中国台湾地区实践西方民主的深刻教训
【摘要】 由外部条件骤变所催生的台湾地区政治转型具有天生的早熟性和跳跃性。政治民主化暴露了台湾地区社会所固有的国家认同危机，如何界定和处理两岸关系，构成蓝绿对抗的主要面向，并与社会分配和经济发展何者优先的左右分歧相重叠。从选举期间的造势拼场、负面文宣和金钱人情动员，议场内的质询杯葛、肢体冲突和政党密室协商，到游走法律边缘的街头悲情抗争和冲击公权力部门的“壮举”， 可以看到台湾地区在实践西方“党争民主”上所存在的“选举超载”“政党超载”“质询超载”和“抗争超载”等弊病，其深层原因是权力体制、选举制度的不合理设计和重叠性的社会分歧。当“党争民主”蜕变为政党对抗时，民粹主义的光环自然凌驾于多数统治和法治等民主原则之上，治理绩效无从保证，“民主赤字”也在所难免。
【关键词】民主 民粹主义 选举 行政立法关系 民主赤字
【中图分类号】D08 【文献标识码】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.08.012
台湾地区在上世纪80年代中叶加入西方第三波民主化浪潮，实行代议民主制度，经历了三次政党轮替，按照西方民主的常规理论，其政治民主化已经巩固，民主政治趋于成熟。[1]但从岛内蓝绿两个主要政党（国民党和民进党）的极端对立、选举中的负面文宣和金钱介入、立法机构的议事乱象、街头抗争的频繁无序和公共政策的延宕滞后来看，台湾地区实践西方民主的过程，所呈现出来的是治理绩效与广泛民意的明显脱节，即出现了“民主赤字”。
台湾地区的政治民主化过程，曾有所谓“宁静革命”之称。若就政治转型的平稳启动和三次政党轮替的和平过渡来看，可以称得上“宁静”，但代议民主的根基并未夯实，传统社会中的政治陋习也没有根除，尤以选举中的黑金政治和議场内的暴戾之气为甚。台湾地区实践西方民主政治的过程有哪些特点和值得借鉴的经验教训？这是本文所要探讨的主要问题。
台湾地区政治民主化的特点
首先，台湾地区的政治民主化源于外部因素的推动，具有明显的外生型发展特点。政治民主化跟岛内在上世纪60年代开始的“经济起飞”以及随之而来的社会、文化变迁固然有关，但更直接的原因却是外部条件的变化。追根溯源，国民党早年在台湾地区延伸一党专制，是以“动员戡乱”“反共复国”为口实，以美、日等西方国家为后盾的政治嫁接，而非植基于本地社会、经济发展的制度安排。国民党到台湾后，保留了“民有、民治、民享”的“宪政”架构，以代表全中国的名义维持统治，同时以《动员戡乱时期临时条款》和“戒严令”为法律根据，以“紧急状况”、外部威胁、“国家安全”为借口，推迟实行民主制度，禁止组党，限制人民的政治权力。台湾地区政治的实际操作与制度设计间的落差，在长时间内未导致国民党威权统治的合法性危机的主要原因有三：一是台当局在经济、社会政策方面颇有成功之处，在一定程度上掩盖了违“宪”的政治运作，缓解了缘于社会、经济发展所带来的价值危机，导致了社会、经济现代化和政治威权的联姻；二是国民党利用海峡两岸的军事和政治对抗的紧张局势，作为其推迟回归“宪政”的理由，以“反共心防”作为凝聚“忧患”意识，打击政治反对者的手段；三是美国等西方国家，基于战略考虑，对国民党的威权统治予以容忍，并在经济、军事、外交方面予以大力支持。70年代末期以后，随着内外形势的变化，国民党威权统治的合法性危机日益明显，原来的政治制度再也难以为继。两岸军事对峙局面的结束和台湾在国际社会的急剧孤立，使国民党“反攻大陆”的迷思（myth）遭到民间社会的普遍怀疑。大陆籍国民党精英对政治资源的垄断，也因之受到以党外运动为代表的本省籍政治势力的严峻挑战，导致原有的威权主义体制难以为继。[2]1979年，台海风云变幻汇聚，从美台“断交”和中国政府《告台湾同胞书》的发表，到高雄事件的爆发，由外部条件的变化而催生的岛内政治精英的互动，揭示了台湾地区政治转型的外生型特点，与经济的外向型发展模式相映成趣。外部因素的突变，催化了台湾地区的政治民主化进程，弥补了内部条件的不足，但也意味着其民主实践欠缺水到渠成的成熟性。
其次，台湾地区的政治民主化，带有跳跃式的发展特点。根据西方的民主转型理论，一个国家或地区在民主化之前，往往已经解决了国家认同问题。但台湾地区的民主转型却是和岛内民众在国家认同和台湾前途问题上的歧见相伴随的。国民党的“反共复国”迷思，属于政治虚构。一旦外部形势发生变化，该政权的合法性难免受到严峻的挑战，其代表全中国的“国家认同”随之崩塌，“台独”意识乘虚而入，影响到两岸关系的正常发展。这一背景，决定了台湾地区在政治转型启动后，必须重新思考其涉外关系和两岸关系的性质及其优先顺序，处理国民党“反共复国”迷思破解后台湾的身份和前途问题。由此诱发了岛内两个主要政党对这个问题的根本分歧和“蓝绿”恶斗。此外，根据大多数西方社会的民主转型经验，在选举政治和政党轮替发生前，基本都已完成了政府权力制度的定位，包括对总统制和内阁制的取舍。但台湾地区在政治转型后才开始对权力机构的横向关系重新定位，而这一政治制度化的过程又往往受制于党派政治和政治人物的个人考量，历经三次政党轮替仍未完成。台湾地区的现行权力体制属于权责不明的“半总统制”。这一独特的权力体制，源于1997年的第四次“修宪”，其结果是抛弃原法律规定的“双首长制”，取消立法机构对“总统”所提名的“行政院长”的同意权和“行政院长”对“总统”颁布法令的“副署权”。“总统”可以随意任命“行政院长”，不受“立法院”的制约；“总统”有权无责，“行政院长”有责无权，实际上成为前者的幕僚长。虽然立法机构可以对行政系统官员进行政策质询，如果过半数同意可对“行政院长”提出不信任案，但后者也可以在提出辞职的同时，呈请“总统”解散立法机构。这一“恐怖平衡”的设计，使“立法院”乐于质询，慎于“倒阁”，唯恐危及自身。同时，“总统”可通过“行政院”移请立法机构复议其议案，后者只要过半（而不是原规定的三分之二多数）即可维持原议，又使“总统”的决策权受到一定的削弱。这一权力制度设计的表症之一是“行政院长”的频繁更迭，在陈水扁当政时出现6次，马英九当政时也有5次之多，难免影响政策的延续性。特别是当台湾地区领导人和立法机构的多数党不属于同一政党时，更可能伴随政治僵局和公共政策的难产。立法机构的多数党只要掌握过半的席次，就可以否决行政系统的政策动议。在2000年前，国民党同时掌控行政和立法系统，掩盖了这一体制上的弱点。2000年和2008年期间，由于这两个权力系统分属泛绿和泛蓝政党联盟掌控，制度弊病暴露无遗。2008年以来的选举制度安排虽然有助于避免出现所谓的“分立政府”状态，但党内矛盾的激化仍有可能激活这一制度上的病源。
