美国学校关于未成年人犯罪的恢复性政策
唐韵 汪明亮
【内容摘要】 21世纪以来，美国治理未成年人犯罪政策开始向恢复性政策回归，学校层面开始制定并实施恢复性政策，现已经具备体系化、制度化的特征。美国学校通过制定连续、多样、灵活的恢复性措施，取得了预防未成年人犯罪的积极效果。借鉴美国学校恢复性政策的成功经验，制定我国学校层面的恢复性政策，对预防我国未成年人犯罪将起到积极的作用。
【关键词】 未成年人犯罪政策 恢复性政策 学校政策
美国作为世界上第一个设立少年法院的国家，在未成年人犯罪治理方面有着较为成熟的经验。其未成年人犯罪刑事政策经历了从报应到矫正恢复再到严厉，近年来又开始回归恢复性政策这样一个演变过程。总体而言，美国各阶段的未成年人犯罪刑事政策都伴随着犯罪率等客观情况的改变而作出适时的调整，并能对学校，特别是公立学校的规范制定、措施适用等带来相应的影响。
21世纪以来美国学校①层面开始制定并实施立足于修复破损关系、强调广泛参与、预防冲突升级的恢复性政策，以避免“问题学生”坐上“学校—监狱专线”，力求在学校范围内处理未成年人违规问题，预防未成年人犯罪。经过十几年的努力，学校的恢复性政策已呈现出体系化、制度化的特征，并取得了积极的成效。学校作为未成年人学习、生活的主要场所，有效处理学生违规问题，不仅会影响到校园文化的构建，更会直接影响到未成年人犯罪的预防问题。基于此，本文将对近些年来美国学校的恢复性政策予以全面剖析，并在此基础上提出构建我国学校（不包括高等院校）恢复性政策的具体建议。
一、学校“零容忍”政策退让与学校恢复性政策兴起
美国从建国时起，学校的规范政策就不仅仅是为了对错误行为进行处罚的规范，而更多的是出于国家亲权和社会控制理论而设立的。报应的或是恢复的规范政策哪种能更好地帮助年轻人，更好地服务社会，这个问题在美国已经持续了近两百年的讨论。
美国未成年人暴力犯罪在20世纪80年代中期开始激增并在90年代初期达到顶峰，体现出犯罪数量大、在刑事犯罪中比例高、犯罪性质严重的特征。各州针对未成年人犯罪开始设置严厉的法案，特别如被公认为“最具有惩罚性质的少年法”的纽约州的《少年犯罪者法》就降低了未成年人犯罪的责任年龄并加重了刑罚，基本将未成年人与成人等同处罚。②严厉的刑事政策在学校层面体现为“零容忍”规范的制定。“零容忍”一词来源于“毒品战争”，③指的是一种强制适用某种结果的政策，这些结果通常带着严厉的处罚性；这种政策的适用与行为的危险性高低、可酌情减轻情节的有无和情境如何无关。
实际上，在“零容忍”政策之前，很多严厉的学校纪律一直都在一些州或地区的学校适用，但一直到1994年《学校禁枪法案》的出台，“零容忍”政策才正式在联邦层面开始实施。该法案要求各州接受联邦基金资助设立强制法案，对携带火器或是禁止的武器到校园的学生，必须将其驱逐出学校至少一年。截至1998年，美国50个州均完成了此项立法。虽然联邦的法案只是针对携带武器的行为“零容忍”，但是各州在具体实践中却大大增加了禁止范围，由于受到“毒品战争”的影响，禁止对象首先是由武器扩大到毒品、酒精、烟草，后来很快包括了斗殴、性暴力、性行为或是其他淫秽的行为。截至1998年，美国94%的公立学校禁止携带武器，87%禁酒，88%禁毒，79%禁暴力和烟。See Sheila Heaviside Et Al.， U.S. DEPT EDUC. NATL CTR. EDUC. STATISTIC， VIOLENCE AND DISCIPLINE PROBLEMS IN U.S. PUBLIC SCHOOLS：1996-1997，at 18（1998）.甚至一些非暴力的、輕微的违规行为人，如加利福尼亚州法案CAL.EDU.CODE§48915（C）（4）.因“三振出局”被给予开除、停学等严厉处罚。FLA.STAT.ANN. §1006.07（2）（d）（2）对违反学校穿衣规范的行为，也适用“三振出局”予以停学处分。
这些“零容忍”政策造成了很多学生被随意地停学、开除和逮捕，这里的逮捕与我国的逮捕不同，是由校园警察逮捕，再送到少年临时拘留所（Juvenile Detention Center）。 逮捕范围非常宽泛，包括了从严重到不严重的违规行为，甚至一些普通的违规行为，如反抗挑衅老师、打断课堂、违反学校的着装要求等行为也会遭致逮捕。还出现了没有危险出现也招到逮捕的案例。美国教育部2016年发布的数据表明，2013-2014年，从幼儿园到高中，共有280万学生受到过停学处分。而95%的停学处分对象是非暴力行为或是因为违反了行为规范，如口出不逊、不尊重老师或是违反了着装规范。Arne Duncan： Remarks of U.S. Secretary of Education Arne Duncan at the Release of the Joint DOJED School Discipline Guidance Package（Jan.8，2014）https：//www.ed.gov/news/speeches/rethinkingschooldiscipline.
另外，“零容忍”政策还被认为是造成“学校—监狱专线”现象的原因之一。“学校—监狱专线”现象指的是资源欠缺的公立学校的教育政策和主要以惩罚为主的少年司法系统无法为“问题”学生提供教育和心理健康服务，这些学生最终会获得犯罪记录，而不是高中毕业文凭。See Catherine Y. Kim et al.， The SchooltoPrison Pipeline： Structuring Legal Reform， 4（2010）.“零容忍”政策的实施，使得学生从教室直接被转移到了刑事司法系统里。2011-2012年，共有6260名学生因零容忍政策被开除；58805名被移送司法机关；16576名被逮捕。2013-2014年，有3449名学生因零容忍政策被开除，51353名被移送司法机关，15800名被逮捕。Arne Duncan： Remarks of U.S. Secretary of Education Arne Duncan at the Release of the Joint DOJED School Discipline Guidance Package（Jan.8，2014）https：//www.ed.gov/news/speeches/rethinkingschooldiscipline.
