中日校园暴力问题及法律规制比较研究
黄河
【内容摘要】日本在经济社会急速转型时期，一度也存在着严重的校园暴力问题。针对校园暴力，日本政府探索出了一套行之有效的治理方案，尤其是日本2013年颁布了《校园欺凌防止对策推进法》，形成了校园安全治理的基本法律规范。与日本类似，近年来，我国中小学校的校园暴力事件时有发生，呈现出多样化、复杂化的态势，引起了社会的广泛关注，确保校园安全成为构建中国特色社会主义法治社会的一个重大命题。尽管有关部门为整治校园暴力出台了一系列措施，但是我国尚未形成行之有效的校园暴力防治体系，校园安全的治理工作尚有诸多待完善之处。为此，通过中日两国关于校园暴力治理的比较研究，以期将日本经验与中国现实国情相结合，为我国建立健全有效的校园安全治理体系提供参考。
【关键词】校园暴力 未成年人保护 综合治理 比较研究
一、中日校园暴力现状比较
所谓校园暴力，亦称校园霸凌、校园欺凌，意指发生于学生群体之间，以直接或间接方式对某个或某群体的学生进行肉体或精神方面的侵害。在广义上，校园暴力也涵盖了针对教职群体的侵害，以及对学校设备等财产的故意破坏等行为。校园暴力多采用有强力压迫以及精神羞辱的形式，在特征上体现为力量强大方对弱小方的侵犯，如以大欺小、恃强凌弱、以多欺寡等。受侵害者在生理、心理、社会关系上一般处于弱势地位，在体力或心理上认为自己是弱者，无法对抗欺凌而听任欺凌的发生。
（一）日本校园暴力的基本态势
20世纪70年代以来，日本校园暴力事件呈现出普遍化与严重化的趋势，为此，日本政府积极应对，就校园暴力形成了较为系统的调查分析，并定期公布调查分析数据，形成了颇有历史底蕴的校园暴力统计数据指标体系。日本文部科学省于2018年2月在其官方网站上公布了（以下简称为《日本校园问题调查》），对日本国内各级学校从1983年到2016年的各类校园暴力事件发生情况进行了详细统计。《日本校园问题调查》中的统计数据显示：日本的校园暴力事件数呈逐年上升之势，每1000名学生中的暴力行为发生件数从1983年的平均0.5件猛增至2016年的平均4.2件，增幅高达740%。进一步分析《日本校园问题调查》的统计数据可以看到：日本的校园暴力事件数呈三阶段阶梯式上升之势，其中1983年至1996年为第一阶段，每1000名学生中年均暴力行为发生数为0.3～1.4件；1997年至2005年为第二阶段，年均暴力行为发生数为1.6～2.5件；2006年至2016年为第三阶段，年均暴力行为发生数为2.8～4.2件。
《日本校园问题调查》的统计数据表明：在日本各级学校中，中学所发生的校园暴力事件数量远高于大学和小学。在前述第一阶段（即1983年至1996年问），每1000名中学生中年均暴力行为发生数为0.4-1.9件，同期每1000名大学生中年均暴力行为发生数为0.2～0.8件。在前述第二阶段（即1997年至2005年问），每1000名中学生中年均暴力行为发生数为4.3～7.1件，同期每1000名大学生中年均暴力行为发生数为1.3～2.1件，同期每1000名小学生中年均暴力行为发生数为0.2～0.3件。在前述第三阶段（即2006年至2016年间），每1000名中学生中年均暴力行为发生数为7.6～10.9件，同期每1000名大学生中年均暴力行为发生数为1.7～2.8件，同期每1000名小学生中年均暴力行为发生数为0.5～3.3件。这些统计数据进一步说明：日本中学是校园暴力事件的重灾区，也是有关部门治理校园暴力事件的主战场。
日本校园暴力的总数基数较大，涉事学校众多，这是日本立法机构、司法机构、教育机构急需解决的现实问题。《日本校园问题调查》中的数据还显示，日本校园暴力涉及面广泛，无论是国立学校、地方公立学校还是私立学校，都大量存在校园暴力现象。2016年，日本全国共有35893所学校发生校园暴力事件总计59444起，其中168所国立学校发生485起，33268所地方公立学校发生55646起，2457所私立学校发生3313起；受害学生总数49407人，其中小学生16628人，中学生26116人，大学生6663人。
《日本校园问题调查》中按照校园暴力行为的对象不同将其分为侵害教师、侵害学生、侵害其他人和损坏财物四类行为。在2016年的59444起校园暴力事件中，侵害教师的有8018起；侵害学生的有39484起；侵害其他人的有1352起；损坏财物的有10897起。
从性别来看，男性之间的校园暴力数量远高于女性之间发生的校园暴力数量，男性群体中校园暴力现象更为普遍和严重，也更容易成为校园暴力的受害者。随着信息技术的普及，不断出现采用电脑、网络、手机等手段实施校园暴力。不同于传统的校园暴力手段，新出现的校园暴力手段具有更强的传播性和社会危害性，且数量高居不下，近三年都维持在校园暴力总数量的5%左右，绝对数量约为1万件，已成为日本政府和社会需重点审视的社会问题。
通过对《日本校园问题调查》中有关数据的分析和阐述，我们大体了解了日本校园暴力的历史变迁和基本态势。值得注意的是，日本政府、学校以及社会各界，对校园暴力采取积极应对的态度，在处置校园暴力事件上积累了丰富的经验，在校园暴力发生后，积极进行心理安慰和辅导，并提供及时的司法救济，最终在实践中取得了良好的治理效果。特别是近十年来在日本中学的治理效果较为显著，每1000名中学生中年均暴力行为发生数从2008年最高时的10.9件减少到了2016年的8.4件。
（二）我国校园暴力的基本态势