第三，台湾地区的政治民主化过程带有民粹主义的特点。岛内民众在“国家认同”问题上的错位对立和权力制度设计上的弊病，为政治人物提供了操纵民意、玩弄制度的温床。政坛人物，从李登辉到陈水扁，从林义雄到施明德，都能在退位后，凭借昔日的个人光环，在政治舞台上以“民之所欲”为借口，进行激情演出。在当代民主理论中，公民投票属于直接民主的范畴，用来弥补代议民主的不足，让公民直接决定对其利益攸关的重大议题。但在蓝绿对立的政治环境中，“公投”却往往成为政党用来争取选票、推卸政治责任的手段，而不是真正让人民直接决定某些至关重要的公共政策。由于权力制度的定位不清和议事乱象，民众对代议民主不信任，用“公投”决定重大事务的主张遂成为政治上的时髦。从2003年、2007年和2016年民進党和国民党在“公投”议题上的多次攻防，可以看到政治人物为博取民意支持的政治算计远远超过了理性的政策辩论，暴露出台式民主的粗糙性。陈水扁时期民进党“公投绑大选”，国民党不敢回避“公投牌”，最终出现所谓“入联公投”和“返联公投”两案并陈、均告无效的政治闹剧。2016年12月台立法机构初审通过的“公投法”修正草案未将“修宪”、“领土”变更和两岸和平协议列入所谓“全国性公投”的适用项目，但大幅降低了公投的通过门槛，减少了未来“公投台独”的一个障碍。在审议过程中，国民党党团不反对扩大“全国性公投”的适用项目，有意让民进党承担推动“公投台独”的政治包袱。这一权益之计，难免模糊政策上的大是大非问题，预留隐患。与此类似，从陈水扁大肆推动的“全民宪改”和“去中国化”到蔡英文极力鼓吹的“原住民史观”和转型正义，也可以看到政治民粹主义的鲜明印记，即用媚俗的语言来讨好民众，塑造个人政治魅力和与中国意识相对抗的“台湾意识”。除了权力制度的定位不清之外，台立法机构的选举从2008年以来采取“区域立委”为主、“不分区立委”为辅的并立式两票制，由简单多数制和政党比例代表制分别产生73位单席选区“立委”和34位“不分区立委”，另有6位原住民“立委”由两个复数席位选区产生。在2008年立法机构选举中，民进党以38.2%的“区域立委”得票率和36.9%的政党得票率，仅分得27个席位，不到立法机构总席位的24%。与此相反，在2016年的同样选举中，国民党以38.9%的“区域立委”得票率和26.9%的政党得票率，分得35个席位，占立法机构总席位的31%。得票率和席次率的不对称，成为弱势政党民粹式地诉诸议场和街头抗争以影响公共政策的政治诱因。
“选举超载”与“政党超载”
亨廷顿提出“参与爆炸”的概念，指涉一些国家或地区在政治民主化过程中因为政治参与的程度超过政治制度化的速度而导致的政治爆炸乱象。选举是有序政治参与的主要形式，西方代议民主政治的本意是藉由政党之间的自由竞争，产生比较优秀的政治领导人和民意代表，参与公共事务的管理，即所谓“党争民主”。[3]如果选举不能达到“选贤与能”的目标，民意无法通过选举和代表机制得到表达，选民就可能产生政治冷漠，或诉诸于体制外的街头抗争。
在台湾地区的选举政治中，政治冷漠现象远不如“选举超载”或“政治发烧”现象突出。[4]台湾地区在上个世纪50年代初开始实行县市长、县市议员、乡镇长、乡镇代表和村里长等基层选举，其后选举的范围逐渐扩大到省议员和“增额国大代表”和“增额立委”。政治转型后，因为选举范围的扩大，几乎是无年不选，例如1989年县市长和“增额立委”选举，1990年县市议员、乡镇长选举，1991年“国民大会”全面改选，1992年“立法院”全面改选，1993年县市长选举，1994年台湾省、台北市、高雄市省市长和省市议员选举，1995年“立法院”选举，1996年地区领导人和“国民大会”选举，1997年县市长选举和1998年县市议员和台北、高雄市长、市议员选举。从2000年地区领导人选举到2010年“五都”市长、市议员选举期间，只有2003年和2007年出现过难得的选举空窗期。其后，地区领导人和立法机构选举从2012年开始进行“二合一”选举，一般县市与“院辖市”也于2014年开始进行“九合一”选举，选举季节才改为两年一次。但这两次选举的间隔时间不均匀，“九合一”选举结束不到14个月就进行“二合一”选举，前一场选举的热度还没消退又进入第二场选举，既难以发挥政治纠偏的钟摆效应，又增加了不必要的社会成本。历次选举的投票率较高。县市长选举的投票率都在65%以上，地区领导人选举的投票率在2000年时曾高达82%左右，在2016年才第一次降到66%。一般县市议员和乡镇长选举的投票率基本都在60%以上，2002年曾分别降至55.6%和57.1%，但2005年开始与县市长选举合并进行，其投票率又回升到60%以上。
在历次选举高投票率的背后，是经由过度组织动员的被动参与和有待改善的不良选举风气。历史上，国民党长于打组织战，依靠地方桩脚助选，难脱“黑金”政治的历史包袱；民进党长于打文宣战，以台湾人的“出头天”为竞选口号，但在其掌握执政权后也难免跟“黑金”发生或多或少的关系。始于早年基层选举的黑金政治和地方派系，在政治转型后顺着选举层次的提升向上层蔓延，至今仍难根绝。由于岛内社会人际关系密切，在选举期间“搏感情”“拼场比人气”蔚然成风。以往盛行的贿选买票和通过“流水席”轮番招待支持者的现象转换为赠送礼品和免费提供便当以笼络人心的新花招，加上各种过度的广告文宣，导致竞选经费节节攀升，大大超过了选举委员会的规定。例如，根据台湾地区的选举罢免法，地区领导人竞选经费的上限是4.28亿元新台币，但候选人所上报的经费开支少则6亿，多则10亿、20亿，尚不包括没有入账的实际支出。在不同种类的选举中，候选人忙于赶场参加造势大会和扫街拜票，基本没有精力对公共政策深思熟虑。基层公职和民代参选人更是将参加选民的婚事、丧事以及民间信仰庆典活动，视为拉票的机会。影响选民投票行为的主要因素除了政党标签，就是候选人的个人形象和人脉关系，而不是具体的政见差异。虽然台立法机构有30%的席次由不同政党根据政党票的得票率按比例分配，但其比例远低于单一席位选区产生的“立委”，故立法机构的选举仍然以候选人为中心，而非呈现明显政策分歧的政党。在地区领导人选举中，国民党和民进党都提出了政策白皮书，但两党寻求中间选民的策略考虑覆盖了公共政策上的差别。例如，在2012年地区领导人选举中，国民党的“活力经济”和民进党的“优质经济”所强调的都是科技创新和基础建设，两党都强调减少能源消耗，发展新能源，保障社会福利，实现社会平等，发展教育和在地文化。在2016年选举中，国民党候选人朱立伦提出的以包容性成长、创造就业和共享均富为内涵的“新经济时代”和民进党候选人蔡英文提出的以“创新、就业、分配”为核心概念的“新经济发展模式”就让一般人很难把握政党间的政策差异。选前辩论会本来是让选民了解不同候选人的政见的好机会，但在这些难得的场合，往往负面攻击议题甚于正面的政策阐述。候选人乐于在自己的场子造势，对规划辩论会并不热心。例如，在2014年台北市长选举中，两位候选人柯文哲和连胜文在辩论的形式上（公民提问和相互诘问的取舍和权重）争执不休，最后只办一场辩论会了事。[5]该次选举属于典型的负面选举，柯文哲的男性沙文主义和连胜文的富家公子形象一时成为双方的主攻点。
与“选举超载”相联系的是“政党超载”。台湾地区共有大小政党近300个，但绝大多数政党都是基于选举以外的目的而设立，名不符实。其制度性原因是至今没有一部政党法，统一规范政党活动。政治捐款系由政治献金法规范，选举补助款则是根据选举罢免法，由“中央选举委员会”支付。在选举期间除了几个有影响力的政党参与外，还有许多新冒出来的微型政党投入，例如2016年的“二合一”选举，参加的政党就有18个之多，但最终获得立法机构席次的只有民进党、国民党、时代力量、亲民党和无党团结联盟。参选政党数目多的原因之一是选举委员会根据各政党得票数所支付的选举补助款，重要职位的候选人若能获得5%的选票，选后就可以按照1票30元获得数百万、数千万以至上亿元的补助款，数目可观。2016年地区领导人和立法机构选举后，选委会支付的补助款高达9亿元新台币，等于近2亿元人民币。拿到选举补助款的候选人，扣除选举期间的费用支出，仍有很多剩余。柯文哲在2014年台北市长选举中，所募集的1.1亿元新台币，实际上只支出5，500万元，加上选举补助款2500万元，剩余8000万元以上，可以说是权力和金钱“双丰收”。虽然选罢法规定应由候选人所代表的政党来领取补助款，但候选人对其有很大的支配权。选委会未能对其如何使用进行追踪检查，各政党也没有具体、透明的规范。著名的公众人物固然不敢挪为私用，只能用于公益事业或成立基金会（如蔡英文在2012年败选后将大部分选举结余款用于成立新境界文教基金会，马英九也捐款成立新台湾人基金会），但不引人注目的候选人则完全可以将补助款纳为己用。甚至连柯文哲都一度想将部分选举结余款用于偿还购房贷款。为此，在台湾大小名目的选举中，多人参选现象很普遍，候选人只要操作得当，即使选不上，也有利可图。法规不健全和有法不依是“政党超载”的制度性源头。