总的来说，“零容忍”政策造成了三个方面不良影响。一是影响学生的学习成绩。“零容忍”政策很重要的就是驱逐措施，将“问题学生”驱逐出校园，根据“先行计划”的调查，2008年平均14个学生里就有1个受到过停学处分。然而学生在课堂上学习的时间是与其学习成绩的提升成正相关的。See Charles Fisher et al.， Teaching Behaviors， Academic Teaching Time， and Student Achievement： An Overview， 50 J. CLASSROOM INTERACTION 6，7（1981）.因此，停止学生到校上课，势必会影响学生的学习成绩。二是“零容忍”政策会增加社会开支。美国各州政府会对公立学校给予“平均出勤”（Average Daily Attendance）基金，该项基金以学生的出勤率为发放依据，出勤率不足势必会影响学校申请到此项经费。此外，如果学生没能获得高中文凭，他们就很难得到高薪工作、上缴较少的税款，会消耗过多社会福利。在预防犯罪方面，也会增加政府的花费，比如得克萨斯州就有调查表明如果更多的学生能完成高中学业，那么州政府对于控制犯罪和监禁率花费的经费就能大大减少。三是“零容忍”政策会对学生的心理和情绪健康带来负面影响。学生在学校被处罚或被逮捕时，如果是在有其他同学围观的场合，被处罚的学生可能产生羞愧等负面的心理；当被处罚的学生完成处罚后回归到学校时，同学、老师的异样眼光或区别对待也可能会影响受处罚学生的心理健康。
进入21世纪以来，严厉的“零容忍”政策带来了很多问题，如监禁率攀升、司法成本激增、对很多轻微的未成年人过错行为适用严厉的刑罚等遭到了一些人权报告的质疑。未成年人与成年人相比的特殊性又再次被重申，美国最高法院在Roper v. Simmons（2005）和Miller v. Alabama（2012）两起案例中，取消了对未成年人适用死刑和长期监禁刑的刑罚；一些州的少年法院管辖年龄上限扩张至18岁至24岁不等。参见黄鼎轩：《少年司法的管辖、搜索与转向——以美国法制为中心》，东吴大学2014年硕士学位论文，第21-26页。特别是自2011年开始，多个州开展了未成年人司法的综合性改革，强调对社区和未成年人的保护，恢复性政策又开始被倡导。See Sara Alice Brown， Trends in Juvenile Justice State Legislation 2011-2015，10-15（2016）.2007年左右，美国学校层面开始大范围地制定和适用恢复性政策。恢复性政策在学校层面的应用，主要是指一种前瞻性的，预防冲突升级的教育程序。相较来看，与“零容忍”政策的将违规的学生驱逐出校园相比，恢复性政策是希望将学生留在学校继续学习；与适用刑事司法解决学生违规行为相比，恢复性政策试图在学校范围内解决学生冲突。各个公立学校根据恢复性政策制定了一系列恢复性措施，这些措施将学生、老师、家庭、学校和社区都联系在一起来解决事件，涉及事件相关的所有人，并且在这些人中间寻求一种利益平衡，以此来提升学生学习成绩和维护学校安全。See Thalia Gonzalez， Keeping Kids in Schools： Restorative Justice， Punitive Discipline， and the School to Prison Pipeline， 41 J.L.&Educ.281;，281（2012）.
二、美國学校恢复性政策之表现与效果
美国公立学校恢复性政策的实施主要经历了三个阶段，先是在部分学校进行试点，试点学校主要采用比较单一的对谈或是圆桌会谈等方式适用恢复性措施；第二阶段措施会更加多样，形成一种连续性的规则，适用对象也从一开始的涉事学生、老师扩展到整个学校、社区层面；第三阶段由试点的地区学校推广到全州范围内加以适用，并制定相应法规或学校守则。以科罗拉多州的丹佛地区公立学校为例，2003-2004学年开始在Cole中学开展试点工作，之所以选在Cole中学，是因为该中学有该地区最高的停学、处罚和逮捕率。在Cole中学的恢复性试点项目主要包括两个措施：受害人—加害人调解和小组圆桌会谈。这次试点尽管取得的效果有限，但是促使了科罗拉多“预防与介入计划办公室”向州教育部申请了一项关于设立“被开除与‘危险学生服务组”的资助。第二阶段在2006年，“预防与介入计划办公室”成功获得资助，并对北部高中和它的三所附属初中进行了恢复性政策的实践。这四所学校同样也是面临高停学、处罚和逮捕率：2004-2005学年Skinner中学有350起校外停学、4起开除、72次警察处罚和逮捕；Horace Mann中学有220起校外停学、3起开除、22次警察处罚和逮捕；北部高中有288起校外停学、5起开除、58次警察处罚和逮捕。See Thalia Gonzalez， Keeping Kids in Schools： Restorative Justice， Punitive Discipline， and the School to Prison Pipeline， 41 J.L.&Educ.324-332;（2012）.在2006-2007学年，共有213名学生被适用恢复性措施，校外停学率共减少了29%，开除率下降26%。2007-2008学年，共有812名学生参与了该项目，开除率降低74%，所有学校的停学率都分别降低50%左右。两年来，涉警率共降低87%。See Thalia Gonzalez， Keeping Kids in Schools： Restorative Justice， Punitive Discipline， and the School to Prison Pipeline， 41 J.L.&Educ.333;（2012）.由于突出的实践效果，恢复性政策成为全州范围内适用的政策。科罗拉多州制定了详细的学校适用恢复性措施的指导守则，对于这类措施的原则、具体措施的实施、措施的完善和专业人员的培训均提出了详细而明确的规定。
（一）学校恢复性政策立法表现
美国联邦和州都在立法层面对学校恢复性政策作出了规定，在联邦层面，教育部发布“指导原则”来指导修改学校规范，希望通过恢复性措施来改善学校氛围。很多州做出了恢复性政策立法改革，主要包括以下三种方式：See Lydia Nussbaum， Realizing Restorative Justice： Legal Rules and Standards for School Discipline Reform， 69 Hastings L.J. 616-617 （2018）.（1）直接修改原本“零容忍”政策规范的内容。这种直接将“零容忍”规范进行修改的又有两种模式，一种是严格限制严厉处罚的范围，例如佛罗里达州将“驱逐”类惩罚严格限制为针对携带火器或危险的武器到校，或以此威胁、故意报告假消息的行为。FLA.STAT.ANN. §1006-13（3）（a），（b）.另一种是规定不处置的范围，将轻微的违规行为排除在严厉处罚的范围外，如加利福尼亚州禁止对轻微不端、逃学、迟缓的行为适用停学或是开除处分。（2）将恢复性措施作为可选择的替代措施。这种方式并没有改变之前的“零容忍”政策规范，只是将恢复性措施作为一种替代手段适用。如密歇根州将恢复性措施作为一种对“驱逐”规定替代性的、或附加性的规定。（3）强制适用恢复性政策。这种立法将恢复性政策作为学生违规行为、犯罪行为的必经程序，对于在学校范围内发生的纠纷，力求在学校范围内通过恢复性措施加以解决。如科罗拉多州就制定了法律，要求学校以恢复性司法政策为原则，以此助于将“对学生适用刑事司法”几率降到最低。COLO.REV.STAT.ANN. §22-32-144.该法对“恢复性措施”进行了定义，是指那些注重于修复因学生的错误行为对被害人、社区造成的伤害的措施；COLO.REV.STAT.ANN. §22-32-109.1（2）（a）（II）（B）.对“受害人—加害人会谈”这些具体的措施的完成标准进行了列举，比如道歉、社区服务、咨询、赔偿、修复。COLO.REV.STAT.ANN. §22-32-144.