目前，我国法律并未将校园暴力作為专门的惩治对象，尚无准确的校园暴力数据统计，这不能不说是我国校园暴力治理工作的重大缺失和短板。因此，要了解我国校园暴力的有关数据只能通过某些第三方机构提供的擦边信息。例如，根据全国法院系统对青少年犯罪的审理情况，对青少年犯罪情况进行了统计，在此基础上，可以获悉校园暴力的大致情形。据统计，我国青少年犯罪在2007年前后达到了峰值，其后逐年下降；其中2013年18岁以下青少年犯罪人数为55817人，相比2007年的人数下降了36.2%。2004年以来，我国每年审理的刑事犯罪的案件呈现为递增趋势，到2012年达到了峰值，随后开始逐年递减。可见我国青少年犯罪数量与全国刑事犯罪数量的变化不存在直接相关性，即二者之间的变化不同步，全国犯罪数量的增减变化不直接影响到青少年犯罪的数据。
一定程度上，校园暴力与青少年刑事犯罪存在一定的关联性。鉴于我国尚无系统的校园暴力统计体系，还可通过青少年犯罪的发生数量对校园暴力基本概况进行推断。同时，我国传统教育体系中，对学生管理较为严格，家庭与学校联系密切，对校园暴力多以校纪处理，少有移交司法系统，由此可推断校园暴力的人罪概率比较低。但是校园暴力人罪概率低，并不能得出我国校园暴力数量低下的结论，因为大量属于校园暴力范畴的行为，如恐吓、侮辱、推搡等行为尚不够人罪的条件，更不会进入刑事审理的程序。而近年来社会所关注的校园暴力个案，多是通过媒体渠道而曝光，甚至于有相当一部分校园暴力事件是由施害者本人将施暴过程的视频或图片公布在网络上才为世人所知。
总体而言，由于缺乏一套全国性的校园暴力行为事件跟踪调查和统计分析指标体系，目前难以对我国校园暴力的整体态势作出精准判断，也难以识别我国校园暴力治理的难点、盲点和堵点，但可以肯定：校园暴力事件行为主体低龄化的趋势日益明显，校园暴力事件所涉及的地区和学校范围不断扩大，校园暴力事件的恶性程度有所提升，校园暴力治理的效果在我国教育质量体系建设中的地位和作用日趋重要。
二、中日校园暴力法律规制比较
（一）日本校园暴力的法律规制
日本为治理校园暴力而构建了完整的刑事立法和刑事司法追究体系，如《少年法》《少年审判规则》等。在日本的司法体系中，年龄因素不对罪名成立具有决定性作用，通过两套刑事司法体系，分别适用于成年人和未成年人。
日本《刑法》第41条规定，不处罚未满14岁未成人的行为。但是未满14岁的未成年人可能受到少年法等其他法律的处罚。而未成年人实施的校园暴力行为，只要符合犯罪要件的，都可以受到刑事追究。根据日本《少年法》第2条的规定，未满20岁者为少年。该法第3条则规定，当出现“非行少年”行为时，可由于家庭裁判所予以处罚。所谓“非行少年”的内容主要有两类：一类是“触法少年”，即指未满14岁的未成年人而触犯刑法法令者；第二类称为“虞犯少年”，即通过对此类未成人的性格、生活环境进行综合考量，认为其将来有较大概率可能施行违反刑法法令的行为，在经过家庭裁判所进行审理后，再据情节的轻重，做出以下的处置：（1）送至都道府县知事·儿童商谈所负责人处理；（2）送至检察官起诉；（3）决定审判不开始；（4）决定不处分；（5）决定保护观察；（6）送至儿童自立支援设施·儿童养护设施；（7）送至少年院处理。针对实施校园暴力的未成人，可以根据情节的不同施以不同的处置，由此而形成了一种较为完善的防治体系。
值得注意的是，日本政府和社会基于对校园暴力后果严重的深刻认识，于2013年6月颁布了《校园欺凌防止对策推进法》，为校园暴力的治理确立了基本的法律依据。该部法律以坚定的立场，对校园暴力形成了打压的态势。如该法第3条明确规定了无论是校内还是校外，都严格禁止校园暴力。而第4条则采用了禁止“儿童”实施校园暴力行为的表述，体现对校园安全的高度重视，并在一定程度上修正了刑事责任年龄的过度限制。在实践的处置中，如出现该犯罪行为时，具有管辖权的司法机构可及时介入调查。
（二）我国校园暴力的法律规制
我国校园暴力的法律规制主要有《刑法》《未成年人保护法》《预防未成年人犯罪法》《民法通则》等法律，尚未出台针对校园暴力的专项立法。如以《刑法》的相关规定为例，《刑法》规定已满16周岁的未成年人，承担完全刑事责任；处于14周岁至16周岁的未成年人，对故意杀人、故意伤害致人重伤或者死亡、强奸、抢劫等八种社会危害性严重的犯罪行为承担刑事责任；14周岁以下的未成年人不承担刑事责任。已满14周岁未满18周岁的未成年人犯罪，应从轻或减轻处罚。未满18周岁的犯罪嫌疑人不适用死刑。在缓刑的适用上，如法定刑为3年以下有期徒刑，则可以适用缓刑。为加大对未成年人的保护力度，《刑法》同时规定了对未成年人从事传播淫秽物品、教唆其犯罪、摘取器官等犯罪行为的，应从重处罚。
我国《未成年人保护法》规定，对未成年人犯罪应采用教育为主、惩治为辅的方针，在刑罚执行中，结合对未成年人开展教育、感化和挽救的原则。针对未成年人犯罪，应从轻、减轻处罚，如情节轻微，可免除处罚。在对未成年人进行拘留、羁押时，应与成年人分别关押。
《预防未成年人犯罪法》中对未成年人的禁止性行为进行了规定，涉及到了未成年人施行旷课、夜不归宿；携带管制刀具；辱骂他人；强行向他人索要财物；偷窃、故意毁坏财物；参与赌博或者变相赌博；观看、收听色情、淫秽的音像制品、读物等；进入法律、法规规定未成年人不适宜进入的营业性歌舞厅等场所；其他严重违背社会公德的不良行为。对犯有严重不良行为的青少年，父母和学校加强监管外，可以送人工读学校矫治。因不满16周岁不予刑事处罚时，可以由政府收容教养。对被拘留、逮捕和执行刑罚的未成年人与成年人应当分别关押、分别管理、分别教育。