议场闹剧与街头抗争的台前幕后
台湾地区立法机构议事的一大特色是冗长而激烈的质询方式。区域“立法委员”基于政党标签、个人形象和地方人脉关系当选，首先要考虑的维护政党利益，通过服务选区巩固和拓展基层选票，其次才是专业问政能力。基于蓝绿对抗的政治传统，以及主要政党在立法机构中的席次率和得票率的明显落差，在野“立委”往往借助质询的场合，通过质疑、为难以至羞辱行政系统的官员，提高个人知名度。而当朝“立委”为捍卫本党立场，往往与之发生言语乃至肢体冲突。根据21世纪基金会、“口袋国会”等团体公布的2014年第一会期“立法委员”观察报告，其整体表现是“重质询、轻提案”，全体委员平均提案5个，只有36%的委员在法律提案上的表现高于平均值，而且有28位委员从未进行法律提案。与此相反，在口头质询方面，全体委员平均质询次数超过45次，有55%的委员口头质询的表现，高于平均值，完全没有在所属委员会进行口头质询的委员只有2位。这份报告显示，台立法机构中超过半数的委员均以口头质询作为其工作表现的重心，而不重视法律提案。所谓的口头质询往往就是委员“作秀表演、羞辱政府官员的场合，多数质询没有实质内容，甚至脱离官员负责的政务，根本背离了原本监督政府施政的原始旨意”。这种“重质询、轻提案”的现象，凸显了台湾地区民主实践中的一大弊病。[6]
质询制度常见于实行内阁制的国家或地區。例如英国规定，议员口头质询时间每周一至周四每天总共只有一小时，其中周二和周四下午为首相答询时间。质询事项应该事前预告，以让行政首长可以充分答询。英国的内阁首相和成员均由议员产生。首相由议会中的多数党领袖出任，任命内阁成员需经议会同意。行政官员往往是资深议员出身，与一般议员属于共生关系，具备同样的民意基础。进行总质询时，反对党往往由资深议员发言，与内阁进行旗鼓相当的政策辩论。与此相反，台湾地区实行的是所谓的“半总统制”，由选举产生的地区领导人所任命的行政官员，不需要经过立法机构的同意。因此，行政官员与“立法委员”具备不同的民意基础。在马英九任命的行政官员中，专家学者占有很高的比例。蔡英文所任命的林全行政团队，也具有类似特点。选举产生的民意代表难免不将学界出身的行政首长放在眼里，学者专家也看不起以经营人脉关系见长的民意代表。“立法委员”对政治任命的行政官员无法行使同意权，在这一点上，其权限甚至不如实行总统制的美国参众两院议员，却在扩大行使质询权上得到了过分的弥补。根据相关规定，各部门的行政首长每周二和周五必须全天在立法机构备询，耐心等候一百多位委员逐一上台质询。朱云汉的研究表明，“立委”的问政需求至少要耗费行政团队三分之一以上的精力，是对人力资源的极大浪费。[7]加上允许电子媒体摄像机进入议场，无形中为无心或无力专业问政的“立委”提供了“个人作秀的场域”。这些“立委”在质询时，不是准备广告牌，就是准备道具，有如演员在表演一般。其质询的内容充斥羞辱语言，充满了对人不对事的感觉。[8]在冗长的质询过程中，一方是有权无责的激情表扬，另一方是有责无权的被动无奈，为台湾地区所存在的“官不聊生”现象提供了生动的注脚。
与“立委”热衷于作秀质询相联系的是其在审查议案上的不负责任。立法机构的各个委员会人数本来就不多，在审查议案时不少“立委”缺席或早退，议事经常是在未足法定开会人数的情况下进行。除了行政团队提出的法案版本外，个别“立委”都会提出各种替代版本与修正提案，然后全部并案审查。行政团队的版本即使进入三读，也会被修改得体无完肤。个别“立委”提出的修正案背后，常有“金主”与利益团体的身影，有的“立委”甚至将一些行政官员直接约到自己办公室，与厂商和“金主”当面“乔”事情。[9]在马英九主政时期，民进党“立委”虽然是少数派，但并不妨碍其每每以退回行政团队的法案为诉求，动辄霸占主席台，反锁议场，甚至纵容参加“太阳花学运”的学生冲击立法机构，让其瘫痪多日。据统计，从2008年至2015年底，民进党党团光在立法机构会议霸占主席台高达92次。[10]在2014年对《两岸协议监督条例》进行表决时，民进党团伙同台联党团，各提出400个议程变更案，逐条表决后又要求“重付表决”，以拖延时间，导致监督条例无法过关，留下无理杯葛（boycott音译，意为抵制）的典型案例。民进党重新主政后，立法机构围绕劳工一例（假）一休（假）、退休金改革和前瞻基础建设计划的讨论，同样暴露出上述问题。国民党籍“立委”批评民进党的一例一休政策决策粗糙，对劳工和企业主都不利；退休金改革以“军公教”为斗争对象；前瞻计划缺乏具体执行规划和效益评估，偏向照顾绿营执政县市，债留子孙，坚决予以抵制。在2017年5月立法机构审查《前瞻基础建设特别条例》草案期间，国民党“立委”强力杯葛，议场中出现拉扯、推挤、敲锣、吹哨的戏码，乱成一团。作为立法机构的少数党，国民党“立委”的这一阻扰议事进行的做法，应该说也有不当之处，同样违背了少数服从多数的民主原则。蓝绿两党在议场中难以形成共识，反而在互斗中强化了敌对意识和社会分歧，令人担心台湾地区可能已经陷入为达成民主，影响治理绩效，结果导致民主退化的悖论。[11]
从制度设计层面看，台湾地区立法机构少数不服从多数的现象，还体现在其特有的党团协商机制上。根据这一惯例，当不同政党对重要议题争执不下時，掌握立法机构领导权的多数党（或大党联盟）得与少数党的党团总召辟室密谈，进行所谓的政党协商。任何小党，只要获得立法机构的3个席次，就有资格成立党团参与协商。这一密室政治的惯例，完全违反了代议民主与民主问责的基本原理。其缘起是在台湾民主化初期，民进党在立法机构内“以小博大”极尽抗争之能事，而国民党领导人又有意对反对党的诉求网开一面。2000年民进党主政后，立法机构内多党并存，均乐于延续党团协商的惯例。国民党籍的“立法院长”王金平和民进党的党团总召柯建铭则成为党团协商的关键人物。马英九主政后，国民党虽然一度占据立法机构将近四分之三的席次，但因为党内的派系斗争，王金平乐于利用政党协商的机制，在马英九行政团队与民进党党团之间左右逢源，谋取个人最大利益，民进党和台联党的党团也乐于以这一机制为奥援，全力杯葛马团队提出的政策议案，让议程陷于瘫痪状态，因而有“马鞭伸不进立法院”的形象说法。2013年9月爆发马、王之争的导火索，就是国民党的王金平出于个人私交，居然为民进党的柯建铭进行“司法关说”，帮其说情以开脱罪嫌。随着马、王之争的公开化，马团队更难掌控立法机构的议程。“太阳花学运”爆发当天，王金平拒绝动用立法机构负责人的警察调度权，在第一时段制止或清除冲击立法机关的肇事学生，宁愿看到马英九当局陷入被动挨打的局面，这既反映了台湾地区政坛所固有的“两党三方”矛盾，也为民进党重新上台后部分深蓝民众走街头抗争的边缘路线预留伏笔。蔡英文上台之初，对冲击台立法机关和行政机关的学生一律免于刑责，曲解“公民不服从”的含义，混淆被动不作为和主动违法乱纪的界限，纯属政治考虑，罔顾法治尊严，进一步暴露了台湾地区社会蓝绿对抗、有法不依的结构性问题。2017年春天，军公教团体抗议退休金改革方案，在立法机构前滋生暴力冲突，打伤官员；同时出现日本殖民统治时期技师八田与一在台南的雕像被破坏和多处蒋介石雕像遭毁损的现象，这些事件背后带有潜在的复仇意识，难以透过理性协商解决纠纷。[12]