还有一些州虽然尚未进行恢复性立法，但是依照立法建议的内容来看，也是与恢复性政策相关。例如，马萨诸塞州教育部门要求学校考虑设置新的措施替代停学处分，比如调解、恢复性司法、积极介入或支持等；马里兰教育部要求学校要重新制定他们的规范政策，这些政策必须是以培养、教育正面行为为目的，以加强学生与学校的联系，从而帮助其顺利毕业并成功就业。MD.CODE REGS.13A.08.01.11A（1），（2）2016.
（二）学校恢复性政策实践表现
立法仅仅是对恢复性政策作原则性规定，美国学校对于具体恢复性措施的建构可谓是五花八门，但措施的共同点是都基于恢复性理论，即冲突或傷害一旦发生，这个事件就被界定为是一种对存在于学生、老师和学校工作人员之间互信和互敬关系的破坏。对于这种互信和互敬的关系，每个相关人都有承担维持这种关系的义务。当每个人都为造成伤害负责，且都自觉地要去修复关系，那么重塑受损关系的过程就可以开始，那些被冲突疏远的人（包括施害者和受害者）也能重新融入学校、社区中。因此，恢复性措施就是指将预防冲突、社区教育与特殊非诉都作为目的的措施。See Lydia Nussbaum， Realizing Restorative Justice： Legal Rules and Standards for School Discipline Reform， 69 Hastings L.J. 605-606 （2018）.对于各种各样的恢复性措施，一些州有自己的划分标准，如科罗拉多州就将其划分为正式与非正式措施；See Colorado Restorative Practices in Schools Guidelines.一些学者也对其做过分类，如按照不同目的进行三层分类；第一层措施为了预防破坏群体的建设，重视预防冲突、增强师生或生生联系；第二层措施为了处理问题；第三层是为了修复具体的伤害个案。Marilyn Armour， Restorative Practices： Righting the Wrongs of Exclusionary School Discipline， 50 U. Rich. L. Rev. 999， 1017（2016）.按照正式、参加人数、完整度、时间等为标准将恢复性措施看作是一个连续的过程；从情感表达到对谈再到多人正式会谈。See Ted Wachtel， Restorative Justice in Everyday Life： Beyond Formal Ritual， 12 Reclaiming Children & Youth. Vol. 12. 83， 84（2003）.按照适用对象、正式程度的不同，将连续的恢复性措施分为三个部分。由非正式会谈开始，到群体会议，再到正式的恢复性会议。See Lydia Nussbaum， Realizing Restorative Justice： Legal Rules and Standards for School Discipline Reform， 69 Hastings L.J.607-611 （2018）.
本文参考Lydia Nussbaum（2018）一文中对连续的恢复性措施的三个部分的归纳分析，以适用事件的严重性、措施的规范化程度、正式程度等为标准，将学校恢复性措施分为三个层次：一是初级措施，包括“圆桌谈话”（circle）或“对谈”（conference）等形式。这些措施有的针对的是没有造成严重性伤害的事件，有的只是为了提供让有困扰的学生进行表达的场合。谈话的地点具有随机性，如教室等地点都可以被用来开展这些谈话活动。https：//www.npr.org/sections/ed/2014/12/17/347383068/analternativetosuspensionandexpulsioncircleup.这是一个关于在加利福尼亚州奥克兰的布莱威尔中学进行恢复性圆圈谈话的报告。一些学校还将“圆桌谈话”作为开设给所有学生的必修课程，以围坐谈话的形式使学生交流，及时缓解潜在的负面情绪，以预防冲突的出现。二是中级的恢复性措施，主要包括“小组交流会”（group conference）或“问题解决会谈”（problemsolve conference）等措施。这些措施针对的对象主要是一种受到群体共同关心的、或是持续存在的问题，而这些问题需要群体来共同解决，如学生逃学、学生习惯性的迟到、学生团体发生内部冲突、有刑满释放的学生即将回校上课等事件。这些措施与初级相比较为正式，它们一般都要求在密闭的、保密的场合进行这些活动，且必须有专业人员在场做引导。该专业的引导员应该做到以下几个方面的工作：做足前期的准备工作，在正式会谈前，先征求参会者的意见，确保其自愿参加；通过会议前的个别谈话整理会议争议焦点；需要向参会者说明会议或会谈的目的，明确将恢复作为最主要的目的；在整个措施实施过程中保持中立的态度。这些会谈或会议最终需要产生一些成果，以判断是否达到恢复的目的，这些成果可以包括达成和解协议、制定有关监管和反馈的计划等。除了最终达成的书面成果，其他资料均不得保留，整个谈话过程需要保密。三是恢复性措施，包括“恢复性会谈”（restorative conference）、“恢复性调解”（restorative mediation）或“受害人-加害人调解”（victimoffender mediation）等。这类措施主要是针对暴力攻击、霸凌、侮辱、仇恨犯罪、盗窃、纵火、故意毁坏财物等造成严重伤害，涉及犯罪的事件。在这些事件的处理过程中，要求引导员更加中立、专业，其除了要完成细致的准备工作，还要确保参加会谈者的安全；与中级措施相比，更加强调参与的自愿性；要注意这类事件中利益关系的平衡。其他如进行地点、流程等，较之中级措施更加规范、正式。