总体而言，我国对校园暴力的法律规制，遵循了我国司法体系针对未成年人违法犯罪所确立的教育为主、惩治为辅的基本方针。在管理体系上，构建了由监护人、学校、工读学校、收容教育、拘留以及刑事处罚等治理体系。而在司法实践中，如校园暴力没有导致危及人身安全或财产安全的情形，一般存在较大的缓冲余地，学校和家长之间会进行充分的沟通，以赔礼道歉、赔偿损失化解纠纷，刑事救济程序一般不会被启动。
相较而言，日本对校园暴力的治理更加全面和深入，除了从民事侵权赔偿和行政法制进行积极规制以外，还充分调动了刑事法领域的理念提供支持。就校园暴力而言，可以从刑事犯罪的尺度上评价校园暴力中侮辱、恐吓、打闹等行为，即此类行为是可以构成刑事犯罪的。此外，还通过与民法、行政法等前置法的协同作用，加大了对校园暴力行为的威慑力，提升了违法成本，而不仅仅将校园暴力行为停留在道德谴责的层面上，形成对行为人有效的指引。
（三）中日兩国校园暴力法律规制的比较
如前所述，日本所构建的完善的法律体系，可以将校园暴力涵盖其中，采用“特殊少年司法体系”处置“未成年人”的违法行为。通过此种划分，可将校园暴力置于违法和犯罪的评价体系之中，充分实现了刑法体系的指导作用和威慑作用，而非一味采用批评教育等缺乏实效的处理方式。针对未成年人的特殊情况，设置了特殊司法程序，以特殊处分的模式进行处置，也在一定程度上保障了未成年人的合法权利。日本所独有的刑事立法、司法模式，在对校园暴力保持强大威慑力的同时，又兼顾对未成年人的保护，在两者之间寻求到了最大公约数。
相较而言，尽管我国制定了《预防未成年人犯罪法》《未成年人保护法》等法律规范，但是相关法律法规仅限于行政法层面。即便如此，司法实践中针对校园暴力中未成年人所实施的危害行为，多采用民事侵权的渠道予以处置，真正适用行政处罚的案件还是较为少见的。即便是在实施校园暴力导致的危害性巨大的情况下，一般也只是适用《治安管理处罚法》中的相关规定，处以不超过15天、并罚不超过20天的行政拘留以及相应的罚款。至于年龄较小的行为人，行政处罚也难以落实。考虑到《刑法》中关于未满14周岁未成年人不承担刑事责任，以及未满16周岁的未成年人承担部分刑事责任的规定，这种立法模式下，无法应对频繁发生的校园暴力，尤其是当校园暴力中存在杀人、故意伤害等性质恶劣的案件时，可能造成仅因行为人未达到刑事责任年龄而无法对其予以追究的局面。
由此导致，现有的立法模式和司法体制无法对校园暴力进行有效的规制。据统计，仅2015年前半年，经媒体曝光而为公众关注的校园暴力案件就达到了40件左右，其中导致人员伤亡的比外例高达20%，而其中追究行为人刑事责任的不足三成，其余案件以民事赔偿、批评教育的方式处置。而暴露出来的案件只是冰山一角，大量未曝光的案件都不了了之。反观日本以民事、行政等前置法与刑事立法所构建的校园暴力防治体系，在适用日本社会发展的基础上，取得了良好的治理效果。
为此，我国的校园暴力防治工作中，应积极借鉴日本的成熟经验，转变对未成年人重保护而轻惩戒的传统模式，将教育、引导与惩治相结合，形成适应的追责机制。法治宣传教育不能脱离法律的强制力和威慑力而存在，因此在学校、社区、家庭的法治教育中，不能仅仅将法治宣传停留在口号上，成为一种空洞的说教。我国应充分发掘现有法律体系的社会保障功能，使其在必要时能为校园暴力起到充分的补充作用。对于性质特别恶劣、社会危害性巨大的校园暴力行为，仅责令进行民事赔偿、赔礼道歉是不足起到威慑效果，应积极引入刑法予以规制。在涉及杀人、故意伤害、抢劫、强奸等社会危害性较大的行为时，可适当放宽刑事责任年龄的限制。在14周岁至16周岁阶段，除了现有的八种需承担刑事责任的犯罪行为以外，还应将具有多发性、危害性较大的行为纳入其中。在刑事立法体系和司法体系的建设上，可以根据我国的现实国情和未成年人的身心特点，积极借鉴日本的成熟经验，建立成符合我国社会规律的一套健全制度。如建立和完善少年审判机构，不定期的保护处分或保护观察，社区劳动、社区矫正等举措。从而使得作为后置法、保障法的刑事法发挥重要的威慑、惩戒作用，并与行政、教育等前置法合力协作，形成更具体系性、协调性和衔接性的综合保护、教育、预防与惩戒的立法与司法体系。
三、日本校园暴力法律规制对我国的启示
日本在治理校园暴力过程中所形成的经验教训，值得我国借鉴。当然也应注意到，我国与日本的国情存在一定的差异性，法律移植中应注意我国的具体情况。日本校园暴力的治理经验可归纳如下：
（一）应尽早形成防治校园暴力的基本法律依据
从日本的校园暴力治理经验来看，法律法规，尤其是《校园欺凌防止对策推进法》，为校园暴力的防治起到了积极效果。这一法律的出台，不但体现了日本政府和社会对校园暴力的治理决心，还为校园暴力的实践处置提供了充分的法律依据，为校园暴力的防治工作确立了基本的法律规范，是系统化治理的重大举措。
反观我国，长期以来由于经济社会发展相对落后，对校园暴力的危害性和严重性认识不够，直到近年来才引起了社会的关注。尽管在2016年3月期间有两会代表提出制定《反校园暴力法》的议案，但是从目前我国理论界的准备情况来看，针对该问题颁布专项法律的时机并不成熟。具体而言，我国对校园暴力的研究薄弱，如对“校园暴力”的基本范畴都尚未有共识。
此外，也缺乏对此进行法律衔接性问题的研究，草草出台法律，极有可能导致该立法与现有的法律体系不兼容；以及我国目前尚缺乏对校园暴力进行全面系统的调查研究，在种种情况的制约下，决定了现阶段制定此类法律法规的时机并不成熟，只有在理论界对涉及校园暴力问题进行深入研究，获取大量准确的调查数据的情况下，才能为制定专门治理校园暴力法律提供充分的条件。