在议场和街头激烈对抗的背后是台湾地区对抗性的两党政治格局及其所反映的社会对立。基于历史传统，民进党的对抗性超过国民党。根据上海交通大学台湾研究中心在2014年10月份进行的一项民意调查，58.6%的受访者支持“太阳花学运”的诉求，只有27.8%受访者反对。但在国民党支持者中，反对学生诉求的占68.2%；民进党支持者中，赞成学生诉求的则高达88.7%。受访者对台湾民主实践的评价较低，不满意者占61.2%，满意者只有30.3%。国民党支持者中持满意态度的占50.7%，不满意者占40.7%；民进党支持者中持满意态度的只有21.8%，不满意者高达72.0%。当被问到即使导致社会冲突也要坚持政党的各自政策时，国民党支持者中持同意态度的只有32.8%，持不同意态度的占56.9%；民进党支持者中持同意态度的占47.9%，持不同意态度的占41.7%。[13]可见，民进党的支持者比国民党的支持者更具斗争性。
权力失衡与“民主赤字”
西方民主在多数统治和法治（法的统治）这两个基本原则之间存在着内在的张力，法治的要义是维持稳定和保护少数，强调权力制衡和个人权利的保障。当台湾地区的民主实践从“党争民主”向政党对抗演变时，这两条民主原则均面临现实的挑战，议场内甚至不时发生违背秘密投票原则的亮票行为，以示政党忠诚。[14]作为反对运动起家的民进党，在其处于相对弱势时期，同时挑战多数统治原则和法治原则，诉诸游走于法律边缘的悲情抗争策略，容忍以至鼓励议场闹事和街头冲突，甚至有人不惜自焚以示抗议。而在民进党进入强势时期，则出现了诉诸于多数意志，霸凌少数，破坏权力制衡原则的迹象。民进党在2016年赢得行政和立法系统的主控权后，为集中权力，不惜消灭制衡力量、破坏法治、控制言论自由。例如，《不当党产处理条例》在程序上未审先判，让执政党可以管控在野党的财务流向。“行政院”通过的“财团法人法”草案，则把手伸进民间财团法人。“前瞻基础建设计划”以县市首长的党派作为分配资源的依据。[15]2017年初，台湾地区法务部门根据蔡英文的旨意制定的《保防工作法草案》，将查扣、临检、约谈等司法警察权授予保防员，不仅要在军队和公权力机关实行，还要扩大到民间团体和民营事业。在社会舆论的反对下，部分民进党“立委”又提出改头换面的《反渗透法草案》，计划写入防假新闻的条文，反映了蔡当局对社会加强控制的企图。[16]此外，蔡英文当局还企图干预司法、监察系统。被提名“监察委员”的陈师孟，表示要用监察权“扫除司法败类”，弹劾审判结果与民进党立场不同的法官，赤裸裸地干涉司法。“司法改革筹备委员会”在2017年4月间与蔡英文密会，会议内容秘而不宣。“司改会”通过举办“国是会议”，选用大批非专业人员为委员，其分组会议一面倒作成决议，将终审法官改由总统“政治任命”，不需经过立法机构同意。“司改会”还要求法律明文规定媒体不得评论尚在侦审中的案件，若泄漏非属侦查可公开事项，须课以妨害司法公正、泄密罪等罪名。[17]凡此均反映了蔡英文当局的扩权态势和台湾的权力失衡新态势。
蔡英文上台后的施政绩效与多数民意存在明显的落差，出现重大的“民主赤字”。从在华航罢工问题上一味照顾劳方的利益到在劳工“一例一休”问题上的拍板定案，从五大创新产业的倡导到基础建设前瞻计划强势推出，从对雄风导弹误射事件和大陆游客葬身台湾旅游巴士的善后事宜的不当处理到以退休金改革污名化军公教人员，从在冲之鸟岛礁性质上的无原则退让到在进口美国猪肉和日本福岛食品问题上随意放低安全门槛，在在反映了蔡当局的政策失误。就连亲绿的《自由时报》都承认，蔡当局在满足原住民、劳工权益的同时，应该致力于提振产业经济、改善民生，从而产生支持公平正义的溢出效果。该报认为，蔡当局在推动转型正义方面虽然积极有为，但最需务实拖动的五大创新产业却不见起色，“劳工休假治丝益棼，徒令企业经营绑手绑脚”。[18]根据TVBS的最新民调数据，对于蔡英文就任一年来的施政表现，台湾民众满意度为28%，不满意度为56%，明显低于前几位新选举产生的领导人的主政周年满意度，包括李登辉（37%）、陈水扁（41%）和马英九（38%）。对蔡英文的信任度问题，有44%的受访者表示信任，45%不信任。52%的受访者对蔡英文未来施政表现没有信心，表示有信心的比例只有40%。在两岸关系处理上，有52%的受访者不满意，34%满意；对于新南向政策的推动，满意者占31%，不满意者占41%。而对于前瞻基础建设计划推动，42%的民众不满意，满意的只有26%。高达62%的受访者不满意蔡英文当局在政策沟通上的表现，明显高于表示满意的28%。TVBS的历时民调数字显示，对蔡英文满意度由其上任一个月时的47%之高点，下滑至就职百日时的39%，就职半年时的26%，一年来下滑19%。20～29岁年轻族群对蔡英文的满意度虽然仍有40%，但低于不满意度（43%）。政党倾向方面，民进党认同者满意度由就职一个月时的79%下滑到62%。中立民众的满意度由37%下滑到17%，不满意度则由11%上升到64%。针对蔡英文上任以来推动各项新政策，民调显示，认为蔡英文总体政策走向正确的比例，由就职时的56%逐渐下滑到就职百日时的42%，半年时的40%和一周年时的38%；而认为走向错误的比例则由就职时的8%增加到目前的36%。[19]其他民调机构的数字也反映了蔡英文当局的满意度急剧下降的大趋势。根据2016年亚洲晴雨表调查，只有45%的受访民众对台湾地区现行的民主实践表示满意，满意度在14个国家或地区中属于倒数第4名。
台经济发展停滞凸显了贫富差距的问题，造成“父子骑驴”的悖论，想通过加强两岸经贸合作，促进经济增长，难免遭到一些不想跟大陆在经济和政治上走得太近的团体和民众的疑虑；但若想摆脱对大陆的经济和政治依赖，南向寻求新市场，又注定难以成功。最近赴台“陆客”大量减少，对台湾地区经济和社会已经产生心理层面的冲击。“陆资”“陆客”“陆生”大量来台，可能改变台社会现有的生活秩序，引起一些民众的不适。但如果大陆人士都不来台，又会带来另一类的问题。社会上对同一问题的不同思维倾向，将轮番牵动中间选民，包括年轻而尚未确定长期政党认同的选民的投票行为，导致政党轮替和政策变更的不断发生。而与之相伴随的则是“民主赤字”这个长期性的问题。
结论
由外部条件骤变所催生的台湾地区政治转型具有天生的早熟性和跳跃性。政治民主化暴露了台湾地区社会所固有的国家认同危机，统“独”之争构成了两党政治的基本分野，与其相重叠的是社会分配和经济发展何者优先的左右分歧。[20]虽然在选举政治的运行过程中，国民党和民进党为争取中间选民，淡化了各自的统“独”立场，并调整了各自的经济和社会政策。但如何界定和处理两岸政治关系，仍然是蓝绿对抗的主要面向，构成了不同立场的选民易于识别的政党标签。这也是何以选民并没有将潜在的统“独”问题视为主要关心的议题，但不同政党候选人却都要在这问题上做足功课的关键原因。从选举期间的造势拼场、负面文宣和金钱人情动员，议场内的质询杯葛、肢体冲突和政党密室协商，到游走法律边缘的街头悲情抗争和冲击公权力部门的“壮举”，可以看到台湾地区在实践西方“党争民主”过程中所存在的“选举超载”“政党超载”“质询超载”和“抗争超载”等弊病，其深层原因是权力体制、选举制度的不合理设计和根深蒂固的重叠性社会分歧。当“党争民主”蜕变为政党对抗时，民粹主义的光环大可凌驾多数统治和法治等民主原则之上，蕴含直接民主精神的公民投票也可以沦为政客谋取选票的工具。如此，治理绩效无从保证，“民主赤字”也就自然在所难免了。
注释
[1]美国学者亨廷顿（Samuel Huntington）认为，发生过两次政党轮替，意味着该社会民主政体的巩固。见Samuel Huntington， The Third Wave： Democratization in the Late Twentieth Century， University of Oklahoma Press， 1993.
[2]Richard Bush， Untying the Knot： Making Peace in the Taiwan Strait， Washington， DC： Brookings Institution Press， 2005， p. 155.
