团结一致的中国力量夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利，以凝心聚力的中国精神实现中华民族伟大复兴和社会主义现代化强国目标。
2018年是落实党的十九大精神的开局之年，十九届三中全会以党和国家机构改革为主题，审议通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》，这是以习近平同志为核心的党中央站在党和国家事业发展全局，适应新时代中国特色社会主义发展要求作出的重大决策部署，是着眼实现全面深化改革总目标的重大制度安排。全会公报指出：“深化党和国家机构改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革”，“全党必须统一思想、坚定信心、抓住机遇，在全面深化改革进程中，下决心解决党和国家机构职能体系中存在的障碍和弊端，加快推进国家治理体系和治理能力现代化，更好发挥我国社会主义制度优越性”。[23]这就表明，在中国特色社会主义进入新时代的历史条件下，深化党和国家机构改革具有全面深化改革再出发的重大意义。
党和国家机构改革并不是现在刚推出的新举措，随着社会主义市场经济体制改革的深入发展，党和国家机构事实上始终在进行着相应的改革，取得的成绩和发挥的作用不容否定。然而，长期以来这方面的改革缺乏系统性，范围较小，力度不强，这在一定程度上限制了改革效果的更好发挥。党的十九届三中全会从党和国家事业发展全局和新時代中国特色社会主义发展要求的政治站位，立足全面深化改革的重大制度安排部署党和国家机构改革，把发挥制度优势与提高治理效能紧密地结合起来，这就使这次深化党和国家机构改革具有了不同以往的意义。制度是国家治理依赖的工具，从这层意思说，制度效能就是治理效能。提高国家治理效能，最重要的是党和国家机构改革，党和国家机构设置不合理、机构关系不理顺、机构职能不清晰、机构运行不科学，就会阻碍中国特色社会主义制度优势的发挥，同时降低国家治理效能。着眼制度优势与治理效能的内在统一，赋予深化党和国家机构改革以新时代的内涵。
2018年2月28日，党的十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》（以下简称《决定》）指出：“深化党和国家机构改革，目标是构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系，形成总揽全局、协调各方的党的领导体系，职责明确、依法行政的政府治理体系，中国特色、世界一流的武装力量体系，联系规范、服务群众的群团工作体系。”[24]这个目标规定重点在体系构建。显然，这些体系各成独立的系统，但又构成统一的总系统，紧密联系、相互贯通、相互作用，是新时代坚持和发展中国特色社会主义征程中推进国家治理创新实践的重要制度安排。深化党和国家机构改革的目标与全面深化改革总目标是相一致的，前者服从于后者，深化党和国家机构改革的目标体系建构正是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化总目标的落实。两个目标的共同支点是制度建设，耦合之轴在国家治理，党和国家机构怎样设置、职能怎样配置、机制怎样运行、权责怎样规范，要发挥中国特色社会主义制度优势就必须进行合理安排，这也是推进国家治理现代体系必须解决的重点问题。实现中国特色社会主义制度优势与国家现代治理效能相统一，必须坚持深化党和国家机构的目标与全面深化改革的总目标相一致。
改革开放重整行装再出发，必须清晰擘画路线图。全面深化改革要攻坚克难，必须明确要啃的硬骨头在哪里、有哪些，明确先啃什么、后啃什么，明确怎样才能啃下硬骨头。党的十九届三中全会讨论的重大议题以及作出的全面部署，向全党全社会传递出一个鲜明的信号：深化党和国家机构改革就是一场啃硬骨头的重大战役，也是破除长期以来阻碍发展的体制机制弊端必须解决的重要方面。新时代新任务新要求凸显了深化党和国家机构改革的必要性和紧迫性，党的十九届三中全会强调：“党和国家机构设置和职能配置同统筹推进‘五位一体总体布局、协调推进‘四个全面战略布局的要求还不完全适应，同实现国家治理体系和治理能力现代化的要求还不完全适应。”[25]十分清晰地点明了深化党和国家机构改革的问题导向。《决定》强调：“我们党要更好领导人民进行伟大斗争、建设伟大工程、推进伟大事业、实现伟大梦想，必须加快推进国家治理体系和治理能力现代化，努力形成更加成熟、国家定型的中国特色社会主义制度。这是摆在我们党面前的一项重大任务。”[26]必须认识到，完成这项重大任务并不轻松。新时代坚持和发展中国特色社会主义，在深化党和国家机构改革中实现制度优势与治理效能相统一，应着重从以下方面加强努力。
第一，必须坚持和加强党的全面领导。党的十九届三中全会提出了深化党和国家机构改革的四项原则，坚持和加强党的全面领导是其中第一项原则。之所以把它放在首要位置，因为坚持和加强党的领导不仅是深化党和国家机构改革顺利推进的重要保证，而且又是深化党和国家机构改革必须落实的首要任务。针对现实中存在党的领导弱化、虚化和形式主义化的问题，党的十八大以来习近平总书记突出强调党的领导问题，并将坚持党的领导提到中国特色社会主义最本质的特征、中国特色社会主义制度的最大优势这样的高度加以定位。党的十九大强调党政军民学、东西南北中，党是领导一切的。作为最高政治领导力量，中国共产党是国家治理体系中的核心，党的执政能力决定着国家的治理水平。深化党和国家机构改革，目的是要建立健全党对重大工作的领导体制机制，强化党的组织在同级组织中的领导地位，更好发挥党的职能部门作用，统筹设置党政机构，推进党的纪律检察体制和国家监察体制改革，从而使坚持和加强党的全面领导在制度层面上与国家现代治理体系和现代治理能力相对接。