在具体适用这些不同层次的恢复性措施过程中，各个州或学校存在较大的差异。有的学校要求比较模糊，对于何种措施的适用范围、程序等只作大概规范；而有的学校则有较为详细的步骤规范，例如丹佛地区的学校就规定了每个措施的适用范围，“恢复性对话”（老师-学生一对一谈话）、教室预防圆桌会谈、调解（适用于双方过错，如打架）、会谈（一方过错，中立者要注意保护受害者、平衡力量的失衡）、小组会谈（多方冲突）和学生引导的圆桌会谈。每个措施的实施都必须要包含以下几个问题：“发生了什么？”“产生了什么结果？”“谁应该对这个结果负责任？”“这个事件中你（参与人）的责任是什么？”“这个状况该怎么修复？”也列举了一些恢复性结果，包括私下道歉、公开道歉、承诺要礼貌、尊重、重建友谊、私下解决、社区服务等。See Thalia Gonzalez， Keeping Kids in Schools： Restorative Justice， Punitive Discipline， and the School to Prison Pipeline， 41 J.L.&Educ.331;（2012）.此外，一些学校都针对“引导员”工作内容程序等，对学校老师、职员进行了专门的培训，有的还设立了专职的“引导员”岗位。
（三）学校恢复性政策之效果
美国很多公立学校在实践恢复性措施后，在停学率、涉警率、开除率方面都有了明显的下降：芝加哥的公立学校在2012年以恢复性政策为指导修订了学生守则后，截至2016年，停学率下降了67%，开除率降低了74%，涉警率下降了39%。2005年西奥克兰“Cole中学组织”的规范部门开始实施替代性的恢复性措施，在奥克兰Unified街区的学校进行试点，两年后该校停学率由50%一下子降到了6%。See TheltonE.Henderson Center for Social Justice， U.C. BERKELEY L. REV.1，36（2010）.该项目第一年只是组织相关学生进行恢复性会谈，第二年就开始在全校范围内展开，这时期主要是通过对7-8年级的学生开设恢复性措施的课程。与“零容忍”政策时期相比，更能明显看到差异：丹佛地区公立学校从2000-2001学年开始实施“零容忍”政策，2004-2005学年受到警察处罚或逮捕率就上升了68%，而这四年招生率僅仅上升了2%。该地区学校从2005年开始实行恢复性措施的试点项目，2010年停学率就有了显著下降。MyriamL.Baker， CDE Expelled and AtRisk Student Services Grant： First Year Report 2006-2007， Denver Pub. Schs.， Denver Public Schools Restorative Justice and Disciplinary Reform Project， 1（2007）
从达成的结果来看，适用恢复性措施后冲突得到了缓解，如2008年波特兰的社区司法部门资助了帕克罗斯地区学校实施为期3年的恢复性规范试点，在2008-2009学年，共有162起案件被适用恢复性措施，其中89%达成了和解协议；又有91%在达成协议后90天内没有再发生争议；85%的学生感到满意；75%的学生认为伤害已经被修复了。2009-2010学年有175起案件适用恢复性措施，召开了86次恢复性会议，达成105项和解协议，其中101项已被完成，避免了71天的停学处分。Resolutions Northwest Report to Portland City Council， Creating Community Safety by Keeping Kids in School RNWs Schoo Restorative Justice Pilot Project， Nov.（2010）.
除了惩罚率的降低、和解率的提升，恢复性措施还使得学生的学习成绩等得到了提高。在奥克兰，实施了恢复性措施的高中，学生在2011年到2014年的3年里，阅读能力提升了128%，而没有实施恢复性司法的学校提升率为11%；按时毕业率提升了60%；辍学率降低了46%。在恢复性学校的学生还体现出了更好地处理压力、和老师交流、自控等能力。See Lydia Nussbaum， Realizing Restorative Justice： Legal Rules and Standards for School Discipline Reform， 69 Hastings L.J.614 （2018）.
从数据上看，虽然学校已经初步达成了其实行恢复性措施的直接目的，但是从长远来看，即便是已经形成较成熟连续性恢复措施的学校，也还存在一些问题。例如，有的学校“恢复性”措施还不够细化具体。由于立法大多是在指导原则、政策层面对学校适用恢复性措施提出要求，有的州虽然对什么是符合恢复性司法政策的措施进行了一些列举，但是总的来说对于“恢复性”措施的规定还是较为模糊。此外，对于恢复性措施的效果评估标准并未形成体系化建构。很多学校的评估标准具有随机性，甚至将有益的变化都归功于恢复性措施，如此其实并不利于对恢复性措施效果的评估，特别是当一些结果需要经过长时间的数据分析时，难以预先对其进行统计。因此，美国未成年人犯罪学校恢复性政策尚有进一步完善之处。即便如此，其成功的经验还是值得我们学习和借鉴。
三、美国学校恢复性政策之借鉴
（一）借鉴美国学校恢复性政策之必要性
当前我国未成年人犯罪呈现出文化程度低的特点。本该留在学校里学习的未成年人，过早离开校园，除了社会环境因素可能促使其犯罪外，未成年人之前在学校受到的教育及其不端行为在学校的处遇，也可能会影响其离开学校后的行为。目前我国对未成年人犯罪人采取的政策为以“教育为主、惩罚为辅”为原则，实行“教育、感化、挽救”的方针。在预防未成年人犯罪方面，我国采取社会“共同参与、综合治理”的方式；明确了学校作为预防未成年人犯罪的重要机构，对未成年人的法制教育、不良行为的预防、严重不良行为的矫治等方面的职责。学校将法制教育列入教学计划，并开展讲座等对未成年人进行法制教育；教育未成年人不得实施旷课、夜不归宿、偷窃、斗殴、携带管制刀具等行为；而对于多次盗窃、吸食毒品、多次携带管制刀具屡禁不止等严重危害社会，但尚不够刑事处罚的违法行为，学校可以采取措施严加管教，或送工读学校；对免予刑事处罚、判处非监禁刑、宣告缓刑假释或刑罚执行完毕的未成年人，在学校仍享有同等的复学、升学等权利。