[3]杨光斌：《观念的民主与实践的民主：比较历史视野下的民主与国家治理》，北京：中国社会科学出版社，2015年，第5页。
[4]这里借用台湾学者黄年《台湾政治发烧》（台北：四季出版社，1980年）中所用词汇，指涉台湾的“选举超载”现象。
[5]《管中闵挂冠》，《苹果日报》，2015年1月30日。
[6]《动手改革乱象丛生的台式民主》，《中国时报》，2014年10月25日。
[7][9]朱云汉：《谁来驯服台湾“立法院”这只怪兽》，观察者网，2016年4月7日，http：//www.guancha.cn/ZhuYunHan/2016_04_07_356317_1.shtml。
[8]《管爷看闲书刚好而已》，《中央日报》，2014年10月9日。
[10]《执政党无视民意 在野党只能强力杯葛》，《中华日报》，2017年5月8日。
[11]《台湾民主的退化》，《苹果日报》，2017年5月10日。
[12]赵怡：《仇恨毁了“台湾最美风景”》，《中国时报》，2017年5月2日。
[13]上海交通大学台湾研究中心资料。该项调查委托台湾一家民调公司执行，样本数1067份。
[14]《亮票承诺书：民进党公然践踏民主法制》，《联合报》，2014年11月3日。
[15]《福山说的民粹 就是蔡政府写照》，《中国时报》，2017年4月17日。在8800多亿元的前瞻建设计划中，仅绿营执政的高雄、台中及台南市，就核定了4818亿元，占总金额54%。台中市提报金额有99.83%被批准，高雄市批准额占90.01%，台南市也占82.35%，但蓝营执政的新北市只有18.24%的提报金额得到批准。见《前瞻竟分蓝绿 莫非意在绑桩？》，《中华日报》，2017年3月27日。
[16]潘锡堂：《论蔡政府的施政和立法》，台北论坛基金会，2017年4月12日，http：//www.taipeiforum.org.tw/？utm_source=BenchmarkEmail&utm;_campaign=%3f%3f%3f%3f__2017_04_10____%3f%3f%3f%3f%3f%3f%3f%3f%3f%3f&utm;_medium=email。
[17]《黑箱司改勿成政治擴权之打手》，《联合报》，2017年4月30日。
[18]《自由时报》，2016年8月19日。
[19]《TVBS民调：蔡执政周年满意度2成8输李扁马》，香港《中国评论网》，2017年5月15日，http：//www.crntt.com/doc/1046/8/0/5/104680502.html？coluid=46&kindid;=0&docid;=104680502&mdate;=0515173048。
[20]林冈：《台湾政党政治的演变：趋同还是趋异？》，《台湾研究》，2016年第6期，第22页。
责 编/郑韶武
【关键词】民主 民粹主义 选举 行政立法关系 民主赤字
【中图分类号】D08 【文献标识码】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.08.012
台湾地区在上世纪80年代中叶加入西方第三波民主化浪潮，实行代议民主制度，经历了三次政党轮替，按照西方民主的常规理论，其政治民主化已经巩固，民主政治趋于成熟。[1]但从岛内蓝绿两个主要政党（国民党和民进党）的极端对立、选举中的负面文宣和金钱介入、立法机构的议事乱象、街头抗争的频繁无序和公共政策的延宕滞后来看，台湾地区实践西方民主的过程，所呈现出来的是治理绩效与广泛民意的明显脱节，即出现了“民主赤字”。
台湾地区的政治民主化过程，曾有所谓“宁静革命”之称。若就政治转型的平稳启动和三次政党轮替的和平过渡来看，可以称得上“宁静”，但代议民主的根基并未夯实，传统社会中的政治陋习也没有根除，尤以选举中的黑金政治和議场内的暴戾之气为甚。台湾地区实践西方民主政治的过程有哪些特点和值得借鉴的经验教训？这是本文所要探讨的主要问题。
台湾地区政治民主化的特点
首先，台湾地区的政治民主化源于外部因素的推动，具有明显的外生型发展特点。政治民主化跟岛内在上世纪60年代开始的“经济起飞”以及随之而来的社会、文化变迁固然有关，但更直接的原因却是外部条件的变化。追根溯源，国民党早年在台湾地区延伸一党专制，是以“动员戡乱”“反共复国”为口实，以美、日等西方国家为后盾的政治嫁接，而非植基于本地社会、经济发展的制度安排。国民党到台湾后，保留了“民有、民治、民享”的“宪政”架构，以代表全中国的名义维持统治，同时以《动员戡乱时期临时条款》和“戒严令”为法律根据，以“紧急状况”、外部威胁、“国家安全”为借口，推迟实行民主制度，禁止组党，限制人民的政治权力。台湾地区政治的实际操作与制度设计间的落差，在长时间内未导致国民党威权统治的合法性危机的主要原因有三：一是台当局在经济、社会政策方面颇有成功之处，在一定程度上掩盖了违“宪”的政治运作，缓解了缘于社会、经济发展所带来的价值危机，导致了社会、经济现代化和政治威权的联姻；二是国民党利用海峡两岸的军事和政治对抗的紧张局势，作为其推迟回归“宪政”的理由，以“反共心防”作为凝聚“忧患”意识，打击政治反对者的手段；三是美国等西方国家，基于战略考虑，对国民党的威权统治予以容忍，并在经济、军事、外交方面予以大力支持。70年代末期以后，随着内外形势的变化，国民党威权统治的合法性危机日益明显，原来的政治制度再也难以为继。两岸军事对峙局面的结束和台湾在国际社会的急剧孤立，使国民党“反攻大陆”的迷思（myth）遭到民间社会的普遍怀疑。大陆籍国民党精英对政治资源的垄断，也因之受到以党外运动为代表的本省籍政治势力的严峻挑战，导致原有的威权主义体制难以为继。[2]1979年，台海风云变幻汇聚，从美台“断交”和中国政府《告台湾同胞书》的发表，到高雄事件的爆发，由外部条件的变化而催生的岛内政治精英的互动，揭示了台湾地区政治转型的外生型特点，与经济的外向型发展模式相映成趣。外部因素的突变，催化了台湾地区的政治民主化进程，弥补了内部条件的不足，但也意味着其民主实践欠缺水到渠成的成熟性。
其次，台湾地区的政治民主化，带有跳跃式的发展特点。根据西方的民主转型理论，一个国家或地区在民主化之前，往往已经解决了国家认同问题。但台湾地区的民主转型却是和岛内民众在国家认同和台湾前途问题上的歧见相伴随的。国民党的“反共复国”迷思，属于政治虚构。一旦外部形势发生变化，该政权的合法性难免受到严峻的挑战，其代表全中国的“国家认同”随之崩塌，“台独”意识乘虚而入，影响到两岸关系的正常发展。这一背景，决定了台湾地区在政治转型启动后，必须重新思考其涉外关系和两岸关系的性质及其优先顺序，处理国民党“反共复国”迷思破解后台湾的身份和前途问题。由此诱发了岛内两个主要政党对这个问题的根本分歧和“蓝绿”恶斗。此外，根据大多数西方社会的民主转型经验，在选举政治和政党轮替发生前，基本都已完成了政府权力制度的定位，包括对总统制和内阁制的取舍。但台湾地区在政治转型后才开始对权力机构的横向关系重新定位，而这一政治制度化的过程又往往受制于党派政治和政治人物的个人考量，历经三次政党轮替仍未完成。台湾地区的现行权力体制属于权责不明的“半总统制”。这一独特的权力体制，源于1997年的第四次“修宪”，其结果是抛弃原法律规定的“双首长制”，取消立法机构对“总统”所提名的“行政院长”的同意权和“行政院长”对“总统”颁布法令的“副署权”。“总统”可以随意任命“行政院长”，不受“立法院”的制约；“总统”有权无责，“行政院长”有责无权，实际上成为前者的幕僚长。虽然立法机构可以对行政系统官员进行政策质询，如果过半数同意可对“行政院长”提出不信任案，但后者也可以在提出辞职的同时，呈请“总统”解散立法机构。这一“恐怖平衡”的设计，使“立法院”乐于质询，慎于“倒阁”，唯恐危及自身。同时，“总统”可通过“行政院”移请立法机构复议其议案，后者只要过半（而不是原规定的三分之二多数）即可维持原议，又使“总统”的决策权受到一定的削弱。这一权力制度设计的表症之一是“行政院长”的频繁更迭，在陈水扁当政时出现6次，马英九当政时也有5次之多，难免影响政策的延续性。特别是当台湾地区领导人和立法机构的多数党不属于同一政党时，更可能伴随政治僵局和公共政策的难产。立法机构的多数党只要掌握过半的席次，就可以否决行政系统的政策动议。在2000年前，国民党同时掌控行政和立法系统，掩盖了这一体制上的弱点。2000年和2008年期间，由于这两个权力系统分属泛绿和泛蓝政党联盟掌控，制度弊病暴露无遗。2008年以来的选举制度安排虽然有助于避免出现所谓的“分立政府”状态，但党内矛盾的激化仍有可能激活这一制度上的病源。
