运动式治理的动员技术探究
王再武
摘要：运动式治理在社会治理中广泛存在，它是在常规治理机制失效的背景下为应对治理过程中遇到的重大和棘手问题而开展的突击性治理活动。动员技术是运动式治理有效开展的必备要素。通过对浙江省X县“五水共治”案例的分析可知，地方政府实施运动式治理的动员技术主要包括：（1）以政治挂帅克服运动式治理的阻力；（2）以文山会海突显政府的高度重视与治理运动的顺利推进；（3）以项目化运作获取各方的支持；（4）以运动式宣传树立典型、营造氛围。运动式治理虽然有效，但并非社会治理的常态，从长远来看，治理体系和治理能力现代化才是社会治理机制的发展目标。
中图分类号：D63文献标识码：A
文章编号：1009-3729（2018）06-0054-08
关键词：地方政府；合法性；运动式治理；动员技术；常规机制
2004年6月3日，《中国青年报》发表了一篇署名刘效仁的报道短文——《淮河治污：运动式治理的败笔》。这篇报道文章针对淮河治污的现状，指出淮河10年来治污的成效甚微，有的地方污染依然严重，甚至比以前更甚，并借水文工程师的话对运动式治理的效果提出了质疑，同时对运动式治理淮河失效的原因进行了剖析，认为仅靠运动式治理、行政命令式的单方推动，要根治淮河污染之痼弊，显然勉为其难；仅靠高压态势下的暂时的关闭停工，甚至靠不惜血本的用自来水冲洗河道，一旦“零点行动”过后，污染必然故态复萌，甚至变本加厉[1]。该报道反映了我国社会转型时期经济发展与环境保护之间的矛盾让政府面临着重大的治理困境，表明运动式治理在实行过程中已异化为应付式治理，强调运动式治理是失效的，既不能治标也不能治本。
學术界对运动式治理早有关注，并形成了不少研究成果。冯志峰[2]较早地从宏观上论述了运动式治理的定义、特征和缺陷；叶敏[3]比较了政治运动与运动式治理的内部结构和异同，分析了从政治运动到运动式治理的演变机制，考察了运动式治理出现的原因；唐皇凤[4]以治安治理中的严打政策作为研究对象，具体考察了三次严打政策的发动背景、打击对象、主要做法和治理成效，认为运动式严打是社会治理面临资源瓶颈情况下作出的理性选择；冯仕政[5]将1978年以后的运动式治理作为一个整体来研究，从合法性的角度对其形成、形态和历史演变进行了探讨；周雪光[6-7]则从社会治理的有效性角度，以权威体制与有效治理之间的矛盾为主线，分析了当代中国社会治理的制度逻辑，认为运动式治理机制是在社会治理过程中为应对常规治理失效而出现的，但是在现代社会中这一机制的合法性受到质疑，需要创造出新的组织治理模式。
综上所述，学者们对运动式治理已有了较为深入的研究，形成了不少成果。但既有研究鲜有对运动式治理动员技术进行研究的，而动员技术是运动式治理过程中的重要环节。鉴于此，本文拟以X县开展的“五水共治”作为案例，以合法性与有效性的关系为主线，对运动式治理中的动员技术进行分类总结，并对其运行机制作深入分析，以进一步提高政府治理的成效。
一、X县开展“五水共治”的概况
1.X县简况
X县地处浙江省T市西部，属于欠发达地区，面积约2000平方公里，人口约50万，下辖20个乡镇街道、418个行政村（社区）。该县水资源总量达25亿立方米，人均水资源量达5644立方米，是T市人均水资源占有量的3倍、全省人均水资源的2倍。永安溪自西向东贯穿全境，是X县的母亲河、椒江流域的源头，流域面积2310平方公里，有大小支流38条，两岸分布着X县的大部分乡镇、村庄，是该县经济社会赖以生存和发展的生命线。该县森林覆盖率达80%，是T市的生态屏障。
2.X县开展“五水共治”的背景