由上述规定可以看出，我国学校对于未成年人犯罪问题有以下不足：一是对于“教育、感化、挽救”的方针，在学校层面主要是就“教育”作出规定，例如“教育未成年人不得为……行为”，仅当“夜不归宿”“教唆未成年人犯罪”等情况发生时，学校才需要向公安机关报告。二是当未成年人有严重危害社会的不良行为，但是该行为还不足以构成刑事犯罪时，只规定可以将其送往工读学校、严加管教，或是对教唆等行为可以报警外，并未对学校可以采取的措施作出规定。三是当被免予刑事处罚、判处非监禁刑、宣告缓刑假释或刑罚执行完毕的未成年人回到学校时，只规定了学校不能歧视他们，但并未对如何对他们提供帮助作出规定。
此外，就目前关于学校在预防未成年人犯罪问题上的学术研究来看，大多是关于学校的重要性、作用、对策的研究，特别是基于犯罪学理论，来论证学校在预防未成年人犯罪中的重要地位。如很多学者都依据赫胥的社会控制理论，提出了增强未成年人对学校的依恋、投入、参与，可以有效预防未成年人犯罪问题。因此，关于学校对未成年人犯罪问题的对策，多是基于增强与未成年人的连接，以及开展未成年人法制教育等措施。这些措施并未以政策为导向，亦多针对尚未实施不良行为的未成年人，但对于已经违法犯罪的未成年人的矫治，以及对受害者、学校的保护则很少提及。
而通过前部分的效果分析可以看出，美国学校恢复性政策的实施在防止冲突升级、避免未成年人受到刑事处罚、创建友善的校园氛围方面，特别是在预防未成年人犯罪方面，已经取得了良好的效果，这对于我国学校层面在预防未成年人犯罪政策制定和实施方面，具有十分重要的借鉴意义。
（二）美国学校恢复性政策具体借鉴经验
美国学校的政策制定，是与国家未成年人犯罪的司法政策紧密相关的。“零容忍”政策是在“严厉”刑事政策背景下制定的，并以立法的形式将“零容忍”明确下来。而“恢复性政策”也由州层面立法，作为各学校规定的指导政策予以明确，学校层面再继续进行具体措施的规定。这种将政策明确化，并以此政策为指导，规定体系化的措施内容及评估标准的模式，对于学校具有很好的借鉴意义。结合美国学校恢复性政策的特点分析，我国学校恢复性政策需要从以下四个方面进行设置。
第一，将恢复性政策列为学校对于预防未成年人犯罪的政策之一。在我国《未成年人保护法》中将“恢复”作为未成年人犯罪方针之一，与“教育、感化、挽救”并列；当未成年人有严重危害社会的不良行为，但是该行为还不足以构成刑事犯罪时，学校可以采取“恢复性”措施；当被免予刑事处罚、判处非监禁刑、宣告缓刑假释或刑罚执行完毕的未成年人回到学校时，学校应使用“恢复性”措施以帮助这些未成年人正常学习。学校层面在制定规章或学生手册时，需要将“恢复”政策列入指导原则或方针中，并明确其含义，以指导后续的具体措施制定。例如，恢复性政策是指强调社会、学校、家庭多方参与，在学校范围内处理纠纷和违规行为的政策。
第二，学校根据“恢复”这一政策，明确需要达成的目的。美国学校实施恢复性措施，最大的特点就是结合了预防与应对的双重目的。如对于违反了规定的行为，不再适用驱逐手段，而是力求在学校范围内对违规行为人作出处罚，这就主要基于应对目的；恢复性措施达成的结果中，往往包含了对违规未成年人的惩罚，例如道歉、社会服务、后续保证等，这些结果除了是对既有纠纷的解决，也是对未成年人未来犯罪行为、纠纷的进一步升级的预防。因此，美国学校的恢复性措施不仅是一种应对措施，亦是一种预防措施，是一种综合性手段。如此，我国学校可以将“恢复性”政策的目的设置为：恢复受损的师生、生生关系，避免冲突进一步升级，预防违规学生犯罪，创建良好的校园环境。
第三，学校制定具体的、不同层级的、可以灵活使用的恢复性措施。可以以适用事件的严重性程度、形式的规范性程度、参与人员的复杂性程度为标准，将恢复性措施分为三个等级。初级阶段的恢复性措施，主要针对两类情况：一是学生违反校纪校规且并未造成严重影响的事件，如破坏课堂秩序、违反学校着装要求、不尊重老师、无故迟到早退等；二是问题还未显现，但是对部分学生、老师已经造成了困扰。对于第一种情况，可以使用小范围对谈的形式，范围只包括涉事学生和负责老师，地点与形式没有要求，目的是使违规学生认识到行为的危害性，并恢复之前和平的氛围和关系。对于第二种类型，可以采用圆桌谈话的方式，可以在教室里进行，老师可以引导同学或是自己表达情感受到伤害的情况，相关人员可以进行进一步沟通，以此及时发现并处理潜在负面情绪。
中级阶段的恢复性措施，也主要针对两种情况：一是个别学生之间的肢体冲突且未造成伤害后果的事件；二是涉及一定数量学生共同关注的问题，比如一学生团体之间发生冲突、有刑满释放的学生即将回校上课等事件。这些措施较之初级较为正式，一般可以是在保密的场合进行的会谈，且必须有专业老师在场做引导。引导老师必须提前确定好参与人员均自愿参加、说明会谈目的、保持中立。中级阶段可以通过道歉、承诺、友善行为等达成恢复目的。
高级阶段的恢复性措施主要针对造成严重影响、恶劣伤害、涉及犯罪的事件。该阶段的措施需在保密的场合进行，以多方会谈、调解的形式进行，引导员需进行前期个别会谈，了解多方诉求，更加注重自愿参与与中立性。在一些有受害人的事件中，要关心受害人的伤害恢复情况，促进和解包括刑事和解在学校范围内实现。尽量扩大参与范围，因为在很多恶性事件中，学校、社区也是需要恢复的对象，学校、家庭、社區环境不仅会影响未成年人犯罪，也会反过来被未成年人犯罪问题所影响。该阶段最终可以达成和解协议、承诺、保证等结果。
不同阶段的措施可以重复使用、越级使用，如当使用圆桌谈话发现的事件具有严重危险性时，可以使用高级阶段的多方会谈等措施；或是当伤害后果得到弥补，降低了危害性时，可以继续使用低层级的恢复性措施。
第四，设定评估体系，以此来评估措施的有效性。恢复性政策的目标具有多样性、综合性的特点，可以根据不同的目标设置不同的评估标准。当然，很多标准能同时体现很多目标，抑或说目标之间具有关联性。如根据维护校园安全、维持和谐校园文化、预防冲突升级的目标，可以将停学率或是开除率、学生涉警率、涉及犯罪行为率、达成和解率、学生满意率等作为评估标准；根据提升学生学校成绩和社交能力等目标，可以将成绩提高率、产生纠纷率、逃学率等作为评估标准。而以上所有目标都可以对预防未成年人犯罪产生积极影响。制定科学的评估体系对于检验恢复性措施的成效，进一步完善制度具有重要的意义。
参考文献
[1] Lydia Nussbaum， Realizing Restorative Justice： Legal Rules and Standards for School Discipline Reform， 69 Hastings L.J.（2018）.