第三，台湾地区的政治民主化过程带有民粹主义的特点。岛内民众在“国家认同”问题上的错位对立和权力制度设计上的弊病，为政治人物提供了操纵民意、玩弄制度的温床。政坛人物，从李登辉到陈水扁，从林义雄到施明德，都能在退位后，凭借昔日的个人光环，在政治舞台上以“民之所欲”为借口，进行激情演出。在当代民主理论中，公民投票属于直接民主的范畴，用来弥补代议民主的不足，让公民直接决定对其利益攸关的重大议题。但在蓝绿对立的政治环境中，“公投”却往往成为政党用来争取选票、推卸政治责任的手段，而不是真正让人民直接决定某些至关重要的公共政策。由于权力制度的定位不清和议事乱象，民众对代议民主不信任，用“公投”决定重大事务的主张遂成为政治上的时髦。从2003年、2007年和2016年民進党和国民党在“公投”议题上的多次攻防，可以看到政治人物为博取民意支持的政治算计远远超过了理性的政策辩论，暴露出台式民主的粗糙性。陈水扁时期民进党“公投绑大选”，国民党不敢回避“公投牌”，最终出现所谓“入联公投”和“返联公投”两案并陈、均告无效的政治闹剧。2016年12月台立法机构初审通过的“公投法”修正草案未将“修宪”、“领土”变更和两岸和平协议列入所谓“全国性公投”的适用项目，但大幅降低了公投的通过门槛，减少了未来“公投台独”的一个障碍。在审议过程中，国民党党团不反对扩大“全国性公投”的适用项目，有意让民进党承担推动“公投台独”的政治包袱。这一权益之计，难免模糊政策上的大是大非问题，预留隐患。与此类似，从陈水扁大肆推动的“全民宪改”和“去中国化”到蔡英文极力鼓吹的“原住民史观”和转型正义，也可以看到政治民粹主义的鲜明印记，即用媚俗的语言来讨好民众，塑造个人政治魅力和与中国意识相对抗的“台湾意识”。除了权力制度的定位不清之外，台立法机构的选举从2008年以来采取“区域立委”为主、“不分区立委”为辅的并立式两票制，由简单多数制和政党比例代表制分别产生73位单席选区“立委”和34位“不分区立委”，另有6位原住民“立委”由两个复数席位选区产生。在2008年立法机构选举中，民进党以38.2%的“区域立委”得票率和36.9%的政党得票率，仅分得27个席位，不到立法机构总席位的24%。与此相反，在2016年的同样选举中，国民党以38.9%的“区域立委”得票率和26.9%的政党得票率，分得35个席位，占立法机构总席位的31%。得票率和席次率的不对称，成为弱势政党民粹式地诉诸议场和街头抗争以影响公共政策的政治诱因。
“选举超载”与“政党超载”
亨廷顿提出“参与爆炸”的概念，指涉一些国家或地区在政治民主化过程中因为政治参与的程度超过政治制度化的速度而导致的政治爆炸乱象。选举是有序政治参与的主要形式，西方代议民主政治的本意是藉由政党之间的自由竞争，产生比较优秀的政治领导人和民意代表，参与公共事务的管理，即所谓“党争民主”。[3]如果选举不能达到“选贤与能”的目标，民意无法通过选举和代表机制得到表达，选民就可能产生政治冷漠，或诉诸于体制外的街头抗争。
在台湾地区的选举政治中，政治冷漠现象远不如“选举超载”或“政治发烧”现象突出。[4]台湾地区在上个世纪50年代初开始实行县市长、县市议员、乡镇长、乡镇代表和村里长等基层选举，其后选举的范围逐渐扩大到省议员和“增额国大代表”和“增额立委”。政治转型后，因为选举范围的扩大，几乎是无年不选，例如1989年县市长和“增额立委”选举，1990年县市议员、乡镇长选举，1991年“国民大会”全面改选，1992年“立法院”全面改选，1993年县市长选举，1994年台湾省、台北市、高雄市省市长和省市议员选举，1995年“立法院”选举，1996年地区领导人和“国民大会”选举，1997年县市长选举和1998年县市议员和台北、高雄市长、市议员选举。从2000年地区领导人选举到2010年“五都”市长、市议员选举期间，只有2003年和2007年出现过难得的选举空窗期。其后，地区领导人和立法机构选举从2012年开始进行“二合一”选举，一般县市与“院辖市”也于2014年开始进行“九合一”选举，选举季节才改为两年一次。但这两次选举的间隔时间不均匀，“九合一”选举结束不到14个月就进行“二合一”选举，前一场选举的热度还没消退又进入第二场选举，既难以发挥政治纠偏的钟摆效应，又增加了不必要的社会成本。历次选举的投票率较高。县市长选举的投票率都在65%以上，地区领导人选举的投票率在2000年时曾高达82%左右，在2016年才第一次降到66%。一般县市议员和乡镇长选举的投票率基本都在60%以上，2002年曾分别降至55.6%和57.1%，但2005年开始与县市长选举合并进行，其投票率又回升到60%以上。
在历次选举高投票率的背后，是经由过度组织动员的被动参与和有待改善的不良选举风气。历史上，国民党长于打组织战，依靠地方桩脚助选，难脱“黑金”政治的历史包袱；民进党长于打文宣战，以台湾人的“出头天”为竞选口号，但在其掌握执政权后也难免跟“黑金”发生或多或少的关系。始于早年基层选举的黑金政治和地方派系，在政治转型后顺着选举层次的提升向上层蔓延，至今仍难根绝。由于岛内社会人际关系密切，在选举期间“搏感情”“拼场比人气”蔚然成风。以往盛行的贿选买票和通过“流水席”轮番招待支持者的现象转换为赠送礼品和免费提供便当以笼络人心的新花招，加上各种过度的广告文宣，导致竞选经费节节攀升，大大超过了选举委员会的规定。例如，根据台湾地区的选举罢免法，地区领导人竞选经费的上限是4.28亿元新台币，但候选人所上报的经费开支少则6亿，多则10亿、20亿，尚不包括没有入账的实际支出。在不同种类的选举中，候选人忙于赶场参加造势大会和扫街拜票，基本没有精力对公共政策深思熟虑。基层公职和民代参选人更是将参加选民的婚事、丧事以及民间信仰庆典活动，视为拉票的机会。影响选民投票行为的主要因素除了政党标签，就是候选人的个人形象和人脉关系，而不是具体的政见差异。虽然台立法机构有30%的席次由不同政党根据政党票的得票率按比例分配，但其比例远低于单一席位选区产生的“立委”，故立法机构的选举仍然以候选人为中心，而非呈现明显政策分歧的政党。在地区领导人选举中，国民党和民进党都提出了政策白皮书，但两党寻求中间选民的策略考虑覆盖了公共政策上的差别。例如，在2012年地区领导人选举中，国民党的“活力经济”和民进党的“优质经济”所强调的都是科技创新和基础建设，两党都强调减少能源消耗，发展新能源，保障社会福利，实现社会平等，发展教育和在地文化。在2016年选举中，国民党候选人朱立伦提出的以包容性成长、创造就业和共享均富为内涵的“新经济时代”和民进党候选人蔡英文提出的以“创新、就业、分配”为核心概念的“新经济发展模式”就让一般人很难把握政党间的政策差异。选前辩论会本来是让选民了解不同候选人的政见的好机会，但在这些难得的场合，往往负面攻击议题甚于正面的政策阐述。候选人乐于在自己的场子造势，对规划辩论会并不热心。例如，在2014年台北市长选举中，两位候选人柯文哲和连胜文在辩论的形式上（公民提问和相互诘问的取舍和权重）争执不休，最后只办一场辩论会了事。[5]该次选举属于典型的负面选举，柯文哲的男性沙文主义和连胜文的富家公子形象一时成为双方的主攻点。
与“选举超载”相联系的是“政党超载”。台湾地区共有大小政党近300个，但绝大多数政党都是基于选举以外的目的而设立，名不符实。其制度性原因是至今没有一部政党法，统一规范政党活动。政治捐款系由政治献金法规范，选举补助款则是根据选举罢免法，由“中央选举委员会”支付。在选举期间除了几个有影响力的政党参与外，还有许多新冒出来的微型政党投入，例如2016年的“二合一”选举，参加的政党就有18个之多，但最终获得立法机构席次的只有民进党、国民党、时代力量、亲民党和无党团结联盟。参选政党数目多的原因之一是选举委员会根据各政党得票数所支付的选举补助款，重要职位的候选人若能获得5%的选票，选后就可以按照1票30元获得数百万、数千万以至上亿元的补助款，数目可观。2016年地区领导人和立法机构选举后，选委会支付的补助款高达9亿元新台币，等于近2亿元人民币。拿到选举补助款的候选人，扣除选举期间的费用支出，仍有很多剩余。柯文哲在2014年台北市长选举中，所募集的1.1亿元新台币，实际上只支出5，500万元，加上选举补助款2500万元，剩余8000万元以上，可以说是权力和金钱“双丰收”。虽然选罢法规定应由候选人所代表的政党来领取补助款，但候选人对其有很大的支配权。选委会未能对其如何使用进行追踪检查，各政党也没有具体、透明的规范。著名的公众人物固然不敢挪为私用，只能用于公益事业或成立基金会（如蔡英文在2012年败选后将大部分选举结余款用于成立新境界文教基金会，马英九也捐款成立新台湾人基金会），但不引人注目的候选人则完全可以将补助款纳为己用。甚至连柯文哲都一度想将部分选举结余款用于偿还购房贷款。为此，在台湾大小名目的选举中，多人参选现象很普遍，候选人只要操作得当，即使选不上，也有利可图。法规不健全和有法不依是“政党超载”的制度性源头。
议场闹剧与街头抗争的台前幕后