2013年底召开的中共浙江省委十三届四次全会提出“要以治污水、防洪水、排涝水、保供水、抓节水为突破口，倒逼转型升级”的要求，即 “五水共治”。“五水共治”的直接起因是，2013年初，浙江多地环保局长被网友悬赏邀请下河游泳，引起了媒体对浙江乃至全国各地水污染的高度关注。网友、媒体的高度关注引起了浙江省人民政府的重视，进而转化为政府的治理行为。而其深层原因则在于“五水共治”是一石多鸟的举措，既扩投资又促转型，既优环境更惠民生[8]。对于X县来说，医药化工是其支柱产业，但又对该县生态环境带来巨大压力。与此同时，X县又坚持生态立县，大力发展生态农业和旅游业，这对环境尤其是水环境又提出了更高的要求，两者之间的矛盾无形中倒逼X县进行产业的升级和转型，而“五水共治”恰好给其产业转型提供了重要契机。
3.X县“五水共治”工作进度
2013年底中共浙江省委十三届四次全会后，“五水共治”作为2014年全省的重点工作被明确下来，X县迅速行动，截至2014年8月初，其主要工作进度具体见表1。该工作进度主要是依据官方发布的有关“五水共治”的正式文件而制定。
二、X县“五水共治”运动式治理的动员技术分析
所谓运动式治理，简单说就是以开展运动的方式进行治理，它是指由各级政府、政府部门或领导干部发动的，以干部为主要的动员和参与对象，针对政府治理中遇到的重大和棘手问题而开展的一种突击性运动[3]。那么，政府开展运动式治理的合法性基础又在哪里呢？按照马克斯·韦伯对权力合法性来源的分析：第一种权威来自传统和习俗；第二种权威来自领袖个人的超凡禀赋和魅力；第三种权威来自法理，即法律上赋予的权威。据此我们可以说1978年之前的中国即是一个典型的魅力型权威体制，领袖个人的超凡魅力赋予了领袖行使权力的合法性基础。1978年之后，魅力型权威逐渐开始让位于法理型权威，政治运动逐渐被各类以社会治理为目的的运动所取代，运动式治理开始成为中央政府和地方各级政府处理各类在原有常规行政系统中难以解决的治理困境的有力武器。政治运动与运动式治理的区别见表2。
虽然1978年以后我国社会治理体制开始从魅力型权威体制向法理型权威体制转变，我们党从习惯于发动政治运动到开始启用运动式治理与常规治理相结合，但是我国的魅力型权威体制并没有发生根本改变。正因为如此，运动式治理在动员技术上必然对政治运动有所继承和延续。X县“五水共治”即具有此特征。该县在实施运动式治理过程中所采用的动员技术主要有以下几个方面。
1.政治挂帅：一切运动都是政治运动
中国真正意义上的以揭发和批斗为特征的大规模的政治运动实际上在1978年后就逐渐消失了。但是，1978年之后的各类运动，即使如招商引资等明显没有太强政治性的运动，也无不被政府部门打上浓厚的政治色彩。政治性既是运动式治理的一大特征，也是运动式治理的一大策略。这主要是出于两个方面的考虑：一是政策的合法性需求；二是追求运动结果的有效性需求。合法性越强的政策，越需要由更高级别的领导所强调、由更高规格的会议所通过。“五水共治”便是上由省委书记牵头、由高规格的省委全会讨论通过，下由X县县委书记和县长亲自担任领导小组组长负责实施和落实的。在当前我国法理型权威尚未正式确立之前，我国社会治理的人治色彩依然很浓，领导的高度重视一般会被认为是工作取得成功的关键。