第二，必须加强制度更加成熟、更加定型的顶层设计。制度建设是长期任务，贯穿于党执政实践的全过程。改革开放初期，邓小平在深刻总结历史教训的基础上，提出制度问题更带有根本性、全局性、稳定性、长期性，并要求通过大约30年左右的努力，使中国特色社会主义制度更加成熟、更加定型，这是很有战略眼光的思想。在这个思想指导下，党中央突出强调加强制度建设的任务，党的十八大后习近平总书记更是提出一系列重要观点强化制度对党中央治国理政实践的意义，如指出把权力关进制度的笼子、用制度管权管事管人、制度治吏、制度治党等，使制度建设从理论和实践结合上得到创新发展。党的十九届三中全会关于深化党和国家机构改革的部署，从理论上看是对制度建设的认识升华。如果说此前关于制度具有根本性、全局性、稳定性、长期性的认识主要侧重制度特征的话，那么，这次深化党和国家机构改革的指向则更侧重制度效能，突出要在国家治理中充分发挥中国特色社会主义制度的根本性、全局性、稳定性和长期性的优势作用。党的十九届三中全会关于深化党和国家机构改革的部署，从实践上看是对制度建设的层次提升。与此前历次党和国家机构改革相比，这次作出的部署其突破性发展是在改革大格局中进行了总体的制度安排，对推进中国特色社会主义制度更加成熟、更加定型具有顶层设计的意义。深化党和国家机构改革是一场硬仗，不是简单的部门加加减减的事情，也不是机械的机构拼拼装装的问题，只有加强制度顶层设计，才能在国家和社会治理中彰显中国特色社会主义制度优势，才能以更加成熟、更加定型的中国特色社会主义发挥有效治理国家和社会的效能。
第三，必须构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系。党的十九届三中全会部署党和国家机构改革不同以往的地方是围绕职能来进行，重点不是调整机构而是梳理职能。《决定》提出的改革目标中，党和国家机构职能体系与党的领导、政府治理、武装力量和群团工作体系是分开提的，前面一个体系用的动词是“构建”，后面四个体系用的动词是“形成”。这就是说它们不是并列的“五个体系”[27]，党的领导、政府治理、武装力量、群团工作体系是党和国家机构履践职能的体系覆盖，笔者以为说“1+4”体系更准确，这里的1就是机构职能，它是总体系。这样理解对认识深化党和国家机构改革目标有非常重要的意义。过去改革中存在的一个明显问题是：不是根据职能需要来配置机构，而是按照机构去安排职能。深化党和国家机构改革必须改变以机构设定职能的思路，采取以职能确立和调整机构为改革路径，国家治理有什么样的职能需要，就设置相应的党和国家机构。国家治理包含方方面面，涉及的事务千头万绪，党和国家机构作为工作机器，只有具有完备的系统架构、科学的规范要求和高效的运行机制，才能在国家治理中彰显中国特色社会主義制度优势。
第四，必须保证党和国家机构改革在系统性、整体性、协同性推进中不断深化。中国特色社会主义进入新时代，党中央推进治国理政的实践创新，必须坚持决策的战略性和执行的连贯性相统一，制度的稳定与调适相统一，国家治理的规范与体制配套的设计相统一，党的领导方式与执政机制相统一，党的领导制度与宪法法律相统一。要做到这些，就必须注重党和国家机构改革的系统性、整体性、协同性。党的十九届三中全会作出的深化党和国家机构改革部署，体现政党、国家、社会的维度，涉及党政军民各种关系的安排，关系领导、服务、监督、权责、编制的统筹，下的是一盘战略大棋。党政军群各方面机构的改革要按照系统性、整体性、协同性的要求相互配合，使各项改革相互促进、相得益彰，形成总体效应。党中央明确提出坚持优化协同高效的改革原则，做到“使党和国家机构设置更加科学、职能更加优化、权责更加协同、监督监管更加有力、运行更加高效”。[28]只有坚持系统性、整体性、协同性推进，党和国家机构才能有条不紊地履践职能，党和国家机构职能才具备系统完备、科学规范、运行高效的体系特征。
从中国特色社会主义制度优势与国家现代治理效能的关系看，新时代深化党和国家机构改革关系到党和国家事业能不能长治久安。制度生成有其自身的逻辑，实行什么样的国家制度，是由这个国家的国情决定的，一个国家制度无论怎么变化，都是历史意志作用的结果。中国特色社会主义制度是在党领导人民立足中国国情的长期探索实践中历史地形成起来的，是党有效治理国家的根本保证。中国特色社会主义制度优势是得到实践检验的事实，但这样的优势既不是书斋里的理论符号，也不是必然的自发表现。我们党执政实践中有过社会主义制度没有发挥优势，或者制度优势彰显不足的事实。国家治理的系统、规范和运行都不是一成不变的，中国特色社会主义制度的生命活力在于国家治理的久久为功，制度优势持续发力，国家治理效能不断提高，是保证党和国家事业长治久安的题中应有之义。
注释
[1]《毛泽东文集》第六卷，北京：人民出版社，1999年，第362页。
[2]《毛泽东文集》第七卷，北京：人民出版社，1999年，第89页。
[3]《邓小平文选》第2卷，北京：人民出版社，1994年，第167页。
[4]《邓小平文选》第2卷，北京：人民出版社，1994年，第322页。
[5]《邓小平文选》第2卷，北京：人民出版社，1994年，第52页。
[6]《邓小平文选》第2卷，北京：人民出版社，1994年，第251页。
[7]《邓小平年谱》上，北京：中央文献出版社，2004年，第528、540页。
[8]《邓小平年谱》下，北京：中央文献出版社，2004年，第876、982～983页。
[9]《邓小平文选》第2卷，北京：人民出版社，1994年，第231页。
[10]《邓小平文选》第2卷，北京：人民出版社，1994年，第251页。