[2] Thalia Gonzalez， Keeping Kids in Schools： Restorative Justice， Punitive Discipline， and the School to Prison Pipeline， 41 J.L.& Educ.（2012）.
[3] Marilyn Armour， Restorative Practices： Righting the Wrongs of Exclusionary School Discipline， 50 U. Rich. L. Rev.2016）.
（责任编辑 陈振华）
【内容摘要】 21世纪以来，美国治理未成年人犯罪政策开始向恢复性政策回归，学校层面开始制定并实施恢复性政策，现已经具备体系化、制度化的特征。美国学校通过制定连续、多样、灵活的恢复性措施，取得了预防未成年人犯罪的积极效果。借鉴美国学校恢复性政策的成功经验，制定我国学校层面的恢复性政策，对预防我国未成年人犯罪将起到积极的作用。
【关键词】 未成年人犯罪政策 恢复性政策 学校政策
美国作为世界上第一个设立少年法院的国家，在未成年人犯罪治理方面有着较为成熟的经验。其未成年人犯罪刑事政策经历了从报应到矫正恢复再到严厉，近年来又开始回归恢复性政策这样一个演变过程。总体而言，美国各阶段的未成年人犯罪刑事政策都伴随着犯罪率等客观情况的改变而作出适时的调整，并能对学校，特别是公立学校的规范制定、措施适用等带来相应的影响。
21世纪以来美国学校①层面开始制定并实施立足于修复破损关系、强调广泛参与、预防冲突升级的恢复性政策，以避免“问题学生”坐上“学校—监狱专线”，力求在学校范围内处理未成年人违规问题，预防未成年人犯罪。经过十几年的努力，学校的恢复性政策已呈现出体系化、制度化的特征，并取得了积极的成效。学校作为未成年人学习、生活的主要场所，有效处理学生违规问题，不仅会影响到校园文化的构建，更会直接影响到未成年人犯罪的预防问题。基于此，本文将对近些年来美国学校的恢复性政策予以全面剖析，并在此基础上提出构建我国学校（不包括高等院校）恢复性政策的具体建议。
一、学校“零容忍”政策退让与学校恢复性政策兴起
美国从建国时起，学校的规范政策就不仅仅是为了对错误行为进行处罚的规范，而更多的是出于国家亲权和社会控制理论而设立的。报应的或是恢复的规范政策哪种能更好地帮助年轻人，更好地服务社会，这个问题在美国已经持续了近两百年的讨论。
美国未成年人暴力犯罪在20世纪80年代中期开始激增并在90年代初期达到顶峰，体现出犯罪数量大、在刑事犯罪中比例高、犯罪性质严重的特征。各州针对未成年人犯罪开始设置严厉的法案，特别如被公认为“最具有惩罚性质的少年法”的纽约州的《少年犯罪者法》就降低了未成年人犯罪的责任年龄并加重了刑罚，基本将未成年人与成人等同处罚。②严厉的刑事政策在学校层面体现为“零容忍”规范的制定。“零容忍”一词来源于“毒品战争”，③指的是一种强制适用某种结果的政策，这些结果通常带着严厉的处罚性；这种政策的适用与行为的危险性高低、可酌情减轻情节的有无和情境如何无关。
实际上，在“零容忍”政策之前，很多严厉的学校纪律一直都在一些州或地区的学校适用，但一直到1994年《学校禁枪法案》的出台，“零容忍”政策才正式在联邦层面开始实施。该法案要求各州接受联邦基金资助设立强制法案，对携带火器或是禁止的武器到校园的学生，必须将其驱逐出学校至少一年。截至1998年，美国50个州均完成了此项立法。虽然联邦的法案只是针对携带武器的行为“零容忍”，但是各州在具体实践中却大大增加了禁止范围，由于受到“毒品战争”的影响，禁止对象首先是由武器扩大到毒品、酒精、烟草，后来很快包括了斗殴、性暴力、性行为或是其他淫秽的行为。截至1998年，美国94%的公立学校禁止携带武器，87%禁酒，88%禁毒，79%禁暴力和烟。See Sheila Heaviside Et Al.， U.S. DEPT EDUC. NATL CTR. EDUC. STATISTIC， VIOLENCE AND DISCIPLINE PROBLEMS IN U.S. PUBLIC SCHOOLS：1996-1997，at 18（1998）.甚至一些非暴力的、輕微的违规行为人，如加利福尼亚州法案CAL.EDU.CODE§48915（C）（4）.因“三振出局”被给予开除、停学等严厉处罚。FLA.STAT.ANN. §1006.07（2）（d）（2）对违反学校穿衣规范的行为，也适用“三振出局”予以停学处分。
这些“零容忍”政策造成了很多学生被随意地停学、开除和逮捕，这里的逮捕与我国的逮捕不同，是由校园警察逮捕，再送到少年临时拘留所（Juvenile Detention Center）。 逮捕范围非常宽泛，包括了从严重到不严重的违规行为，甚至一些普通的违规行为，如反抗挑衅老师、打断课堂、违反学校的着装要求等行为也会遭致逮捕。还出现了没有危险出现也招到逮捕的案例。美国教育部2016年发布的数据表明，2013-2014年，从幼儿园到高中，共有280万学生受到过停学处分。而95%的停学处分对象是非暴力行为或是因为违反了行为规范，如口出不逊、不尊重老师或是违反了着装规范。Arne Duncan： Remarks of U.S. Secretary of Education Arne Duncan at the Release of the Joint DOJED School Discipline Guidance Package（Jan.8，2014）https：//www.ed.gov/news/speeches/rethinkingschooldiscipline.