所谓运动式治理的政治挂帅，就是说运动式治理往往既是一项政治要求，同时也被当作一项政治任务。所谓政治要求，就是上级领导或上级领导部门的要求，领导的坚定意志必须得到执行，下级必须服从上级。对于政治任务，我们可以从以下几方面去理解。其一，体现领导意志。因为领导意志的最终实现必须借助于常规行政管理系统，领导的意志常常通过相应的程序转化为官方正式的集体的意志，有的甚至可以转化为政策、法律。其二，政治组织机构是落实政治任务的保障。“五水共治”便是从省到县市（甚至到乡镇）都成立了工作领导小组、指挥部、办公室。例如，X县成立了由县委、县政府主要领导任组长的县“五水共治”工作领导小组，领导小组下设办公室，抽调了专职人员17人，X县水利、农办、环保、建设规划、农业等部门和各乡镇（街道）均成立相应的工作机构[9]。其三，政治纪律是落实政治任务的“红线”。所谓“红线”就是谁也不能碰。X县在召开本县“五水共治”动员会不久即由县委常委会讨论公布了“五水共治”工作禁令。该工作禁令的出台，一方面反映了执法和守法的机会主义倾向，另一方面也反映了政府管理部门需要借助这一运动来推动常态机制下难以推进的工作。
2.文山会海：一种工作实施的主要方法
运动式治理的第二种动员技术是会议和文件。尽管中央八项规定对于会议和文件都作了简化要求，但这只是原则性规定，针对的是一般性的会议和文件。对于地方政府而言，面对特殊情况、政治任务，会议和文件不但不能减少，反而要增加。因为只有这样，才能彰显地方政府对该项治理运动的高度重视和扎实推进。
会议和文件向来是行政领域的常规性治理工具。只不过法理型权威越是充分有效的国家，其会议和文件出现的频率就越低。因为法理型权威强大的国家常常是法治高度健全的国家，社会治理的手段主要是常规的行政规则和法律体系。而在非法理型权威的国家，由于规则和法律的权威尚未真正树立起来，社会治理在很大程度上还要依靠领导的意志。
会议作为一种工作方法或动员技术，其优势主要体现在：一是在会议现场可构建领导与下级的权力关系。话语权是权力的重要体现。会议现场的台上与台下的布局、发言者的滔滔不绝与听众的沉默不语的强烈对比、领导意志观念的鼓动和传递与听众默默记录和领会的区别，无不凸显出政治领域中领导与被领导的关系格局。二是会议具有统一思想、下达任务、明确奖惩的重要功能。会议的现场感和权力秩序感，会让参会者具有更强烈的参与感和紧迫感，使得会议所要达成的一系列目的、任务更加容易实现。例如，针对“五水共治”，就召开过从省级到村级干部的视频动员大会。这种直接借助会议落实工作的方法，尤其适合运动式治理，可以更好地凸显领导和上级部门的高度重视。三是会议形式多样，可以应对不同阶段的不同工作重点。比如，在运动开始阶段，会有动员大会、誓师大会、部署会等；在中间阶段，会有讨论会、座谈会、推进会、研讨会等；在最后阶段，会有反馈会、考核会等。
在中国政治的运作中，文件是一个重要的构成[10]。文件是党政部门决策的载体和领导意志的外化，也是行政系统执行人员的行动依据。文件往往与会议相伴随，因为文件的内容往往需要靠会议去传达。开展运动式治理，更离不开大量有针对性的文件，如重要会议通过的决议文件、主要领导讲话文件、各类规定规则文件、各种实施方案文件、计划规划文件、总结汇报文件、考核要求文件等。
3.項目化运作：“打包”与“抓包”
运动式治理的第三种动员技术是以“打包”和“抓包”为主要特征的项目化运作。所谓“项目”，在此是特指中央对地方或地方对基层的财政转移支付的一种运作和管理方式[11]。所谓“打包”，就是指按照某种发展规划和意图，把各种项目融合或捆绑成一个大的综合工程，使之不仅可以利用财政项目政策来动员使用方的资源，而且可以加入地方意图，借项目之势，实现目标更加宏大的地方发展战略和规划。而“抓包”既是地方政府打包过程的延续，又是村镇主动争取项目的过程。