[11]《十八大以来重要文献选编》上，北京：中央文献出版社，2014年，第14页。
[12]《中国共产党第十九次全国代表大会文件汇编》，北京：人民出版社，2017年，第7页。
[13]《李克强作的政府工作报告（摘登）》，《人民日报》，2019年3月6日。
[14]《习近平关于全面深化改革论述摘编》，北京：中央文献出版社，2014年，第20～21页。
[15]《中共中央举行党外人士座谈会和民主协商会》，《人民日报》，2018年3月2日。
[16]《习近平谈治国理政》，北京：外文出版社，2014年，第101页。
[17]《习近平谈治国理政》第二卷，北京：外文出版社，2014年，第97、106页。
[18]《习近平关于全面深化改革论述摘编》，北京：中央文献出版社，2014年，第26、23页。
[19]《习近平关于全面深化改革论述摘编》，北京：中央文献出版社，2014年，第23页。
[20]《中国共产党第十九次全国代表大会文件汇编》，北京：人民出版社，2017年，第3页。
[21]《习近平谈治国理政》第二卷，北京：外文出版社，2014年，第102页。
[22]《邓小平文选》第3卷，北京：人民出版社，1993年，第131页。
[23]《中国共产党第十九届中央委员会第三次会议公报》，《人民日报》，2018年2月28日。
[24]《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，《人民日报》，2018年3月5日。
[25]《中国共产党第十九届中央委员会第三次全体会议公报》，《人民日报》，2018年2月28日。
[26]《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，《人民日报》，2018年3月5日。
[27]有媒体刊文用“五个体系”阐释深化党和国家机构改革的目标，是不准确的。参见《深化党和国家机构改革是一场深刻变革》，《新华每日电讯》，2018年3月1日。
[28]《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，《人民日报》，2018年3月5日。
责 编/樊保玲
【摘要】 社会主义制度优势不仅要体现为有利于发展生产力，而且更要体现为有利于提高国家治理效能。从国家治理效能上展示社会主义制度优势，把制度优势转化为治理效能，成为推进党和国家事业发展的新要求，成为坚持和发展新时代中国特色社会主义的新任务。改革开放的过程就是完善、成熟、定型制度和体制机制调整、创新、再造的过程。要取得全面深化改革的胜利，必须把坚持和完善中国特色社会主义制度与推进国家治理体系和治理能力现代化紧密相结合，在深化党和国家机构改革中实现制度优势与治理效能相统一，提高国家治理效能。制度优势与治理效能的内在统一，赋予了深化党和国家机构改革以新时代的内涵。
【关键词】中国特色社会主义 党和国家机构改革 制度优势 治理效能
【中图分类号】 D835.1 【文献标识码】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.06.001
2018年新年伊始，党中央于1月和2月接连召开了十九届二中、三中全会，围绕深化党和国家机构改革作出决定和形成方案，这对贯彻执行党的十九大精神具有开局的意义。中国特色社会主义进入了新时代，影响全局的历史性变革需要再出发，深化党和国家机构改革首先迈出实质性步伐。全面深化改革聚焦党和国家体制机制这个大问题，是彰显中国特色社会主义制度优势和发挥国家现代治理效能的战略选择，这个方面的实践统一是中国特色社会主义的新时代进路。社会主义制度优势不仅体现为有利于发展生产力，而且体现为有利于提高国家治理效能
在马克思主义话语中，社会主义制度优势是一个经常说的论题。170多年前马克思、恩格斯形成的无产阶级革命学说中，社会主义发生逻辑和终极指向显示的就是它作为超越资本主义社会的制度优势。在他们看来，社会主义建立在生产力高度发展的基础之上，是资本主义社会的矛盾激化到其自身制度无法解决时的必然结果。马克思之所以得出社会主义必然取代资本主义的结论，就是因为社会主义以优于资本主义的社会形态成为人类历史嬗变的制度选择。按照马克思主义经典作家的思想，社会主义在社会形态意义上的制度优势显然是全方位的，既指生产力的发达，又包括制度的先进。
从国际共产主义运动发展看，最早从制度上进行社会主义建设的实践不是发生于西方，而是出现在东方。1917年俄國十月革命取得成功，第一次把社会主义从书本上的理论变为生活中的实践。可是，与马克思、恩格斯设定的条件不同，没有经过资本主义发展阶段的俄国经济文化落后，生产力水平比起资本主义相差了一大截，这就造成了社会主义建设实践的一系列困难。自世界上有了资本主义与社会主义的实践分野之后，两种社会制度对峙形成的较量集中表现在两个方面，一是意识形态上的冲突，二是生产力发展上的竞争。第二次世界大战后，在长达几十年冷战格局中形成的水火不容的两极对抗，聚焦的就是这两方面的问题。
列宁领导苏联在实践探索中认识到要把经济作为社会主义的重要任务，并形成了“赶超战略”，即把资本主义国家作为比照，社会主义国家通过一定时间的发展努力追上和超过它们。这个“赶超战略”的思想底气就是基于社会主义制度优势的理论逻辑。由于世界上社会主义国家都建立在经济文化落后的条件下，列宁和苏联的“赶超战略”有着普遍意义，中国受到的影响十分明显。中华人民共和国建立初期，毛泽东就很明确地表达了这样的赶超意愿。他说，我国经济文化都落后于西方，“帝国主义国家现在是看不起我们的”，“要在大约几十年内追上或赶过世界上最强大的资本主义国家”。[1]毛泽东还曾诙谐地说，我们搞社会主义，“据说是有优越性，结果你搞了五六十年还不能超过美国，你像个什么样子呢？那就要从地球上开除你的球籍！”[2]在这样的意愿下，20世纪五十年代末党中央提出了“赶英超美”口号，发生了因“左”倾思想滋长而导致经济建设急躁冒进的错误，留下了深刻的历史教训。