另外，“零容忍”政策还被认为是造成“学校—监狱专线”现象的原因之一。“学校—监狱专线”现象指的是资源欠缺的公立学校的教育政策和主要以惩罚为主的少年司法系统无法为“问题”学生提供教育和心理健康服务，这些学生最终会获得犯罪记录，而不是高中毕业文凭。See Catherine Y. Kim et al.， The SchooltoPrison Pipeline： Structuring Legal Reform， 4（2010）.“零容忍”政策的实施，使得学生从教室直接被转移到了刑事司法系统里。2011-2012年，共有6260名学生因零容忍政策被开除；58805名被移送司法机关；16576名被逮捕。2013-2014年，有3449名学生因零容忍政策被开除，51353名被移送司法机关，15800名被逮捕。Arne Duncan： Remarks of U.S. Secretary of Education Arne Duncan at the Release of the Joint DOJED School Discipline Guidance Package（Jan.8，2014）https：//www.ed.gov/news/speeches/rethinkingschooldiscipline.
总的来说，“零容忍”政策造成了三个方面不良影响。一是影响学生的学习成绩。“零容忍”政策很重要的就是驱逐措施，将“问题学生”驱逐出校园，根据“先行计划”的调查，2008年平均14个学生里就有1个受到过停学处分。然而学生在课堂上学习的时间是与其学习成绩的提升成正相关的。See Charles Fisher et al.， Teaching Behaviors， Academic Teaching Time， and Student Achievement： An Overview， 50 J. CLASSROOM INTERACTION 6，7（1981）.因此，停止学生到校上课，势必会影响学生的学习成绩。二是“零容忍”政策会增加社会开支。美国各州政府会对公立学校给予“平均出勤”（Average Daily Attendance）基金，该项基金以学生的出勤率为发放依据，出勤率不足势必会影响学校申请到此项经费。此外，如果学生没能获得高中文凭，他们就很难得到高薪工作、上缴较少的税款，会消耗过多社会福利。在预防犯罪方面，也会增加政府的花费，比如得克萨斯州就有调查表明如果更多的学生能完成高中学业，那么州政府对于控制犯罪和监禁率花费的经费就能大大减少。三是“零容忍”政策会对学生的心理和情绪健康带来负面影响。学生在学校被处罚或被逮捕时，如果是在有其他同学围观的场合，被处罚的学生可能产生羞愧等负面的心理；当被处罚的学生完成处罚后回归到学校时，同学、老师的异样眼光或区别对待也可能会影响受处罚学生的心理健康。
进入21世纪以来，严厉的“零容忍”政策带来了很多问题，如监禁率攀升、司法成本激增、对很多轻微的未成年人过错行为适用严厉的刑罚等遭到了一些人权报告的质疑。未成年人与成年人相比的特殊性又再次被重申，美国最高法院在Roper v. Simmons（2005）和Miller v. Alabama（2012）两起案例中，取消了对未成年人适用死刑和长期监禁刑的刑罚；一些州的少年法院管辖年龄上限扩张至18岁至24岁不等。参见黄鼎轩：《少年司法的管辖、搜索与转向——以美国法制为中心》，东吴大学2014年硕士学位论文，第21-26页。特别是自2011年开始，多个州开展了未成年人司法的综合性改革，强调对社区和未成年人的保护，恢复性政策又开始被倡导。See Sara Alice Brown， Trends in Juvenile Justice State Legislation 2011-2015，10-15（2016）.2007年左右，美国学校层面开始大范围地制定和适用恢复性政策。恢复性政策在学校层面的应用，主要是指一种前瞻性的，预防冲突升级的教育程序。相较来看，与“零容忍”政策的将违规的学生驱逐出校园相比，恢复性政策是希望将学生留在学校继续学习；与适用刑事司法解决学生违规行为相比，恢复性政策试图在学校范围内解决学生冲突。各个公立学校根据恢复性政策制定了一系列恢复性措施，这些措施将学生、老师、家庭、学校和社区都联系在一起来解决事件，涉及事件相关的所有人，并且在这些人中间寻求一种利益平衡，以此来提升学生学习成绩和维护学校安全。See Thalia Gonzalez， Keeping Kids in Schools： Restorative Justice， Punitive Discipline， and the School to Prison Pipeline， 41 J.L.&Educ.281;，281（2012）.
二、美國学校恢复性政策之表现与效果
美国公立学校恢复性政策的实施主要经历了三个阶段，先是在部分学校进行试点，试点学校主要采用比较单一的对谈或是圆桌会谈等方式适用恢复性措施；第二阶段措施会更加多样，形成一种连续性的规则，适用对象也从一开始的涉事学生、老师扩展到整个学校、社区层面；第三阶段由试点的地区学校推广到全州范围内加以适用，并制定相应法规或学校守则。以科罗拉多州的丹佛地区公立学校为例，2003-2004学年开始在Cole中学开展试点工作，之所以选在Cole中学，是因为该中学有该地区最高的停学、处罚和逮捕率。在Cole中学的恢复性试点项目主要包括两个措施：受害人—加害人调解和小组圆桌会谈。这次试点尽管取得的效果有限，但是促使了科罗拉多“预防与介入计划办公室”向州教育部申请了一项关于设立“被开除与‘危险学生服务组”的资助。第二阶段在2006年，“预防与介入计划办公室”成功获得资助，并对北部高中和它的三所附属初中进行了恢复性政策的实践。这四所学校同样也是面临高停学、处罚和逮捕率：2004-2005学年Skinner中学有350起校外停学、4起开除、72次警察处罚和逮捕；Horace Mann中学有220起校外停学、3起开除、22次警察处罚和逮捕；北部高中有288起校外停学、5起开除、58次警察处罚和逮捕。See Thalia Gonzalez， Keeping Kids in Schools： Restorative Justice， Punitive Discipline， and the School to Prison Pipeline， 41 J.L.&Educ.324-332;（2012）.在2006-2007学年，共有213名学生被适用恢复性措施，校外停学率共减少了29%，开除率下降26%。2007-2008学年，共有812名学生参与了该项目，开除率降低74%，所有学校的停学率都分别降低50%左右。两年来，涉警率共降低87%。See Thalia Gonzalez， Keeping Kids in Schools： Restorative Justice， Punitive Discipline， and the School to Prison Pipeline， 41 J.L.&Educ.333;（2012）.由于突出的实践效果，恢复性政策成为全州范围内适用的政策。科罗拉多州制定了详细的学校适用恢复性措施的指导守则，对于这类措施的原则、具体措施的实施、措施的完善和专业人员的培训均提出了详细而明确的规定。