具体而言，“五水共治”的“打包”就包括了项目的融合和资金的融合，即地方政府在国家或上级政府部门的转移支付或专项资金补助下，将原本分散的项目融合包装成一个大的项目。例如，X县将原本属于水利部门的饮用水工程、水库建设、河道整治、防洪堤坝建设，属于城建的污水管道铺设工程，属于环保的污水处理工程，以及属于城建、国土、农办的农村环境整治工程等项目，综合列入“五水共治”项目，并且将各种项目资金统一在新的项目名义下使用。例如，X县在2014年工作总结中就提到，2014年县财政安排10亿多元用于“五水共治”重点项目建设，制定下发了《X县2014年“五水共治”项目投资计划》，共涉及治水项目59个。其中，治污水项目计划投资53 422万元，防洪水、排涝水项目计划投资34 294万元，保供水和抓节水项目计划投资15 802万元。为确保治水资金到位，积极向上争取国家、省级生态补助和项目补助资金，还整合县财政、发改、水利、农办、环保、建设规划、农业等资金，以做到集中力量办大事。[9]
除涉及“五水共治”项目本身的各类项目被打包整理并加入X县自身的发展意图外，X县还围绕治污水、防洪水、排涝水、保供水、抓节水“五水”工作，将X县开展的其他工作如新农村规划、旅游规划、产业发展规划，以及小城镇建设、美丽乡村建设、中小河流重点县建设、森林城市建设等各类建设内容与之结合起来[9]。这种“打包”加综合的操作方法，其原因之一即在于地方政府要应付各级政府部门的不同指令和不同考核要求，在实用主义的考量下，一个项目有时候既可以用来作为某一个上级指令的成果选项，同时又可以被用来应付另一个与之相关的上级部门考核。比如，农村环境整治项目，既是新农村建设的一个项目，也可以作为“五水共治”的工作内容；河道整治既是美丽乡村建设或中小河流重点县建设的一项内容，同时也可以作为“五水共治”的工作项目。
“抓包”一方面是指本级政府抓上级政府或上级部门“发的包”（国家、省市或部门项目资助或财政转移支付），另一方面是指基层如村镇抓县级政府“打的包”（国家、省市、部门发包后通过县级政府整合后到达村庄）。前者主要是地方政府通过营造发展模式、打造地方特色，以及同上级政府部门甚至是私人搞好关系的方法来争取上级“发的包”，使上级的专项补助资金能够向本地倾斜。对于后者，即村镇“抓包”问题，其背后也有着相似的逻辑。X县下面的GQ村村支书在回答“五水共治”过程中“为什么县里和镇里会把那么多钱投给你村而不是别的村？道理是什么？”的问题时讲道：
首先，项目投入到哪个村，主要看领导对哪个地方关注得比较多。GQ村是中国历史文化名村，是省级农房改造示范村，以文化旅游开发为主，上级领导到访频繁（2003年习近平曾来参观过）。这些项目既是各部门需要完成的相关任务，也是GQ村需要的配套设施。其次，项目投到哪个村，与该村的干部是否团结有关，也与主要干部的工作能力关系很大。如SQ村主任工作能力非常强，乡干部非常器重。乡镇现在喜欢“狮子型”干部，会冲，会干，会摆平。另外，乡镇干部现在普遍急功近利，热衷于做能立竿见影的工作，如果项目三五年才会见成效，他们肯定不会感兴趣。因为他们往往热衷于见效快的、可以给他们带来政绩的项目。
通过对项目的“打包”和“抓包”，地方政府既能将多项常规工作纳入到运动式治理的项目框架内，完成上级政府的指令和要求，又能够从上级部门获得各种资金支持。地方政府可以将这些项目和资金投到对自己的政绩和形象提升帮助最大的村庄，在投放（实际上是转发）过程中，能够通过对投放对象的取舍达成对村庄的控制。
4.运动式宣传：树立典型、营造氛围