从冷战时期整个世界环境看，资本主义与社会主义的较量虽然在经济、军事、科技、文化等各方面展开，但意识形态冲突比生产力竞争更为突出和激烈。西方资本主义国家综合国力占据着毋庸置疑的强势地位，意识形态上同样掌握着话语霸权。两极对抗的现象表明，资本主义和社会主义社会制度在意识形态上的斗争严峻性压倒了生产力发展上的竞争紧迫性。改革开放前20多年里，我们党坚持“以阶级斗争为纲”，从根本上说当然是因为对国情的严重误判，但与冷战时期两种社会制度较量白热化的国际形势有一定的关系。由于对社会主义制度优越性问题存在机械性和简单化理解的缺陷，社会主义发展生产力的重要性受到忽略，极左时期把“红旗”与“卫星”对立起来，大批所谓“唯生产力论”，就是重意识形态轻生产力发展的一个证明，它把思想认识带入了误区，片面地宣传社会主义日益繁荣，资本主义一天天烂下去，以理论上的制度优势认定遮盖了社会主义经济文化落后的事实。
改革开放的历史抉择使社会主义认知思维恢复理性，社会主义制度优势究竟在哪里逐渐成为人们必须面对的问题。我国国家建设历尽曲折，尤其是经过十年“文革”的破坏，社会主义制度的优势展示，无论是从马克思主义的理论逻辑看，还是从党和人民的心理预期看，都存在很大的反差。改革使我们党在拨乱反正、解放思想过程中探索社会主义建设的中国道路，开放使我国人民在融入世界的过程中看到了社会主义生产力落后的窘境。邓小平把什么是社会主义、怎样建设社会主义作为根本问题进行了认真思考，再次对社会主义制度优势作出系统论述，形成的一系列新思想新观点成为邓小平理论的重要组成部分。
邓小平关于发挥社会主义制度优势的思想具有全面性，他以与资本主义的制度比较为视角，从各个方面进行了论述。邓小平认为，社会主义制度比资本主义更有利于形成社会共识，“我国人民能有共同的政治经济社会理想、共同的道德标准”。[3]邓小平强调：社会主义制度比资本主义更有利于发展民主，它的优越性表现为“在政治上创造比资本主义国家的民主更高更切实的民主，并且造就比这些国家更多更优秀的人才”。[4]邓小平指出，社会主义制度比资本主义更有利于人民团结合作，“只要我们充分发挥社会主义制度的优越性，把力量统一合理地组织起来，人数少，也可以比资本主义国家同等数量的人办更多的事，取得更大的成就”。[5]这样全面认识社会主义制度优势无疑体现了思维方法的科学性。然而，在改革开放初期特定的历史背景下，邓小平论述社会主义制度优势的集中点还是在发展生产力上。
邓小平指出：“社会主义制度优于资本主义制度。这要表现在许多方面，但首先要表现在经济发展的速度和效果方面。”[6]“社会主义同资本主义怎么比较？是比生产力的发展”，“生产力不发展，有什么社会主义优越性”，[7]“社会主义比资本主义优越不只是名词好听，而是生产力发展速度要超过资本主义”，“过去对社会主义认识有误解，认为越穷越是社会主义。其实，社会主义应该在发展生产力方面优于资本主义”，[8]“我们相信社会主义比资本主义的制度优越。它的优越性应该表现在比资本主义有更好的条件发展社会生产力”。[9]类似这样的论述还有很多，邓小平将生产力标准放到了制度优越性评价最重要的位置，绝不是偶然的。首先，它符合马克思主义唯物史观的认识论，把制度优势建立在生产力和经济基础上。其次，它体现了我们党关于社会主义制度优势的认识逻辑转变，即走出冷战思维的局限，在强调社会制度之间意识形态冲突的同时，高度重视生产力发展竞争中的社会主义制度优势。显然，邓小平这个认识逻辑转变，对于改革开放始终坚持以经济建设为中心，把发展生产力作为社会主义根本任务，具有极其重要的意义。
思想的认识逻辑总是依循着实践的事实逻辑转变，我国处于中国特色社会主义进入新时代的新历史方位上，社会主义制度优势向哪里和什么方面聚焦成为问题的中心。改革开放40年来，我们用足够的事实充分展示了中国特色社会主义的制度优势，而且它取得的成就最直观最耀眼最惊人的就是经济发展高速、生产力水平剧增、综合国力跃升。我国用短短几十年的时间走完了西方发达国家用几百年才走完的路，我国以跨越式发展完成了别的国家经历漫长过程才做成的事，可以说，20世纪后期邓小平突出强调社会主义在发展生产力方面比资本主义更具有制度优势的思想得到了充分证明。但是，制度优势的展示过程并未完结，只要中国特色社会主义伟大事业没有取得最后的胜利，制度优势就必须继续延伸下去，就需要继续得到证明，“社会主义制度的优越性已经得到了证明，不过还要证明得更多更好更有力”。[10]从社会主义制度建立后遭遇的曲折，到改革开放新时期形成的创新，再到新时代坚持和发展中国特色社会主义的承续，社会主义制度优势的认识逻辑演绎着思想深化的轨迹。党的十八大后，以习近平同志为核心的党中央创新治国理政的伟大实践，以新理念引领中国发展，通过一系列深刻的思想判断和重大的战略部署，在認识上形成了社会主义制度优势证明的飞跃。这个飞跃的核心思想就是：社会主义制度优势不仅要体现为有利于发展生产力，而且更要体现为有利于提高国家治理效能。制度比较的重点伴随中国特色社会主义进入新时代而转向，从国家治理效能上展示社会主义制度优势，把制度优势转化为治理效能，成为推进党和国家事业发展的新要求，成为坚持和发展新时代中国特色社会主义的新任务。取得全面深化改革的胜利，必须把坚持和完善中国特色社会主义制度与推进国家治理体系和治理能力现代化紧密相结合