（二）校园暴力防治中应具有整体意识
校园暴力的治理，并非只依靠某一部法律或某一个部门的治理即可获得理想效果。治理工作必然是一项涉及多层次、多种类、多种社会关系和法律关系的系统工程。从法律关系来看，应梳理好三大层次的法律关系：第一是民事法律关系，即解决行为人与受害人民事赔偿等方面的法律责任；第二是行政法律关系，即根据相应的行政法规，明确责任人应承担的行政法律责任；第三是刑事法律关系，如果校园暴力导致了严重的危害后果，达到了可以追究刑事法律责任的标准，如涉及故意杀人罪、故意伤害罪、强奸罪、抢劫罪等罪名时，即存在刑事法律责任的追究问题。因此，应从全局性、整體性的角度看待校园暴力的防治工作，切不可头痛医头脚痛医脚，只有充分协调好不同的法律关系，对涉及的诸多问题进行深入研究，才能形成具有社会效果的法律规范。
（三）形成校园暴力防治的共同治理结构
从日本对校园暴力的防治经验来看，日本在处置校园暴力时，在充分调动政府的行政权力进行干预的同时，也积极发挥了地方公共团体、学校、家庭、媒体、社区，以及各种社会组织等社会资源的潜力，将不同的社会力量纳入其中，共同解决校园暴力这一社会性问题。日本以不同层级的法律规范对各种主体的权利、义务进行了规制，形成了行政权力为主导、社会力量积极参与的治理结果，取得了较为积极的效果。
从校园暴力的形成规律来看，日本的治理模式具有高度的合理性。第一，从校园暴力所涉及的学科而言，只依靠法律科学已无法解决这一社会问题，本质上是一个涉及到教育学、心理学、犯罪学、社会学、统计学等多个学科领域的问题。第二，从校园暴力的治理经验来看，校园暴力的行为人多为未成年人，需要依靠学校、社区、家庭、社会组织等多方面的积极参与。第三，政府应确立校园暴力治理的基本原则，以及提供充分的司法资源支持。因此，有效治理校园欺凌，必须建立多元主体共同治理模式，单纯一两个主体是无法完成任务的。
我国尚未探索出解决校园暴力问题的有效措施，在一定程度上，还停留在九龙治水、权责不明的治理阶段，我国可以积极借鉴日本的经验教训，从以下两个方面予以改进：一方面，形成明确的权责划分。应采用立法的形式，对中央和地方各级政府、各级教育主管部门、学校、单位、社区、家庭的权利和义务进行明确，厘清各主体之间的权责范围，在校园暴力发生时，应规定各主体所应采取的应对措施；另一方面，构建以行政力量为主导，社会各主体积极参与的共同治理模式，重视发挥社会力量中所蕴含的潜力，形成信息共享机制，构建从政府、学校、家庭到社会的综合治理机制，运用社会综合力量，高效地解决校园暴力这一复杂的社会问题。
（四）校园暴力防治应从小抓起
日本的校园暴力治理模式遠非完美无瑕，亦有一些教训发人深省。《日本校园问题调查》中的统计数据显示：2008年至2016年期间，在成功地将每1000名中学生中年均暴力行为发生数减少了20%并将每1000名大学生中年均暴力行为发生数减少了35%的同时，日本每1000名小学生中年均暴力行为发生数却从0.8件增加到3.3件，日本校园暴力事件的低龄化趋势愈演愈烈。以上数据从一个侧面说明：日本的校园暴力治理工作并未实现“惩防并举”，甚至在某种程度可以说是“按起葫芦撒了瓢”，我国的校园暴力治理工作在抓好中学主战场的过程中万不可重蹈覆辙，校园暴力治理也要从娃娃抓起，根据大学生、中学生、小学生的不同特点分类施策。
（五）充分重视和发挥学校在校园暴力治理中的积极作用
学校是校园暴力的主要发生场所，学校师生与校园暴力的关系最为密切，应将学校视为是防治校园暴力最重要的主体。为此，应从以下三个方面入手预防校园暴力。
第一，学校设置专门机构或人员防治校园暴力。条件成熟的地方，可在学校内部设立防治校园暴力的专门机构，学校老师、心理辅导人员、家长可成为机构人员。除此之外，还可广泛吸收具有相关知识背景的专业技术人员，如医生、社区工作人员、律师、警察等。多层次人才的加入，帮助学校形成综合、复合的人才背景，调动全社会的力量解决校园暴力问题。
第二，形成校园暴力的有效应对机制。应规定，当出现校园暴力事件时，目击者应及时向学校管理人员汇报；学校在收到相关汇报以后，应就发生的校园暴力事件进行调查，并采取有效措施防止该事件升级恶化；形成心理干预机制，对校园暴力中的当事人进行心理辅导，避免当事人出现应激反应；对校园暴力的行为人，学校应及时进行相应的惩戒，如认为有必要进行司法介入的，则应向当地公安机关报告，并积极配合公安机关的调查取证工作。
第三，对学校防治校园暴力职责进行有效的监督。如学校在治理工作中存在渎职的情况，学校领导人员和涉及工作人员应承担相应的行政责任。可根据学校在校园暴力中的工作要求，设定与之相符合的考核标准。以行之有效的考核要求督促学校履行校园暴力防治工作中的职责，在校园暴力发生时，学校应当积极采取应对措施，避免危害结果的扩大。
结语
日本政府在解决校园暴力的这一复杂社会问题中，采用积极应对的态度，积极进行相应立法，充分调动社会各种资源解决问题，形成了良好的防治效果。日本所积累的丰富经验，可以为我国解决类似问题提供重要参考。我国应立足现阶段中国社会发展的现实国情，充分认识到校园暴力治理是一项涉及众多领域的系统工程。在构建具体的防治措施时，可吸收日本校园暴力治理经验可资借鉴之处，也需警惕其走过的弯路，形成综合的校园暴力防治体系，构建多层次的法律制度，以此方能取得良好的治理效果。