运动式治理的第四种动员技术是以宣传机器全方位开动、树立典型和营造氛围为主要特征的运动式宣传。在运动式治理过程中，为了论证一项运动开展的合理性、必要性，也为了实现该运动治理的有效性，大张旗鼓地开展宣传活动是必不可少的技术或策略之一。
宣传是一门观念的营销艺术。它通过各种传媒技术，将宣传者的理念、追求，经过精心地包装和加工后，向受众进行灌输、宣传和推广，其主要目的就是希望后者了解、认可、支持前者的主张和做法，以此为其特定治理策略提供民意上的合法性基础。宣传的性质和主要做法类似于广告学和市场营销学中的推广和营销：不断重复地播放、无孔不入地覆盖、简单明了的字眼、字面上的暖意和温情、有意识的方向引导等。尽管有些宣传本身被不少人指责为“选择性报道”（只报喜不报忧）、“倾向性引导”，但作为一项被党政系统熟练操作的技术，其在运动式治理中还是有诸多价值的。
那么在运动式治理过程中，宣传工具是如何发挥引导民意、论证运动合理性、体现政府执政效能，以及全方位发挥运动式宣传的功能的呢？以“五水共治”为例可总结如下。
其一，突出领导的带头和表率作用。榜样的力量是无穷的，而最好的榜样就是领导。领导的带头和表率作用的发挥，一是通过讲话，二是通过行动。讲话主要有会议讲话、电视访谈等，行动体现为实地考察等活动。在X县“五水共治”中，县级主要领导除第一时间组织动员大会、发表动员讲话、号召全县人民通过治水建设美丽X县外，还带领有关人员参与河道捡垃圾等活动。正如由该县水利局提供的新闻稿件上所提到的，2月8日上午，X县开展“五水共治”清三河活动，县四套班子领导及相关部门工作人员共100多人来到母亲河永安溪石壁段清理垃圾，全面拉开该县节后“五水共治”行动序幕[12]。突出宣传报道领导的带头和表率作用，主要是为了表达领导对于开展运动式治理的高度重视，以及工作本身的重要性，有助于接下来工作的推进。
其二，突出各部门各乡镇街道的积极协同配合。由于“五水共治”不单单是水利和环保等部门的工作，而是涉及到乡镇街道等基层组织的工作，所以就需要通过宣传报道营造一种各单位、各部门、各乡镇街道齐心协力、共同为“五水共治”献计出力的氛围。
其三，突出群众的广泛参与。随着“文革”式的政治运动退出历史舞台，运动式治理开始逐漸成为我国社会治理活动中的常态现象。运动式治理的动员对象虽主要是体制内的领导干部，但在宣传上则必须突出群众的广泛参与[9]。因为只有突出群众的广泛参与，营造出干部、群众齐心协力的景象，才能更好地体现运动的合法性。
其四，突出典型人物、典型事迹和典型工程。创造典型、宣传典型向来是宣传工作的主要内容之一。正如毛泽东在《关于领导方法的若干问题》中所指出的，“共产党人无论进行何项工作，有两个方法是必须采用的，一是一般和个别相结合，二是领导和群众相结合”[13]。树立典型就是宣传工作中一般与个别相结合工作方法的具体运用，旨在通过突出个别来引领和代表整体。“五水共治”作为一项运动式治理，也特别突出了对典型的宣传。例如，在全县开展“治水先锋·闪光言行”评选活动，对治水过程中涌现出来的一大批“治水先锋”进行挖掘评选；开展“治水标兵户”评选行动，选出“治水标兵户”2475户。同时，对评选的先进典型人物、案例，通过媒体进行总结推广，营造全民治水的良好氛围。[9]当然，为了表明治理的严肃性，对于一些不良现象也要适当通过“抓典型”进行曝光。
其五，突出宣传形式的多样性。电视问政、征文、知识竞赛、文艺演出、演讲、讲座、宣讲、捐款等皆是运动式治理的宣传形式。如X县围绕“五水共治”就举办过电视问政，邀请大学教授开讲座，在乡镇开展“草根讲师”宣讲等活动。这些多样化的宣传形式，可以较好地营造出一场领导重视、利国利民的运动正在有条不紊地开展的景象。