中国特色社会主义进入新时代，2012年为开启的时间节点，这年11月召开了党的十八大，习近平总书记开始领导党中央勇于担当，肩负起新时代党的历史使命。党中央在总结治国理政经验的基础上，对推进中国特色社会主义伟大事业不断发展作出了创新的谋划和全面的部署，其中，全面深化改革成为一个重要指向。大会报告指出：“全面建成小康社会，必须以更大的政治勇气和智慧，不失时机深化重要领域改革，坚决破除一切妨碍科学发展的思想观念和体制机制弊端，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型。”[11]这个指向中“体制机制”“制度体系”等关键词语十分显眼，表露出新一届党中央治国理政创新实践的端倪。
至2017年，党的十八届中央委员会已经胜利完成了历史使命，在五年极不平凡的发展进程中，以习近平同志为核心的党中央领导全党全国人民砥砺奋进，用满满的收获和出色的成绩交出了一份新时代坚持和发展中国特色社会主义的答卷。党的十九大对此予以充分肯定和高度评价，指出“五年来的成就是全方位的、开创性的，五年来的变革是深层次的、根本性的”，“这些历史性变革，对党和国家事业发展具有重大而深远的影响”。[12]毫无疑问，党的十八大后中国特色社会主义新时代的伟大实践又一次以胜于雄辩的事实证明了社会主义的制度优势，但这样的证明不是简单的历史重复。党中央五年治国理政的成绩单显示，我国经济保持中高速增长，在世界主要国家中名列前茅，“经济实力跃上新台阶。国内生产总值从54万亿元增加到82.7万亿元，年均增长7.1%，占世界经济比重从11.4%提高到15%左右，对世界经济增长贡献率超过30%”。[13]取得如此了不起的成绩，假如我们还只是局限于从发展生产力角度认识社会主义制度优势的话，那么，再大的成绩证明至多只具有数据意义，难以显示中国特色社会主义伟大实践的新时代厚度。换句话说，我们应该从这样出色的成绩单背后进一步看到社会主义制度优势转化为国家治理效能的发展趋向。
一个阶段有一个阶段的目标指向，一个时代有一个时代的话语中心。审视党的十八大后党中央治国理政创新发展的轨迹可以发现，将社会主义制度优势与国家治理效能相联系是非常重要的实践特点。2013年11月，党中央召开十八届三中全会，围绕全面深化改革的主题进行深入讨论并作出战略部署。会议通过的《决定》中，把全面深化改革的总目标概括为：“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”国内外对这次全会讨论的主题热切关注，认为这表明国家治理问题进入了中共中央领导层的决策视野，有的学者认为这是中国共产党第一次使用了“国家治理”的概念，甚至把国家治理现代化称之为“第五个现代化”。习近平总书记反复阐释这个总目标的深刻涵义，强调“必须完整理解和把握全面深化改革的总目标，这是两句话组成的一个整体，即完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。这里面有一个前一句和后一句的关系问题”。[14]意思是说，全面深化改革总目标的两句话是紧密连在一起的，不能只讲社会主义制度不讲国家治理，也不能撇开社会主义制度只强调国家治理。这两句话的内在关系，揭示的正是制度优势与治理效能的一致性，全面深化改革的目标指向规范着治国理政的实践走向，国家治理效能体现着中国特色社会主义的制度优势。在继续坚持改革开放初期高度重视生产力的前提下，以国家治理效能突出社会主义制度优势成为新时代的话语中心。
就社会主义而言，其制度优势从来就不缺少理论证明，中國特色社会主义遇到的挑战主要也不是来自于理论。制度优势问题之所以还有待证明，是因为它还需要通过社会主义国家的总体面貌和整体效应得到事实的验证。这既有历史造成的原因，也有现实发展的原因。长期以来，诟病、质疑、攻击社会主义制度的言论和错误思潮，往往由于实践社会主义的国家经济文化落后而具有市场。当情况开始发生变化，中国特色社会主义经济文化面貌焕然一新之后，要在制度优势上站住脚就必须转向新的展示方面。党的十八大揭示全面深化改革的实践指向，表明提高国家治理效能就是新时代中国特色社会主义制度优势新的展示方面。
中国特色社会主义进入新时代，其促进生产力发展的制度优势必须通过全面深化改革得到继续展示。生产力是在生产关系变革中发展的，改革开放几十年我国经济实现快速高比例的增长、国家综合国力得到大幅度的跃升，受益于中国特色社会主义新的生产关系变革。随着解决发展问题的阶段性完成，解决发展中的问题和发展后的问题成为中国特色社会主义新时代的阶段性任务。这个任务更繁重更艰难更复杂，它不是仅仅通过发展生产力就能够解决的。全面深化改革旨在实现新一轮中国特色社会主义生产关系的变革，深化党和国家机构改革显示了中国特色社会主义制度优势向上层建筑推进的路向。习近平总书记指出：“党和国家机构属于上层建筑，必须适应经济基础的要求。经济不断发展，社会不断进步，人民生活不断改善，上层建筑就要适应新的要求不断进行改革。这是人类社会发展的一条普遍规律。”[15]这段话十分清楚地点出了党和国家机构改革的意义所在。作为坚持和完善党的领导、完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要任务，深化党和国家机构改革无疑是上层建筑领域的一场深刻变革，关系改革开放和社会主义现代化建设全局，关系全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦。