【内容摘要】日本在经济社会急速转型时期，一度也存在着严重的校园暴力问题。针对校园暴力，日本政府探索出了一套行之有效的治理方案，尤其是日本2013年颁布了《校园欺凌防止对策推进法》，形成了校园安全治理的基本法律规范。与日本类似，近年来，我国中小学校的校园暴力事件时有发生，呈现出多样化、复杂化的态势，引起了社会的广泛关注，确保校园安全成为构建中国特色社会主义法治社会的一个重大命题。尽管有关部门为整治校园暴力出台了一系列措施，但是我国尚未形成行之有效的校园暴力防治体系，校园安全的治理工作尚有诸多待完善之处。为此，通过中日两国关于校园暴力治理的比较研究，以期将日本经验与中国现实国情相结合，为我国建立健全有效的校园安全治理体系提供参考。
【关键词】校园暴力 未成年人保护 综合治理 比较研究
一、中日校园暴力现状比较
所谓校园暴力，亦称校园霸凌、校园欺凌，意指发生于学生群体之间，以直接或间接方式对某个或某群体的学生进行肉体或精神方面的侵害。在广义上，校园暴力也涵盖了针对教职群体的侵害，以及对学校设备等财产的故意破坏等行为。校园暴力多采用有强力压迫以及精神羞辱的形式，在特征上体现为力量强大方对弱小方的侵犯，如以大欺小、恃强凌弱、以多欺寡等。受侵害者在生理、心理、社会关系上一般处于弱势地位，在体力或心理上认为自己是弱者，无法对抗欺凌而听任欺凌的发生。
（一）日本校园暴力的基本态势
20世纪70年代以来，日本校园暴力事件呈现出普遍化与严重化的趋势，为此，日本政府积极应对，就校园暴力形成了较为系统的调查分析，并定期公布调查分析数据，形成了颇有历史底蕴的校园暴力统计数据指标体系。日本文部科学省于2018年2月在其官方网站上公布了（以下简称为《日本校园问题调查》），对日本国内各级学校从1983年到2016年的各类校园暴力事件发生情况进行了详细统计。《日本校园问题调查》中的统计数据显示：日本的校园暴力事件数呈逐年上升之势，每1000名学生中的暴力行为发生件数从1983年的平均0.5件猛增至2016年的平均4.2件，增幅高达740%。进一步分析《日本校园问题调查》的统计数据可以看到：日本的校园暴力事件数呈三阶段阶梯式上升之势，其中1983年至1996年为第一阶段，每1000名学生中年均暴力行为发生数为0.3～1.4件；1997年至2005年为第二阶段，年均暴力行为发生数为1.6～2.5件；2006年至2016年为第三阶段，年均暴力行为发生数为2.8～4.2件。
《日本校园问题调查》的统计数据表明：在日本各级学校中，中学所发生的校园暴力事件数量远高于大学和小学。在前述第一阶段（即1983年至1996年问），每1000名中学生中年均暴力行为发生数为0.4-1.9件，同期每1000名大学生中年均暴力行为发生数为0.2～0.8件。在前述第二阶段（即1997年至2005年问），每1000名中学生中年均暴力行为发生数为4.3～7.1件，同期每1000名大学生中年均暴力行为发生数为1.3～2.1件，同期每1000名小学生中年均暴力行为发生数为0.2～0.3件。在前述第三阶段（即2006年至2016年间），每1000名中学生中年均暴力行为发生数为7.6～10.9件，同期每1000名大学生中年均暴力行为发生数为1.7～2.8件，同期每1000名小学生中年均暴力行为发生数为0.5～3.3件。这些统计数据进一步说明：日本中学是校园暴力事件的重灾区，也是有关部门治理校园暴力事件的主战场。
日本校园暴力的总数基数较大，涉事学校众多，这是日本立法机构、司法机构、教育机构急需解决的现实问题。《日本校园问题调查》中的数据还显示，日本校园暴力涉及面广泛，无论是国立学校、地方公立学校还是私立学校，都大量存在校园暴力现象。2016年，日本全国共有35893所学校发生校园暴力事件总计59444起，其中168所国立学校发生485起，33268所地方公立学校发生55646起，2457所私立学校发生3313起；受害学生总数49407人，其中小学生16628人，中学生26116人，大学生6663人。
《日本校园问题调查》中按照校园暴力行为的对象不同将其分为侵害教师、侵害学生、侵害其他人和损坏财物四类行为。在2016年的59444起校园暴力事件中，侵害教师的有8018起；侵害学生的有39484起；侵害其他人的有1352起；损坏财物的有10897起。
从性别来看，男性之间的校园暴力数量远高于女性之间发生的校园暴力数量，男性群体中校园暴力现象更为普遍和严重，也更容易成为校园暴力的受害者。随着信息技术的普及，不断出现采用电脑、网络、手机等手段实施校园暴力。不同于传统的校园暴力手段，新出现的校园暴力手段具有更强的传播性和社会危害性，且数量高居不下，近三年都维持在校园暴力总数量的5%左右，绝对数量约为1万件，已成为日本政府和社会需重点审视的社会问题。
通过对《日本校园问题调查》中有关数据的分析和阐述，我们大体了解了日本校园暴力的历史变迁和基本态势。值得注意的是，日本政府、学校以及社会各界，对校园暴力采取积极应对的态度，在处置校园暴力事件上积累了丰富的经验，在校园暴力发生后，积极进行心理安慰和辅导，并提供及时的司法救济，最终在实践中取得了良好的治理效果。特别是近十年来在日本中学的治理效果较为显著，每1000名中学生中年均暴力行为发生数从2008年最高时的10.9件减少到了2016年的8.4件。
（二）我国校园暴力的基本态势