台湾地区立法机构议事的一大特色是冗长而激烈的质询方式。区域“立法委员”基于政党标签、个人形象和地方人脉关系当选，首先要考虑的维护政党利益，通过服务选区巩固和拓展基层选票，其次才是专业问政能力。基于蓝绿对抗的政治传统，以及主要政党在立法机构中的席次率和得票率的明显落差，在野“立委”往往借助质询的场合，通过质疑、为难以至羞辱行政系统的官员，提高个人知名度。而当朝“立委”为捍卫本党立场，往往与之发生言语乃至肢体冲突。根据21世纪基金会、“口袋国会”等团体公布的2014年第一会期“立法委员”观察报告，其整体表现是“重质询、轻提案”，全体委员平均提案5个，只有36%的委员在法律提案上的表现高于平均值，而且有28位委员从未进行法律提案。与此相反，在口头质询方面，全体委员平均质询次数超过45次，有55%的委员口头质询的表现，高于平均值，完全没有在所属委员会进行口头质询的委员只有2位。这份报告显示，台立法机构中超过半数的委员均以口头质询作为其工作表现的重心，而不重视法律提案。所谓的口头质询往往就是委员“作秀表演、羞辱政府官员的场合，多数质询没有实质内容，甚至脱离官员负责的政务，根本背离了原本监督政府施政的原始旨意”。这种“重质询、轻提案”的现象，凸显了台湾地区民主实践中的一大弊病。[6]
质询制度常见于实行内阁制的国家或地區。例如英国规定，议员口头质询时间每周一至周四每天总共只有一小时，其中周二和周四下午为首相答询时间。质询事项应该事前预告，以让行政首长可以充分答询。英国的内阁首相和成员均由议员产生。首相由议会中的多数党领袖出任，任命内阁成员需经议会同意。行政官员往往是资深议员出身，与一般议员属于共生关系，具备同样的民意基础。进行总质询时，反对党往往由资深议员发言，与内阁进行旗鼓相当的政策辩论。与此相反，台湾地区实行的是所谓的“半总统制”，由选举产生的地区领导人所任命的行政官员，不需要经过立法机构的同意。因此，行政官员与“立法委员”具备不同的民意基础。在马英九任命的行政官员中，专家学者占有很高的比例。蔡英文所任命的林全行政团队，也具有类似特点。选举产生的民意代表难免不将学界出身的行政首长放在眼里，学者专家也看不起以经营人脉关系见长的民意代表。“立法委员”对政治任命的行政官员无法行使同意权，在这一点上，其权限甚至不如实行总统制的美国参众两院议员，却在扩大行使质询权上得到了过分的弥补。根据相关规定，各部门的行政首长每周二和周五必须全天在立法机构备询，耐心等候一百多位委员逐一上台质询。朱云汉的研究表明，“立委”的问政需求至少要耗费行政团队三分之一以上的精力，是对人力资源的极大浪费。[7]加上允许电子媒体摄像机进入议场，无形中为无心或无力专业问政的“立委”提供了“个人作秀的场域”。这些“立委”在质询时，不是准备广告牌，就是准备道具，有如演员在表演一般。其质询的内容充斥羞辱语言，充满了对人不对事的感觉。[8]在冗长的质询过程中，一方是有权无责的激情表扬，另一方是有责无权的被动无奈，为台湾地区所存在的“官不聊生”现象提供了生动的注脚。
与“立委”热衷于作秀质询相联系的是其在审查议案上的不负责任。立法机构的各个委员会人数本来就不多，在审查议案时不少“立委”缺席或早退，议事经常是在未足法定开会人数的情况下进行。除了行政团队提出的法案版本外，个别“立委”都会提出各种替代版本与修正提案，然后全部并案审查。行政团队的版本即使进入三读，也会被修改得体无完肤。个别“立委”提出的修正案背后，常有“金主”与利益团体的身影，有的“立委”甚至将一些行政官员直接约到自己办公室，与厂商和“金主”当面“乔”事情。[9]在马英九主政时期，民进党“立委”虽然是少数派，但并不妨碍其每每以退回行政团队的法案为诉求，动辄霸占主席台，反锁议场，甚至纵容参加“太阳花学运”的学生冲击立法机构，让其瘫痪多日。据统计，从2008年至2015年底，民进党党团光在立法机构会议霸占主席台高达92次。[10]在2014年对《两岸协议监督条例》进行表决时，民进党团伙同台联党团，各提出400个议程变更案，逐条表决后又要求“重付表决”，以拖延时间，导致监督条例无法过关，留下无理杯葛（boycott音译，意为抵制）的典型案例。民进党重新主政后，立法机构围绕劳工一例（假）一休（假）、退休金改革和前瞻基础建设计划的讨论，同样暴露出上述问题。国民党籍“立委”批评民进党的一例一休政策决策粗糙，对劳工和企业主都不利；退休金改革以“军公教”为斗争对象；前瞻计划缺乏具体执行规划和效益评估，偏向照顾绿营执政县市，债留子孙，坚决予以抵制。在2017年5月立法机构审查《前瞻基础建设特别条例》草案期间，国民党“立委”强力杯葛，议场中出现拉扯、推挤、敲锣、吹哨的戏码，乱成一团。作为立法机构的少数党，国民党“立委”的这一阻扰议事进行的做法，应该说也有不当之处，同样违背了少数服从多数的民主原则。蓝绿两党在议场中难以形成共识，反而在互斗中强化了敌对意识和社会分歧，令人担心台湾地区可能已经陷入为达成民主，影响治理绩效，结果导致民主退化的悖论。[11]
从制度设计层面看，台湾地区立法机构少数不服从多数的现象，还体现在其特有的党团协商机制上。根据这一惯例，当不同政党对重要议题争执不下時，掌握立法机构领导权的多数党（或大党联盟）得与少数党的党团总召辟室密谈，进行所谓的政党协商。任何小党，只要获得立法机构的3个席次，就有资格成立党团参与协商。这一密室政治的惯例，完全违反了代议民主与民主问责的基本原理。其缘起是在台湾民主化初期，民进党在立法机构内“以小博大”极尽抗争之能事，而国民党领导人又有意对反对党的诉求网开一面。2000年民进党主政后，立法机构内多党并存，均乐于延续党团协商的惯例。国民党籍的“立法院长”王金平和民进党的党团总召柯建铭则成为党团协商的关键人物。马英九主政后，国民党虽然一度占据立法机构将近四分之三的席次，但因为党内的派系斗争，王金平乐于利用政党协商的机制，在马英九行政团队与民进党党团之间左右逢源，谋取个人最大利益，民进党和台联党的党团也乐于以这一机制为奥援，全力杯葛马团队提出的政策议案，让议程陷于瘫痪状态，因而有“马鞭伸不进立法院”的形象说法。2013年9月爆发马、王之争的导火索，就是国民党的王金平出于个人私交，居然为民进党的柯建铭进行“司法关说”，帮其说情以开脱罪嫌。随着马、王之争的公开化，马团队更难掌控立法机构的议程。“太阳花学运”爆发当天，王金平拒绝动用立法机构负责人的警察调度权，在第一时段制止或清除冲击立法机关的肇事学生，宁愿看到马英九当局陷入被动挨打的局面，这既反映了台湾地区政坛所固有的“两党三方”矛盾，也为民进党重新上台后部分深蓝民众走街头抗争的边缘路线预留伏笔。蔡英文上台之初，对冲击台立法机关和行政机关的学生一律免于刑责，曲解“公民不服从”的含义，混淆被动不作为和主动违法乱纪的界限，纯属政治考虑，罔顾法治尊严，进一步暴露了台湾地区社会蓝绿对抗、有法不依的结构性问题。2017年春天，军公教团体抗议退休金改革方案，在立法机构前滋生暴力冲突，打伤官员；同时出现日本殖民统治时期技师八田与一在台南的雕像被破坏和多处蒋介石雕像遭毁损的现象，这些事件背后带有潜在的复仇意识，难以透过理性协商解决纠纷。[12]
在议场和街头激烈对抗的背后是台湾地区对抗性的两党政治格局及其所反映的社会对立。基于历史传统，民进党的对抗性超过国民党。根据上海交通大学台湾研究中心在2014年10月份进行的一项民意调查，58.6%的受访者支持“太阳花学运”的诉求，只有27.8%受访者反对。但在国民党支持者中，反对学生诉求的占68.2%；民进党支持者中，赞成学生诉求的则高达88.7%。受访者对台湾民主实践的评价较低，不满意者占61.2%，满意者只有30.3%。国民党支持者中持满意态度的占50.7%，不满意者占40.7%；民进党支持者中持满意态度的只有21.8%，不满意者高达72.0%。当被问到即使导致社会冲突也要坚持政党的各自政策时，国民党支持者中持同意态度的只有32.8%，持不同意态度的占56.9%；民进党支持者中持同意态度的占47.9%，持不同意态度的占41.7%。[13]可见，民进党的支持者比国民党的支持者更具斗争性。
权力失衡与“民主赤字”
西方民主在多数统治和法治（法的统治）这两个基本原则之间存在着内在的张力，法治的要义是维持稳定和保护少数，强调权力制衡和个人权利的保障。当台湾地区的民主实践从“党争民主”向政党对抗演变时，这两条民主原则均面临现实的挑战，议场内甚至不时发生违背秘密投票原则的亮票行为，以示政党忠诚。[14]作为反对运动起家的民进党，在其处于相对弱势时期，同时挑战多数统治原则和法治原则，诉诸游走于法律边缘的悲情抗争策略，容忍以至鼓励议场闹事和街头冲突，甚至有人不惜自焚以示抗议。而在民进党进入强势时期，则出现了诉诸于多数意志，霸凌少数，破坏权力制衡原则的迹象。民进党在2016年赢得行政和立法系统的主控权后，为集中权力，不惜消灭制衡力量、破坏法治、控制言论自由。例如，《不当党产处理条例》在程序上未审先判，让执政党可以管控在野党的财务流向。“行政院”通过的“财团法人法”草案，则把手伸进民间财团法人。“前瞻基础建设计划”以县市首长的党派作为分配资源的依据。[15]2017年初，台湾地区法务部门根据蔡英文的旨意制定的《保防工作法草案》，将查扣、临检、约谈等司法警察权授予保防员，不仅要在军队和公权力机关实行，还要扩大到民间团体和民营事业。在社会舆论的反对下，部分民进党“立委”又提出改头换面的《反渗透法草案》，计划写入防假新闻的条文，反映了蔡当局对社会加强控制的企图。[16]此外，蔡英文当局还企图干预司法、监察系统。被提名“监察委员”的陈师孟，表示要用监察权“扫除司法败类”，弹劾审判结果与民进党立场不同的法官，赤裸裸地干涉司法。“司法改革筹备委员会”在2017年4月间与蔡英文密会，会议内容秘而不宣。“司改会”通过举办“国是会议”，选用大批非专业人员为委员，其分组会议一面倒作成决议，将终审法官改由总统“政治任命”，不需经过立法机构同意。“司改会”还要求法律明文规定媒体不得评论尚在侦审中的案件，若泄漏非属侦查可公开事项，须课以妨害司法公正、泄密罪等罪名。[17]凡此均反映了蔡英文当局的扩权态势和台湾的权力失衡新态势。