1978年以来，改革开放一直在路上，实践越向前走越发现，如果不排除体制机制上的弊端，发展达到一定水平的生产力就难以再向上提升，经济持续发展将受到严重阻碍。由于历史和现实各种复杂原因，先易后难成为我国改革路径的慎重选择，政策措施或体制机制的改革首先从外围入手，以便减少改革启动的阻力。当发展进程中改革红利递减效应出现后，改革的内层进入就提上了议事日程。习近平总书记说，“容易的、皆大欢喜的改革已经完成了，好吃的肉都吃掉了，剩下的都是难啃的硬骨头”，[16]他要求“要真枪真刀推进改革”，强调党政主要负责同志是抓改革的关键，“要勇于挑最重的担子、啃最硬的骨头”。[17]中国特色社会主义进入新时代，全面深化改革也相应进入新阶段，“啃硬骨头”就要解决深层次的问题，“涉险区”必须面对新情况的挑战和风险。从制度优势和治理效能内在关系认识全面深化改革，其任务是通过上层建筑的深刻变革，打造新时代中国特色社会主义生产关系，推动新历史起点的生产力发展再出发和经济建设再辉煌。
改革开放的过程就是完善、成熟、定型制度和体制机制调整、创新、再造的过程，具有系统构造、全面形塑和延伸深化的特征。“过去，我们也提出过改革目标，但大多是从具体领域提的”，“党的十八届三中全会提出全面深化改革的总目标，并在总目标统领下明确了经济体制、政治体制、文化体制、社会体制、生态文明体制和党的建设制度深化改革的分目标。这是改革进程本身向前拓展提出的客观要求，体现了我们党对改革认识的深化和系统化”。[18]习近平总书记指出，党中央之所以决定十八届三中全会研究全面深化改革问题，“不是推进一个领域改革，也不是推进几个领域改革，而是推进所有领域改革，就是从国家治理体系和治理能力的总体角度考虑的”。[19]这就告诉我们，全面深化改革只有以坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化为总目标，才能不断地深入向前推进。
党的十八大后砥砺奋进的五年里，“全面深化改革取得重大突破。蹄疾步稳推进全面深化改革，坚决破除各方面体制机制弊端。改革全面发力、多点突破、纵深推进，着力增强改革系统性、整体性、协同性，压茬拓展改革广度和深度，推出一千五百多项改革举措，重要领域和关键环节改革取得突破性进展，主要领域改革主体框架基本确立。中国特色社会主义制度更加完善，国家治理体系和治理能力现代化水平明显提高，全社会发展活力和创新活力明显增强”。[20]全面深化改革的四梁八柱铺就后，下一步的动作就是内层进入的改革实施。改革既要防止浅尝辄止，避免取得的成果前功尽弃，保证改革胜利进行到底；又要防止“中梗阻”，避免既定的举措悬空搁置，保证“最先一公里”出发的改革顺利跑完“最后一公里”。[21]全面深化改革的目的，就是要最大限度地释放中国特色社会主义的制度优势，就是要最大力度地显示中国共产党在一个13多亿人口大国长期执政的治理效能。邓小平曾说：改革的意义“不只是看三年五年。而是要看二十年，要看下世纪的前五十年”。[22]说这句话是在1985年，到今天已经33年过去了，那时说的“下世纪的前五十年”也过去了近20年，改革的深远意义随着中国特色社会主义进入新时代而更加清晰地表现出来。剩下的30年，全面深化改革永远在路上，只有做到用制度优势提高治理效能，用治理效能彰显制度优势，中国共产党才能领导中国人民以伟大胜利拥抱中国特色社会主义新时代，才能以实现社会主义现代化和中华民族伟大复兴的中国梦应验改革的深远意义。实现制度优势与治理效能相统一，是坚持和发展新时代中国特色社会主义的重大任务
党的十九大号召全党“决胜全面建成小康社会、开启全面建设社会主义现代化国家新征程”。坚持用习近平新时代中国特色社会主义思想武装全党，贯彻执行党的十九大作出的战略部署，必须深入思考中国特色社会主义制度优势与国家治理效能的关系，形成高度的思想自觉，以坚定自信的中国道路在持续发展中勇往直前，以团结一致的中国力量夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利，以凝心聚力的中国精神实现中华民族伟大复兴和社会主义现代化强国目标。
2018年是落实党的十九大精神的开局之年，十九届三中全会以党和国家机构改革为主题，审议通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》，这是以习近平同志为核心的党中央站在党和国家事业发展全局，适应新时代中国特色社会主义发展要求作出的重大决策部署，是着眼实现全面深化改革总目标的重大制度安排。全会公报指出：“深化党和国家机构改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革”，“全党必须统一思想、坚定信心、抓住机遇，在全面深化改革进程中，下决心解决党和国家机构职能体系中存在的障碍和弊端，加快推进国家治理体系和治理能力现代化，更好发挥我国社会主义制度优越性”。[23]这就表明，在中国特色社会主义进入新时代的历史条件下，深化党和国家机构改革具有全面深化改革再出发的重大意义。
党和国家机构改革并不是现在刚推出的新举措，随着社会主义市场经济体制改革的深入发展，党和国家机构事实上始终在进行着相应的改革，取得的成绩和发挥的作用不容否定。然而，长期以来这方面的改革缺乏系统性，范围较小，力度不强，这在一定程度上限制了改革效果的更好发挥。党的十九届三中全会从党和国家事业发展全局和新時代中国特色社会主义发展要求的政治站位，立足全面深化改革的重大制度安排部署党和国家机构改革，把发挥制度优势与提高治理效能紧密地结合起来，这就使这次深化党和国家机构改革具有了不同以往的意义。制度是国家治理依赖的工具，从这层意思说，制度效能就是治理效能。提高国家治理效能，最重要的是党和国家机构改革，党和国家机构设置不合理、机构关系不理顺、机构职能不清晰、机构运行不科学，就会阻碍中国特色社会主义制度优势的发挥，同时降低国家治理效能。着眼制度优势与治理效能的内在统一，赋予深化党和国家机构改革以新时代的内涵。