目前，我国法律并未将校园暴力作為专门的惩治对象，尚无准确的校园暴力数据统计，这不能不说是我国校园暴力治理工作的重大缺失和短板。因此，要了解我国校园暴力的有关数据只能通过某些第三方机构提供的擦边信息。例如，根据全国法院系统对青少年犯罪的审理情况，对青少年犯罪情况进行了统计，在此基础上，可以获悉校园暴力的大致情形。据统计，我国青少年犯罪在2007年前后达到了峰值，其后逐年下降；其中2013年18岁以下青少年犯罪人数为55817人，相比2007年的人数下降了36.2%。2004年以来，我国每年审理的刑事犯罪的案件呈现为递增趋势，到2012年达到了峰值，随后开始逐年递减。可见我国青少年犯罪数量与全国刑事犯罪数量的变化不存在直接相关性，即二者之间的变化不同步，全国犯罪数量的增减变化不直接影响到青少年犯罪的数据。
一定程度上，校园暴力与青少年刑事犯罪存在一定的关联性。鉴于我国尚无系统的校园暴力统计体系，还可通过青少年犯罪的发生数量对校园暴力基本概况进行推断。同时，我国传统教育体系中，对学生管理较为严格，家庭与学校联系密切，对校园暴力多以校纪处理，少有移交司法系统，由此可推断校园暴力的人罪概率比较低。但是校园暴力人罪概率低，并不能得出我国校园暴力数量低下的结论，因为大量属于校园暴力范畴的行为，如恐吓、侮辱、推搡等行为尚不够人罪的条件，更不会进入刑事审理的程序。而近年来社会所关注的校园暴力个案，多是通过媒体渠道而曝光，甚至于有相当一部分校园暴力事件是由施害者本人将施暴过程的视频或图片公布在网络上才为世人所知。
总体而言，由于缺乏一套全国性的校园暴力行为事件跟踪调查和统计分析指标体系，目前难以对我国校园暴力的整体态势作出精准判断，也难以识别我国校园暴力治理的难点、盲点和堵点，但可以肯定：校园暴力事件行为主体低龄化的趋势日益明显，校园暴力事件所涉及的地区和学校范围不断扩大，校园暴力事件的恶性程度有所提升，校园暴力治理的效果在我国教育质量体系建设中的地位和作用日趋重要。
二、中日校园暴力法律规制比较
（一）日本校园暴力的法律规制
日本为治理校园暴力而构建了完整的刑事立法和刑事司法追究体系，如《少年法》《少年审判规则》等。在日本的司法体系中，年龄因素不对罪名成立具有决定性作用，通过两套刑事司法体系，分别适用于成年人和未成年人。
日本《刑法》第41条规定，不处罚未满14岁未成人的行为。但是未满14岁的未成年人可能受到少年法等其他法律的处罚。而未成年人实施的校园暴力行为，只要符合犯罪要件的，都可以受到刑事追究。根据日本《少年法》第2条的规定，未满20岁者为少年。该法第3条则规定，当出现“非行少年”行为时，可由于家庭裁判所予以处罚。所谓“非行少年”的内容主要有两类：一类是“触法少年”，即指未满14岁的未成年人而触犯刑法法令者；第二类称为“虞犯少年”，即通过对此类未成人的性格、生活环境进行综合考量，认为其将来有较大概率可能施行违反刑法法令的行为，在经过家庭裁判所进行审理后，再据情节的轻重，做出以下的处置：（1）送至都道府县知事·儿童商谈所负责人处理；（2）送至检察官起诉；（3）决定审判不开始；（4）决定不处分；（5）决定保护观察；（6）送至儿童自立支援设施·儿童养护设施；（7）送至少年院处理。针对实施校园暴力的未成人，可以根据情节的不同施以不同的处置，由此而形成了一种较为完善的防治体系。
值得注意的是，日本政府和社会基于对校园暴力后果严重的深刻认识，于2013年6月颁布了《校园欺凌防止对策推进法》，为校园暴力的治理确立了基本的法律依据。该部法律以坚定的立场，对校园暴力形成了打压的态势。如该法第3条明确规定了无论是校内还是校外，都严格禁止校园暴力。而第4条则采用了禁止“儿童”实施校园暴力行为的表述，体现对校园安全的高度重视，并在一定程度上修正了刑事责任年龄的过度限制。在实践的处置中，如出现该犯罪行为时，具有管辖权的司法机构可及时介入调查。
（二）我国校园暴力的法律规制
我国校园暴力的法律规制主要有《刑法》《未成年人保护法》《预防未成年人犯罪法》《民法通则》等法律，尚未出台针对校园暴力的专项立法。如以《刑法》的相关规定为例，《刑法》规定已满16周岁的未成年人，承担完全刑事责任；处于14周岁至16周岁的未成年人，对故意杀人、故意伤害致人重伤或者死亡、强奸、抢劫等八种社会危害性严重的犯罪行为承担刑事责任；14周岁以下的未成年人不承担刑事责任。已满14周岁未满18周岁的未成年人犯罪，应从轻或减轻处罚。未满18周岁的犯罪嫌疑人不适用死刑。在缓刑的适用上，如法定刑为3年以下有期徒刑，则可以适用缓刑。为加大对未成年人的保护力度，《刑法》同时规定了对未成年人从事传播淫秽物品、教唆其犯罪、摘取器官等犯罪行为的，应从重处罚。
我国《未成年人保护法》规定，对未成年人犯罪应采用教育为主、惩治为辅的方针，在刑罚执行中，结合对未成年人开展教育、感化和挽救的原则。针对未成年人犯罪，应从轻、减轻处罚，如情节轻微，可免除处罚。在对未成年人进行拘留、羁押时，应与成年人分别关押。
《预防未成年人犯罪法》中对未成年人的禁止性行为进行了规定，涉及到了未成年人施行旷课、夜不归宿；携带管制刀具；辱骂他人；强行向他人索要财物；偷窃、故意毁坏财物；参与赌博或者变相赌博；观看、收听色情、淫秽的音像制品、读物等；进入法律、法规规定未成年人不适宜进入的营业性歌舞厅等场所；其他严重违背社会公德的不良行为。对犯有严重不良行为的青少年，父母和学校加强监管外，可以送人工读学校矫治。因不满16周岁不予刑事处罚时，可以由政府收容教养。对被拘留、逮捕和执行刑罚的未成年人与成年人应当分别关押、分别管理、分别教育。
