生态文明视阈下环境监察与环境审计的融合
梅芳旭 张本越
摘要：以相关法律制度为依据的强制性环境监察，以行业管理标准为准绳的自愿性环境审计，这两种不同的环境保护制度在我国的应用对环境保护起到了一定作用，实现了二者融合。本文通过对我国环境监察和环境审计的现状及其存在问题的分析，提出环境监察与环境审计融合的建议，旨在为我国生态文明建设和环境保护工作的开展提供一定的参考。
关键词：环境保护;环境监察;环境审计
随着科学技术的迅猛发展，“高消耗、高污染、高消费”经济增长模式带来的环境污染问题逐渐演变成全球性的问题。过度开发利用和排放废物已经超出了环境承载能力和环境容量的最大限度，造成环境污染与破坏，从而导致人类社会经济发展与环境关系的失调。面对这种严峻的环境形势，为促进环境可持续发展，国家出台了一系列的环境保护政策。环境监察与环境审计作为一项综合性监督手段，成为环境保护措施中必不可少的重要环节。
相关概述
随着我国生态文明的不断推进，环境监察工作内涵也逐渐扩大到各领域。其发展历程总体可以分为四个阶段。
1.1986年以前，探索起步阶段
1972年6月5日，联合国召开了人口环境会议。我国于1973年8月在北京召开了第一次全国环境保护会议，并于1979年通过并颁布了我国第一部环境保护法律——《中华人民共和国环境保护法》。这对我国的环境监察队伍建立和环境监察工作开展打下了坚实基础，提供了执法依据。
2.1986年—1992年，环境监理试点阶段
1986年，国家环保局为解决环境保护工作长期以来存在的“执法队伍薄弱，环境执法不力”的问题，在一些地区开展了环境监理员试点工作，为我国建立统一的环境执法队伍奠定了基础。我国于1990年和1992年相继制定颁布了相关法规，标志着我国的环境监理工作步入了新的发展阶段。
3.1992年—2013年，环境监察工作深化、完善阶段
1992年以后，环境监理工作在全国范围内普遍开展。2002年，国家环保局规定将全国各级“环境监理”类机构改称为“环境监察”机构。从此，“环境监理”更名为“环境监察”，有利于更好地树立环保执法权威，强化现场的执法监督工作。
4.党的十八大—至今，前所未有的严厉阶段
以环境监察“回头看”为主线，从领导干部自然资源资产离任审计、环境保护税法的实施、生态补偿机制的建立、绿色发展和高质量发展经济模式的切换，两山理论的逐步落实，环境是最公平的惠民福祉，为人民谋幸福的执政理念，已成为环境监察的出发点。
“审计”一词虽不陌生，而“环境审计”却并不总被提及。所谓环境审计，指内部审计机构、审计机关和注册会计师对企事业单位以及政府的经济活动对环境影响程度进行监督、评价和鉴证，使其达到管理控制有效得当的审计活动。环境审计的产生可追溯到20世纪70年代。最早开展环境审计工作的国家是美国，美国审计总署在1969年就已经对水污染控制项目进行了环境审计。一些企业通过审计的形式对本企业的环境问题进行检查和评价，开启了环境审计的先河。我国对环境审计理论的研究从20世纪90年代中期开始，起步比较晚，环境审计以指定审计方案为落脚点，以检查、取证、评价为实施阶段的主要环节，最后提出环境审计报告和环境改进建议书，以此来达到环境管理活动合法、环境管理活动的资源效益、环境管理活动控制的目标。
环境监察与环境审计存在的问题
1.工作缺乏真实性，人员素质低
随着社会经济的发展，环境监察工作面临极大地挑战。由于环境问题日益突出，环境监察工作任务更加繁重，监察技术和监察设备已经无法满足当前的需求，同时客观因素的影响导致监察频率变低，检测数据不够准确，对环境评价报告的准确性和真实性造成干扰。环境审计依然缺乏开展的直接依据，导致审计机构和审计工作人员在开展对企业的环境审计时，没有足够的审计方法及审计手段，出现潜在的审计风险。尤其是监察队伍能力素质参差不齐，缺乏具备良好综合素质的监察人员，不利于环境监察及环境审计工作的开展。
2.缺乏完善的体系，操作性薄弱
我国目前的环境监察法律依据仍需要完善，而且缺少专门的管理部门，监察过程的操作性较差。此外，监察缺乏积极性，不能切实落实监察执法的工作。并且，受经费和时间限制，环境监察本需要多部门协调工作，却缺乏比较完善的体系监督及指导，使得环境监察工作缺少内在动力。而在环境审计方面，由于环境审计制度不完整，导致环境信息的确认、计量和披露方面缺乏统一标准，从而造成环境审计不便实施。我国环境审计的实践方面，主要是以政府审计为主，社会审计市场机制不够完善，环境审计实践程度和操作水平都比较低。
3.相关机构执法力度不够
环境监察机构的能力还不能适应工作需求，缺乏强制性手段，导致污染设施运转不正常，企业的漏排偷排现象时有发生。与此同时，由于我国环境审计主要针对合法性的审计，即使审计出不合法问题，也缺乏对被审计单位的有效惩罚措施。审计规范和准则中均没有环境审计的具体实施办法和标准，这也是我国环境审计存在的一个突出问题。
环境监察与环境审计融合的建议
1.二者融合的意义
环境监察是对管辖内的污染源进行监管分析，及时制止污染排放和生态破坏行为并进行整改。环境审计是宏观和微观相结合、第三者独立监督的体系，行使监督地方政府和企业对环境保护相关法规执行情况的职能。对企业而言，有利于提高企业的经济效益、社会效益与环境保护的协调发展。对国家而言，环境审计能够避免污染的跨国转移，保护我国的生态环境，提升我国在对外贸易经济中的地位。
环境管理不是环保部门独立完成的，监察部门、审计部门和法律部门都是环境保护的重要环节，共同维护环境监察与环境审计职能的行使。因此，二者的融合能省去很多繁冗的程序步骤，把监察和审计职能重合的部分加以归纳缩减，给企业和各组织减轻一定的负担。同时，监察与审计互相融合，实现了互相监督、反腐的作用。这对我国未来环境方面的影响有着极大的现实意义，也能带动其他国家在环境改善方面的积极影响。
2.二者融合的建议
（1）强力推行监察部门与审计部门相结合
环境监察力度决定了审计效果的好坏，监察部门为审计部门提供的相关证据及数据能更好地反映企业及社会环境现状，谁来负责，负多少责，变得有据可查。
（2）坚定监察机构与检查部门职权相分离
具体来看，首先应规范环境监察和环境审计部门，明确监察与审计权利，对监察或审计行動中产生的腐败行为进行监督制约，既能提高审计质量又能解决监审中违反法律规定的问题。其次，明晰规范监审流程，由于审计机构只具备相应的审计权利，不具备处分权，使得找出存在的问题后，履责问责方面的处分得不到有效解决。
结束语
环境监察和环境审计应与时俱进，要强化环境监察，并正确处理监察与审计的关系。二者的融合，将各自的优缺点进行优势互补，发挥环境监察和环境审计的最大作用，相互配合。环境监察与环境审计的融合在节约社会成本的同时，也将促进我国环境问题乃至全球环境问题的改善，对我国生态文明建设都将起到一定的促进作用。
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基金项目：
辽宁省审计厅重点科研课题：后疫情背景下审计在社会治理体系中的作用研究，20LNSJ87）
辽宁省自然科学基金：基于绿色发展理念的辽宁省动静脉产业的耦合度评价及其对策研究，20180550935 ）