2018年2月28日，党的十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》（以下简称《决定》）指出：“深化党和国家机构改革，目标是构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系，形成总揽全局、协调各方的党的领导体系，职责明确、依法行政的政府治理体系，中国特色、世界一流的武装力量体系，联系规范、服务群众的群团工作体系。”[24]这个目标规定重点在体系构建。显然，这些体系各成独立的系统，但又构成统一的总系统，紧密联系、相互贯通、相互作用，是新时代坚持和发展中国特色社会主义征程中推进国家治理创新实践的重要制度安排。深化党和国家机构改革的目标与全面深化改革总目标是相一致的，前者服从于后者，深化党和国家机构改革的目标体系建构正是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化总目标的落实。两个目标的共同支点是制度建设，耦合之轴在国家治理，党和国家机构怎样设置、职能怎样配置、机制怎样运行、权责怎样规范，要发挥中国特色社会主义制度优势就必须进行合理安排，这也是推进国家治理现代体系必须解决的重点问题。实现中国特色社会主义制度优势与国家现代治理效能相统一，必须坚持深化党和国家机构的目标与全面深化改革的总目标相一致。
改革开放重整行装再出发，必须清晰擘画路线图。全面深化改革要攻坚克难，必须明确要啃的硬骨头在哪里、有哪些，明确先啃什么、后啃什么，明确怎样才能啃下硬骨头。党的十九届三中全会讨论的重大议题以及作出的全面部署，向全党全社会传递出一个鲜明的信号：深化党和国家机构改革就是一场啃硬骨头的重大战役，也是破除长期以来阻碍发展的体制机制弊端必须解决的重要方面。新时代新任务新要求凸显了深化党和国家机构改革的必要性和紧迫性，党的十九届三中全会强调：“党和国家机构设置和职能配置同统筹推进‘五位一体总体布局、协调推进‘四个全面战略布局的要求还不完全适应，同实现国家治理体系和治理能力现代化的要求还不完全适应。”[25]十分清晰地点明了深化党和国家机构改革的问题导向。《决定》强调：“我们党要更好领导人民进行伟大斗争、建设伟大工程、推进伟大事业、实现伟大梦想，必须加快推进国家治理体系和治理能力现代化，努力形成更加成熟、国家定型的中国特色社会主义制度。这是摆在我们党面前的一项重大任务。”[26]必须认识到，完成这项重大任务并不轻松。新时代坚持和发展中国特色社会主义，在深化党和国家机构改革中实现制度优势与治理效能相统一，应着重从以下方面加强努力。
第一，必须坚持和加强党的全面领导。党的十九届三中全会提出了深化党和国家机构改革的四项原则，坚持和加强党的全面领导是其中第一项原则。之所以把它放在首要位置，因为坚持和加强党的领导不仅是深化党和国家机构改革顺利推进的重要保证，而且又是深化党和国家机构改革必须落实的首要任务。针对现实中存在党的领导弱化、虚化和形式主义化的问题，党的十八大以来习近平总书记突出强调党的领导问题，并将坚持党的领导提到中国特色社会主义最本质的特征、中国特色社会主义制度的最大优势这样的高度加以定位。党的十九大强调党政军民学、东西南北中，党是领导一切的。作为最高政治领导力量，中国共产党是国家治理体系中的核心，党的执政能力决定着国家的治理水平。深化党和国家机构改革，目的是要建立健全党对重大工作的领导体制机制，强化党的组织在同级组织中的领导地位，更好发挥党的职能部门作用，统筹设置党政机构，推进党的纪律检察体制和国家监察体制改革，从而使坚持和加强党的全面领导在制度层面上与国家现代治理体系和现代治理能力相对接。
第二，必须加强制度更加成熟、更加定型的顶层设计。制度建设是长期任务，贯穿于党执政实践的全过程。改革开放初期，邓小平在深刻总结历史教训的基础上，提出制度问题更带有根本性、全局性、稳定性、长期性，并要求通过大约30年左右的努力，使中国特色社会主义制度更加成熟、更加定型，这是很有战略眼光的思想。在这个思想指导下，党中央突出强调加强制度建设的任务，党的十八大后习近平总书记更是提出一系列重要观点强化制度对党中央治国理政实践的意义，如指出把权力关进制度的笼子、用制度管权管事管人、制度治吏、制度治党等，使制度建设从理论和实践结合上得到创新发展。党的十九届三中全会关于深化党和国家机构改革的部署，从理论上看是对制度建设的认识升华。如果说此前关于制度具有根本性、全局性、稳定性、长期性的认识主要侧重制度特征的话，那么，这次深化党和国家机构改革的指向则更侧重制度效能，突出要在国家治理中充分发挥中国特色社会主义制度的根本性、全局性、稳定性和长期性的优势作用。党的十九届三中全会关于深化党和国家机构改革的部署，从实践上看是对制度建设的层次提升。与此前历次党和国家机构改革相比，这次作出的部署其突破性发展是在改革大格局中进行了总体的制度安排，对推进中国特色社会主义制度更加成熟、更加定型具有顶层设计的意义。深化党和国家机构改革是一场硬仗，不是简单的部门加加减减的事情，也不是机械的机构拼拼装装的问题，只有加强制度顶层设计，才能在国家和社会治理中彰显中国特色社会主义制度优势，才能以更加成熟、更加定型的中国特色社会主义发挥有效治理国家和社会的效能。