总体而言，我国对校园暴力的法律规制，遵循了我国司法体系针对未成年人违法犯罪所确立的教育为主、惩治为辅的基本方针。在管理体系上，构建了由监护人、学校、工读学校、收容教育、拘留以及刑事处罚等治理体系。而在司法实践中，如校园暴力没有导致危及人身安全或财产安全的情形，一般存在较大的缓冲余地，学校和家长之间会进行充分的沟通，以赔礼道歉、赔偿损失化解纠纷，刑事救济程序一般不会被启动。
相较而言，日本对校园暴力的治理更加全面和深入，除了从民事侵权赔偿和行政法制进行积极规制以外，还充分调动了刑事法领域的理念提供支持。就校园暴力而言，可以从刑事犯罪的尺度上评价校园暴力中侮辱、恐吓、打闹等行为，即此类行为是可以构成刑事犯罪的。此外，还通过与民法、行政法等前置法的协同作用，加大了对校园暴力行为的威慑力，提升了违法成本，而不仅仅将校园暴力行为停留在道德谴责的层面上，形成对行为人有效的指引。
（三）中日兩国校园暴力法律规制的比较
如前所述，日本所构建的完善的法律体系，可以将校园暴力涵盖其中，采用“特殊少年司法体系”处置“未成年人”的违法行为。通过此种划分，可将校园暴力置于违法和犯罪的评价体系之中，充分实现了刑法体系的指导作用和威慑作用，而非一味采用批评教育等缺乏实效的处理方式。针对未成年人的特殊情况，设置了特殊司法程序，以特殊处分的模式进行处置，也在一定程度上保障了未成年人的合法权利。日本所独有的刑事立法、司法模式，在对校园暴力保持强大威慑力的同时，又兼顾对未成年人的保护，在两者之间寻求到了最大公约数。
相较而言，尽管我国制定了《预防未成年人犯罪法》《未成年人保护法》等法律规范，但是相关法律法规仅限于行政法层面。即便如此，司法实践中针对校园暴力中未成年人所实施的危害行为，多采用民事侵权的渠道予以处置，真正适用行政处罚的案件还是较为少见的。即便是在实施校园暴力导致的危害性巨大的情况下，一般也只是适用《治安管理处罚法》中的相关规定，处以不超过15天、并罚不超过20天的行政拘留以及相应的罚款。至于年龄较小的行为人，行政处罚也难以落实。考虑到《刑法》中关于未满14周岁未成年人不承担刑事责任，以及未满16周岁的未成年人承担部分刑事责任的规定，这种立法模式下，无法应对频繁发生的校园暴力，尤其是当校园暴力中存在杀人、故意伤害等性质恶劣的案件时，可能造成仅因行为人未达到刑事责任年龄而无法对其予以追究的局面。
由此导致，现有的立法模式和司法体制无法对校园暴力进行有效的规制。据统计，仅2015年前半年，经媒体曝光而为公众关注的校园暴力案件就达到了40件左右，其中导致人员伤亡的比外例高达20%，而其中追究行为人刑事责任的不足三成，其余案件以民事赔偿、批评教育的方式处置。而暴露出来的案件只是冰山一角，大量未曝光的案件都不了了之。反观日本以民事、行政等前置法与刑事立法所构建的校园暴力防治体系，在适用日本社会发展的基础上，取得了良好的治理效果。
为此，我国的校园暴力防治工作中，应积极借鉴日本的成熟经验，转变对未成年人重保护而轻惩戒的传统模式，将教育、引导与惩治相结合，形成适应的追责机制。法治宣传教育不能脱离法律的强制力和威慑力而存在，因此在学校、社区、家庭的法治教育中，不能仅仅将法治宣传停留在口号上，成为一种空洞的说教。我国应充分发掘现有法律体系的社会保障功能，使其在必要时能为校园暴力起到充分的补充作用。对于性质特别恶劣、社会危害性巨大的校园暴力行为，仅责令进行民事赔偿、赔礼道歉是不足起到威慑效果，应积极引入刑法予以规制。在涉及杀人、故意伤害、抢劫、强奸等社会危害性较大的行为时，可适当放宽刑事责任年龄的限制。在14周岁至16周岁阶段，除了现有的八种需承担刑事责任的犯罪行为以外，还应将具有多发性、危害性较大的行为纳入其中。在刑事立法体系和司法体系的建设上，可以根据我国的现实国情和未成年人的身心特点，积极借鉴日本的成熟经验，建立成符合我国社会规律的一套健全制度。如建立和完善少年审判机构，不定期的保护处分或保护观察，社区劳动、社区矫正等举措。从而使得作为后置法、保障法的刑事法发挥重要的威慑、惩戒作用，并与行政、教育等前置法合力协作，形成更具体系性、协调性和衔接性的综合保护、教育、预防与惩戒的立法与司法体系。
三、日本校园暴力法律规制对我国的启示
日本在治理校园暴力过程中所形成的经验教训，值得我国借鉴。当然也应注意到，我国与日本的国情存在一定的差异性，法律移植中应注意我国的具体情况。日本校园暴力的治理经验可归纳如下：
（一）应尽早形成防治校园暴力的基本法律依据
从日本的校园暴力治理经验来看，法律法规，尤其是《校园欺凌防止对策推进法》，为校园暴力的防治起到了积极效果。这一法律的出台，不但体现了日本政府和社会对校园暴力的治理决心，还为校园暴力的实践处置提供了充分的法律依据，为校园暴力的防治工作确立了基本的法律规范，是系统化治理的重大举措。
反观我国，长期以来由于经济社会发展相对落后，对校园暴力的危害性和严重性认识不够，直到近年来才引起了社会的关注。尽管在2016年3月期间有两会代表提出制定《反校园暴力法》的议案，但是从目前我国理论界的准备情况来看，针对该问题颁布专项法律的时机并不成熟。具体而言，我国对校园暴力的研究薄弱，如对“校园暴力”的基本范畴都尚未有共识。
此外，也缺乏对此进行法律衔接性问题的研究，草草出台法律，极有可能导致该立法与现有的法律体系不兼容；以及我国目前尚缺乏对校园暴力进行全面系统的调查研究，在种种情况的制约下，决定了现阶段制定此类法律法规的时机并不成熟，只有在理论界对涉及校园暴力问题进行深入研究，获取大量准确的调查数据的情况下，才能为制定专门治理校园暴力法律提供充分的条件。