其六，突出外界的好评。借他人之口来评价自己、宣传自己，是宣传操作的重要技术之一。因为他人评论，会在外观上给人以更加客观的印象。
上级领导批示、外界媒体报道、群众的正面评价等皆是这种宣传技术的常用方法。例如，X县“五水共治”工作情况总结中就提到，“全民治水”的工作方法受到了省政府顾问王建满的批示肯定，同时也得到了省市“五水共治”督导组的好评”[9]。浙江在线、浙江水利网、《TZ日报》等省内媒体频率较高地转载X县关于“五水共治”的新闻，以及全国性的媒体如人民网、《中国建设报》等媒体专题报道，都对该项运动加分不少。在有关“五水共治”的新闻中，我们也可以发现大量关于群众高度评价政府终于给了农村一个整洁的环境这样的报道。这些来自各方的外界好评，共同营造了运动式治理工作的一种领导高度肯定、群众非常满意、工作开展卓有成效的喜人局面。
三、结语
国家常规治理机制的失效及其所面临的现实难题，是政府采用运动式治理的根本动因，这一做法具有一定的历史惯性。运动式治理的首要目标不是治本而是治标，而在治标的过程中，为了快速有效地开展工作，原本常规的工作往往被泛政治化地解读与处理。运动式治理作为一项政治任务往往被各类频繁的会议和文件加以反复强调，这种政治任务在实际的落实过程中，往往以项目化操作的形式被包装处理，政治任务项目化操作反映了不同层级政府部门之间的互相博弈。在整个运动式治理过程中贯穿始终的是宣传，可以说，运动式治理所达成或呈现出一个什么样的局面，是同宣传机构的塑造和打造密切相关的。实际上，在我国社会治理行为中，运动式治理业已常态化，也就是说运动式治理一个接一个地发生，只是它们发生在不同的领域，持续的时间长短不一。随着时间的推移，类似于X县“五水共治”的运动式治理机制会逐渐转为常规机制，直到新的运动式治理机制出现，以应付那已经呈现治理失效的机制（如治水机制）。
事实上，对运动式治理问题的研究可以追溯到更早。根据周雪光[7]的研究，孔飞力在其《叫魂：1768年中国妖术大恐慌》和黄仁宇在其《万历十五年》中就已经对国家为应对常规官僚制度失效而采取的超常规行动的逻辑进行了分析，只不过没有明确使用“运动式治理”这个词。周雪光[7]认为，中国社会治理的困境由来已久，运动式治理在历史上就曾反复发生过，即当常规机制失效时，天子常常会中断常规机制而启动运动机制。但当运动机制不断启动、不断打破常规机制后，常规机制和运动机制的边界会变得模糊，运动机制本身不断被常规化、常态化甚至同化后而陷入惰性和无效当中。当前中国正在发生的各种运动式治理，实际上有着深厚的历史渊源。正如有学者指出的，今天的国家领导人与当时的国君都面临着同样的挑战：如何统治——或用今天的术语来说，如何治理——一个辽阔庞大的国土以及居住其中的数以亿万计的民众？[14]
实际上，政府部门对运动式治理的局限并非一无所知，政府部门在某些运动式治理的实施方案或者工作总结中，也经常提到建立工作长效机制，如在X县“五水共治”的工作情况汇报材料中就提到要建立并完善“五水共治”长效监管机制。可见政府本身也是意识到运动式治理并非常态，建立长效机制使治理常态化，才是政府治理的目标之一。
因此，讨论运动式治理，不得不让我们进一步思考如何能夠摆脱那种不断地陷入运动式治理陷阱的深层因素。因为实现社会治理体系和治理能力现代化才是我们所追求的目标。
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