第三，必须构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系。党的十九届三中全会部署党和国家机构改革不同以往的地方是围绕职能来进行，重点不是调整机构而是梳理职能。《决定》提出的改革目标中，党和国家机构职能体系与党的领导、政府治理、武装力量和群团工作体系是分开提的，前面一个体系用的动词是“构建”，后面四个体系用的动词是“形成”。这就是说它们不是并列的“五个体系”[27]，党的领导、政府治理、武装力量、群团工作体系是党和国家机构履践职能的体系覆盖，笔者以为说“1+4”体系更准确，这里的1就是机构职能，它是总体系。这样理解对认识深化党和国家机构改革目标有非常重要的意义。过去改革中存在的一个明显问题是：不是根据职能需要来配置机构，而是按照机构去安排职能。深化党和国家机构改革必须改变以机构设定职能的思路，采取以职能确立和调整机构为改革路径，国家治理有什么样的职能需要，就设置相应的党和国家机构。国家治理包含方方面面，涉及的事务千头万绪，党和国家机构作为工作机器，只有具有完备的系统架构、科学的规范要求和高效的运行机制，才能在国家治理中彰显中国特色社会主義制度优势。
第四，必须保证党和国家机构改革在系统性、整体性、协同性推进中不断深化。中国特色社会主义进入新时代，党中央推进治国理政的实践创新，必须坚持决策的战略性和执行的连贯性相统一，制度的稳定与调适相统一，国家治理的规范与体制配套的设计相统一，党的领导方式与执政机制相统一，党的领导制度与宪法法律相统一。要做到这些，就必须注重党和国家机构改革的系统性、整体性、协同性。党的十九届三中全会作出的深化党和国家机构改革部署，体现政党、国家、社会的维度，涉及党政军民各种关系的安排，关系领导、服务、监督、权责、编制的统筹，下的是一盘战略大棋。党政军群各方面机构的改革要按照系统性、整体性、协同性的要求相互配合，使各项改革相互促进、相得益彰，形成总体效应。党中央明确提出坚持优化协同高效的改革原则，做到“使党和国家机构设置更加科学、职能更加优化、权责更加协同、监督监管更加有力、运行更加高效”。[28]只有坚持系统性、整体性、协同性推进，党和国家机构才能有条不紊地履践职能，党和国家机构职能才具备系统完备、科学规范、运行高效的体系特征。
从中国特色社会主义制度优势与国家现代治理效能的关系看，新时代深化党和国家机构改革关系到党和国家事业能不能长治久安。制度生成有其自身的逻辑，实行什么样的国家制度，是由这个国家的国情决定的，一个国家制度无论怎么变化，都是历史意志作用的结果。中国特色社会主义制度是在党领导人民立足中国国情的长期探索实践中历史地形成起来的，是党有效治理国家的根本保证。中国特色社会主义制度优势是得到实践检验的事实，但这样的优势既不是书斋里的理论符号，也不是必然的自发表现。我们党执政实践中有过社会主义制度没有发挥优势，或者制度优势彰显不足的事实。国家治理的系统、规范和运行都不是一成不变的，中国特色社会主义制度的生命活力在于国家治理的久久为功，制度优势持续发力，国家治理效能不断提高，是保证党和国家事业长治久安的题中应有之义。
注释
[1]《毛泽东文集》第六卷，北京：人民出版社，1999年，第362页。
[2]《毛泽东文集》第七卷，北京：人民出版社，1999年，第89页。
[3]《邓小平文选》第2卷，北京：人民出版社，1994年，第167页。
[4]《邓小平文选》第2卷，北京：人民出版社，1994年，第322页。
[5]《邓小平文选》第2卷，北京：人民出版社，1994年，第52页。
[6]《邓小平文选》第2卷，北京：人民出版社，1994年，第251页。
[7]《邓小平年谱》上，北京：中央文献出版社，2004年，第528、540页。
[8]《邓小平年谱》下，北京：中央文献出版社，2004年，第876、982～983页。
[9]《邓小平文选》第2卷，北京：人民出版社，1994年，第231页。
[10]《邓小平文选》第2卷，北京：人民出版社，1994年，第251页。
[11]《十八大以来重要文献选编》上，北京：中央文献出版社，2014年，第14页。
[12]《中国共产党第十九次全国代表大会文件汇编》，北京：人民出版社，2017年，第7页。
[13]《李克强作的政府工作报告（摘登）》，《人民日报》，2019年3月6日。
[14]《习近平关于全面深化改革论述摘编》，北京：中央文献出版社，2014年，第20～21页。
[15]《中共中央举行党外人士座谈会和民主协商会》，《人民日报》，2018年3月2日。
[16]《习近平谈治国理政》，北京：外文出版社，2014年，第101页。
[17]《习近平谈治国理政》第二卷，北京：外文出版社，2014年，第97、106页。
[18]《习近平关于全面深化改革论述摘编》，北京：中央文献出版社，2014年，第26、23页。
[19]《习近平关于全面深化改革论述摘编》，北京：中央文献出版社，2014年，第23页。
[20]《中国共产党第十九次全国代表大会文件汇编》，北京：人民出版社，2017年，第3页。
[21]《习近平谈治国理政》第二卷，北京：外文出版社，2014年，第102页。
[22]《邓小平文选》第3卷，北京：人民出版社，1993年，第131页。
[23]《中国共产党第十九届中央委员会第三次会议公报》，《人民日报》，2018年2月28日。
[24]《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，《人民日报》，2018年3月5日。
[25]《中国共产党第十九届中央委员会第三次全体会议公报》，《人民日报》，2018年2月28日。
[26]《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，《人民日报》，2018年3月5日。
[27]有媒体刊文用“五个体系”阐释深化党和国家机构改革的目标，是不准确的。参见《深化党和国家机构改革是一场深刻变革》，《新华每日电讯》，2018年3月1日。
[28]《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，《人民日报》，2018年3月5日。
责 编/樊保玲