（二）校园暴力防治中应具有整体意识
校园暴力的治理，并非只依靠某一部法律或某一个部门的治理即可获得理想效果。治理工作必然是一项涉及多层次、多种类、多种社会关系和法律关系的系统工程。从法律关系来看，应梳理好三大层次的法律关系：第一是民事法律关系，即解决行为人与受害人民事赔偿等方面的法律责任；第二是行政法律关系，即根据相应的行政法规，明确责任人应承担的行政法律责任；第三是刑事法律关系，如果校园暴力导致了严重的危害后果，达到了可以追究刑事法律责任的标准，如涉及故意杀人罪、故意伤害罪、强奸罪、抢劫罪等罪名时，即存在刑事法律责任的追究问题。因此，应从全局性、整體性的角度看待校园暴力的防治工作，切不可头痛医头脚痛医脚，只有充分协调好不同的法律关系，对涉及的诸多问题进行深入研究，才能形成具有社会效果的法律规范。
（三）形成校园暴力防治的共同治理结构
从日本对校园暴力的防治经验来看，日本在处置校园暴力时，在充分调动政府的行政权力进行干预的同时，也积极发挥了地方公共团体、学校、家庭、媒体、社区，以及各种社会组织等社会资源的潜力，将不同的社会力量纳入其中，共同解决校园暴力这一社会性问题。日本以不同层级的法律规范对各种主体的权利、义务进行了规制，形成了行政权力为主导、社会力量积极参与的治理结果，取得了较为积极的效果。
从校园暴力的形成规律来看，日本的治理模式具有高度的合理性。第一，从校园暴力所涉及的学科而言，只依靠法律科学已无法解决这一社会问题，本质上是一个涉及到教育学、心理学、犯罪学、社会学、统计学等多个学科领域的问题。第二，从校园暴力的治理经验来看，校园暴力的行为人多为未成年人，需要依靠学校、社区、家庭、社会组织等多方面的积极参与。第三，政府应确立校园暴力治理的基本原则，以及提供充分的司法资源支持。因此，有效治理校园欺凌，必须建立多元主体共同治理模式，单纯一两个主体是无法完成任务的。
我国尚未探索出解决校园暴力问题的有效措施，在一定程度上，还停留在九龙治水、权责不明的治理阶段，我国可以积极借鉴日本的经验教训，从以下两个方面予以改进：一方面，形成明确的权责划分。应采用立法的形式，对中央和地方各级政府、各级教育主管部门、学校、单位、社区、家庭的权利和义务进行明确，厘清各主体之间的权责范围，在校园暴力发生时，应规定各主体所应采取的应对措施；另一方面，构建以行政力量为主导，社会各主体积极参与的共同治理模式，重视发挥社会力量中所蕴含的潜力，形成信息共享机制，构建从政府、学校、家庭到社会的综合治理机制，运用社会综合力量，高效地解决校园暴力这一复杂的社会问题。
（四）校园暴力防治应从小抓起
日本的校园暴力治理模式遠非完美无瑕，亦有一些教训发人深省。《日本校园问题调查》中的统计数据显示：2008年至2016年期间，在成功地将每1000名中学生中年均暴力行为发生数减少了20%并将每1000名大学生中年均暴力行为发生数减少了35%的同时，日本每1000名小学生中年均暴力行为发生数却从0.8件增加到3.3件，日本校园暴力事件的低龄化趋势愈演愈烈。以上数据从一个侧面说明：日本的校园暴力治理工作并未实现“惩防并举”，甚至在某种程度可以说是“按起葫芦撒了瓢”，我国的校园暴力治理工作在抓好中学主战场的过程中万不可重蹈覆辙，校园暴力治理也要从娃娃抓起，根据大学生、中学生、小学生的不同特点分类施策。
（五）充分重视和发挥学校在校园暴力治理中的积极作用
学校是校园暴力的主要发生场所，学校师生与校园暴力的关系最为密切，应将学校视为是防治校园暴力最重要的主体。为此，应从以下三个方面入手预防校园暴力。
第一，学校设置专门机构或人员防治校园暴力。条件成熟的地方，可在学校内部设立防治校园暴力的专门机构，学校老师、心理辅导人员、家长可成为机构人员。除此之外，还可广泛吸收具有相关知识背景的专业技术人员，如医生、社区工作人员、律师、警察等。多层次人才的加入，帮助学校形成综合、复合的人才背景，调动全社会的力量解决校园暴力问题。
第二，形成校园暴力的有效应对机制。应规定，当出现校园暴力事件时，目击者应及时向学校管理人员汇报；学校在收到相关汇报以后，应就发生的校园暴力事件进行调查，并采取有效措施防止该事件升级恶化；形成心理干预机制，对校园暴力中的当事人进行心理辅导，避免当事人出现应激反应；对校园暴力的行为人，学校应及时进行相应的惩戒，如认为有必要进行司法介入的，则应向当地公安机关报告，并积极配合公安机关的调查取证工作。
第三，对学校防治校园暴力职责进行有效的监督。如学校在治理工作中存在渎职的情况，学校领导人员和涉及工作人员应承担相应的行政责任。可根据学校在校园暴力中的工作要求，设定与之相符合的考核标准。以行之有效的考核要求督促学校履行校园暴力防治工作中的职责，在校园暴力发生时，学校应当积极采取应对措施，避免危害结果的扩大。
结语
日本政府在解决校园暴力的这一复杂社会问题中，采用积极应对的态度，积极进行相应立法，充分调动社会各种资源解决问题，形成了良好的防治效果。日本所积累的丰富经验，可以为我国解决类似问题提供重要参考。我国应立足现阶段中国社会发展的现实国情，充分认识到校园暴力治理是一项涉及众多领域的系统工程。在构建具体的防治措施时，可吸收日本校园暴力治理经验可资借鉴之处，也需警惕其走过的弯路，形成综合的校园暴力防治体系，构建多层次的法律制度，以此方能取得良好的治理效果。