蔡英文上台后的施政绩效与多数民意存在明显的落差，出现重大的“民主赤字”。从在华航罢工问题上一味照顾劳方的利益到在劳工“一例一休”问题上的拍板定案，从五大创新产业的倡导到基础建设前瞻计划强势推出，从对雄风导弹误射事件和大陆游客葬身台湾旅游巴士的善后事宜的不当处理到以退休金改革污名化军公教人员，从在冲之鸟岛礁性质上的无原则退让到在进口美国猪肉和日本福岛食品问题上随意放低安全门槛，在在反映了蔡当局的政策失误。就连亲绿的《自由时报》都承认，蔡当局在满足原住民、劳工权益的同时，应该致力于提振产业经济、改善民生，从而产生支持公平正义的溢出效果。该报认为，蔡当局在推动转型正义方面虽然积极有为，但最需务实拖动的五大创新产业却不见起色，“劳工休假治丝益棼，徒令企业经营绑手绑脚”。[18]根据TVBS的最新民调数据，对于蔡英文就任一年来的施政表现，台湾民众满意度为28%，不满意度为56%，明显低于前几位新选举产生的领导人的主政周年满意度，包括李登辉（37%）、陈水扁（41%）和马英九（38%）。对蔡英文的信任度问题，有44%的受访者表示信任，45%不信任。52%的受访者对蔡英文未来施政表现没有信心，表示有信心的比例只有40%。在两岸关系处理上，有52%的受访者不满意，34%满意；对于新南向政策的推动，满意者占31%，不满意者占41%。而对于前瞻基础建设计划推动，42%的民众不满意，满意的只有26%。高达62%的受访者不满意蔡英文当局在政策沟通上的表现，明显高于表示满意的28%。TVBS的历时民调数字显示，对蔡英文满意度由其上任一个月时的47%之高点，下滑至就职百日时的39%，就职半年时的26%，一年来下滑19%。20～29岁年轻族群对蔡英文的满意度虽然仍有40%，但低于不满意度（43%）。政党倾向方面，民进党认同者满意度由就职一个月时的79%下滑到62%。中立民众的满意度由37%下滑到17%，不满意度则由11%上升到64%。针对蔡英文上任以来推动各项新政策，民调显示，认为蔡英文总体政策走向正确的比例，由就职时的56%逐渐下滑到就职百日时的42%，半年时的40%和一周年时的38%；而认为走向错误的比例则由就职时的8%增加到目前的36%。[19]其他民调机构的数字也反映了蔡英文当局的满意度急剧下降的大趋势。根据2016年亚洲晴雨表调查，只有45%的受访民众对台湾地区现行的民主实践表示满意，满意度在14个国家或地区中属于倒数第4名。
台经济发展停滞凸显了贫富差距的问题，造成“父子骑驴”的悖论，想通过加强两岸经贸合作，促进经济增长，难免遭到一些不想跟大陆在经济和政治上走得太近的团体和民众的疑虑；但若想摆脱对大陆的经济和政治依赖，南向寻求新市场，又注定难以成功。最近赴台“陆客”大量减少，对台湾地区经济和社会已经产生心理层面的冲击。“陆资”“陆客”“陆生”大量来台，可能改变台社会现有的生活秩序，引起一些民众的不适。但如果大陆人士都不来台，又会带来另一类的问题。社会上对同一问题的不同思维倾向，将轮番牵动中间选民，包括年轻而尚未确定长期政党认同的选民的投票行为，导致政党轮替和政策变更的不断发生。而与之相伴随的则是“民主赤字”这个长期性的问题。
结论
由外部条件骤变所催生的台湾地区政治转型具有天生的早熟性和跳跃性。政治民主化暴露了台湾地区社会所固有的国家认同危机，统“独”之争构成了两党政治的基本分野，与其相重叠的是社会分配和经济发展何者优先的左右分歧。[20]虽然在选举政治的运行过程中，国民党和民进党为争取中间选民，淡化了各自的统“独”立场，并调整了各自的经济和社会政策。但如何界定和处理两岸政治关系，仍然是蓝绿对抗的主要面向，构成了不同立场的选民易于识别的政党标签。这也是何以选民并没有将潜在的统“独”问题视为主要关心的议题，但不同政党候选人却都要在这问题上做足功课的关键原因。从选举期间的造势拼场、负面文宣和金钱人情动员，议场内的质询杯葛、肢体冲突和政党密室协商，到游走法律边缘的街头悲情抗争和冲击公权力部门的“壮举”，可以看到台湾地区在实践西方“党争民主”过程中所存在的“选举超载”“政党超载”“质询超载”和“抗争超载”等弊病，其深层原因是权力体制、选举制度的不合理设计和根深蒂固的重叠性社会分歧。当“党争民主”蜕变为政党对抗时，民粹主义的光环大可凌驾多数统治和法治等民主原则之上，蕴含直接民主精神的公民投票也可以沦为政客谋取选票的工具。如此，治理绩效无从保证，“民主赤字”也就自然在所难免了。
注释
[1]美国学者亨廷顿（Samuel Huntington）认为，发生过两次政党轮替，意味着该社会民主政体的巩固。见Samuel Huntington， The Third Wave： Democratization in the Late Twentieth Century， University of Oklahoma Press， 1993.
[2]Richard Bush， Untying the Knot： Making Peace in the Taiwan Strait， Washington， DC： Brookings Institution Press， 2005， p. 155.
[3]杨光斌：《观念的民主与实践的民主：比较历史视野下的民主与国家治理》，北京：中国社会科学出版社，2015年，第5页。
[4]这里借用台湾学者黄年《台湾政治发烧》（台北：四季出版社，1980年）中所用词汇，指涉台湾的“选举超载”现象。
[5]《管中闵挂冠》，《苹果日报》，2015年1月30日。
[6]《动手改革乱象丛生的台式民主》，《中国时报》，2014年10月25日。
[7][9]朱云汉：《谁来驯服台湾“立法院”这只怪兽》，观察者网，2016年4月7日，http：//www.guancha.cn/ZhuYunHan/2016_04_07_356317_1.shtml。
[8]《管爷看闲书刚好而已》，《中央日报》，2014年10月9日。
[10]《执政党无视民意 在野党只能强力杯葛》，《中华日报》，2017年5月8日。
[11]《台湾民主的退化》，《苹果日报》，2017年5月10日。
[12]赵怡：《仇恨毁了“台湾最美风景”》，《中国时报》，2017年5月2日。
[13]上海交通大学台湾研究中心资料。该项调查委托台湾一家民调公司执行，样本数1067份。
[14]《亮票承诺书：民进党公然践踏民主法制》，《联合报》，2014年11月3日。
[15]《福山说的民粹 就是蔡政府写照》，《中国时报》，2017年4月17日。在8800多亿元的前瞻建设计划中，仅绿营执政的高雄、台中及台南市，就核定了4818亿元，占总金额54%。台中市提报金额有99.83%被批准，高雄市批准额占90.01%，台南市也占82.35%，但蓝营执政的新北市只有18.24%的提报金额得到批准。见《前瞻竟分蓝绿 莫非意在绑桩？》，《中华日报》，2017年3月27日。
[16]潘锡堂：《论蔡政府的施政和立法》，台北论坛基金会，2017年4月12日，http：//www.taipeiforum.org.tw/？utm_source=BenchmarkEmail&utm;_campaign=%3f%3f%3f%3f__2017_04_10____%3f%3f%3f%3f%3f%3f%3f%3f%3f%3f&utm;_medium=email。
[17]《黑箱司改勿成政治擴权之打手》，《联合报》，2017年4月30日。
[18]《自由时报》，2016年8月19日。
[19]《TVBS民调：蔡执政周年满意度2成8输李扁马》，香港《中国评论网》，2017年5月15日，http：//www.crntt.com/doc/1046/8/0/5/104680502.html？coluid=46&kindid;=0&docid;=104680502&mdate;=0515173048。
[20]林冈：《台湾政党政治的演变：趋同还是趋异？》，《台湾研究》，2016年第6期，第22页。
责 编/郑韶武