（一）学校恢复性政策立法表现
美国联邦和州都在立法层面对学校恢复性政策作出了规定，在联邦层面，教育部发布“指导原则”来指导修改学校规范，希望通过恢复性措施来改善学校氛围。很多州做出了恢复性政策立法改革，主要包括以下三种方式：See Lydia Nussbaum， Realizing Restorative Justice： Legal Rules and Standards for School Discipline Reform， 69 Hastings L.J. 616-617 （2018）.（1）直接修改原本“零容忍”政策规范的内容。这种直接将“零容忍”规范进行修改的又有两种模式，一种是严格限制严厉处罚的范围，例如佛罗里达州将“驱逐”类惩罚严格限制为针对携带火器或危险的武器到校，或以此威胁、故意报告假消息的行为。FLA.STAT.ANN. §1006-13（3）（a），（b）.另一种是规定不处置的范围，将轻微的违规行为排除在严厉处罚的范围外，如加利福尼亚州禁止对轻微不端、逃学、迟缓的行为适用停学或是开除处分。（2）将恢复性措施作为可选择的替代措施。这种方式并没有改变之前的“零容忍”政策规范，只是将恢复性措施作为一种替代手段适用。如密歇根州将恢复性措施作为一种对“驱逐”规定替代性的、或附加性的规定。（3）强制适用恢复性政策。这种立法将恢复性政策作为学生违规行为、犯罪行为的必经程序，对于在学校范围内发生的纠纷，力求在学校范围内通过恢复性措施加以解决。如科罗拉多州就制定了法律，要求学校以恢复性司法政策为原则，以此助于将“对学生适用刑事司法”几率降到最低。COLO.REV.STAT.ANN. §22-32-144.该法对“恢复性措施”进行了定义，是指那些注重于修复因学生的错误行为对被害人、社区造成的伤害的措施；COLO.REV.STAT.ANN. §22-32-109.1（2）（a）（II）（B）.对“受害人—加害人会谈”这些具体的措施的完成标准进行了列举，比如道歉、社区服务、咨询、赔偿、修复。COLO.REV.STAT.ANN. §22-32-144.
还有一些州虽然尚未进行恢复性立法，但是依照立法建议的内容来看，也是与恢复性政策相关。例如，马萨诸塞州教育部门要求学校考虑设置新的措施替代停学处分，比如调解、恢复性司法、积极介入或支持等；马里兰教育部要求学校要重新制定他们的规范政策，这些政策必须是以培养、教育正面行为为目的，以加强学生与学校的联系，从而帮助其顺利毕业并成功就业。MD.CODE REGS.13A.08.01.11A（1），（2）2016.
（二）学校恢复性政策实践表现
立法仅仅是对恢复性政策作原则性规定，美国学校对于具体恢复性措施的建构可谓是五花八门，但措施的共同点是都基于恢复性理论，即冲突或傷害一旦发生，这个事件就被界定为是一种对存在于学生、老师和学校工作人员之间互信和互敬关系的破坏。对于这种互信和互敬的关系，每个相关人都有承担维持这种关系的义务。当每个人都为造成伤害负责，且都自觉地要去修复关系，那么重塑受损关系的过程就可以开始，那些被冲突疏远的人（包括施害者和受害者）也能重新融入学校、社区中。因此，恢复性措施就是指将预防冲突、社区教育与特殊非诉都作为目的的措施。See Lydia Nussbaum， Realizing Restorative Justice： Legal Rules and Standards for School Discipline Reform， 69 Hastings L.J. 605-606 （2018）.对于各种各样的恢复性措施，一些州有自己的划分标准，如科罗拉多州就将其划分为正式与非正式措施；See Colorado Restorative Practices in Schools Guidelines.一些学者也对其做过分类，如按照不同目的进行三层分类；第一层措施为了预防破坏群体的建设，重视预防冲突、增强师生或生生联系；第二层措施为了处理问题；第三层是为了修复具体的伤害个案。Marilyn Armour， Restorative Practices： Righting the Wrongs of Exclusionary School Discipline， 50 U. Rich. L. Rev. 999， 1017（2016）.按照正式、参加人数、完整度、时间等为标准将恢复性措施看作是一个连续的过程；从情感表达到对谈再到多人正式会谈。See Ted Wachtel， Restorative Justice in Everyday Life： Beyond Formal Ritual， 12 Reclaiming Children & Youth. Vol. 12. 83， 84（2003）.按照适用对象、正式程度的不同，将连续的恢复性措施分为三个部分。由非正式会谈开始，到群体会议，再到正式的恢复性会议。See Lydia Nussbaum， Realizing Restorative Justice： Legal Rules and Standards for School Discipline Reform， 69 Hastings L.J.607-611 （2018）.
本文参考Lydia Nussbaum（2018）一文中对连续的恢复性措施的三个部分的归纳分析，以适用事件的严重性、措施的规范化程度、正式程度等为标准，将学校恢复性措施分为三个层次：一是初级措施，包括“圆桌谈话”（circle）或“对谈”（conference）等形式。这些措施有的针对的是没有造成严重性伤害的事件，有的只是为了提供让有困扰的学生进行表达的场合。谈话的地点具有随机性，如教室等地点都可以被用来开展这些谈话活动。https：//www.npr.org/sections/ed/2014/12/17/347383068/analternativetosuspensionandexpulsioncircleup.这是一个关于在加利福尼亚州奥克兰的布莱威尔中学进行恢复性圆圈谈话的报告。一些学校还将“圆桌谈话”作为开设给所有学生的必修课程，以围坐谈话的形式使学生交流，及时缓解潜在的负面情绪，以预防冲突的出现。二是中级的恢复性措施，主要包括“小组交流会”（group conference）或“问题解决会谈”（problemsolve conference）等措施。这些措施针对的对象主要是一种受到群体共同关心的、或是持续存在的问题，而这些问题需要群体来共同解决，如学生逃学、学生习惯性的迟到、学生团体发生内部冲突、有刑满释放的学生即将回校上课等事件。这些措施与初级相比较为正式，它们一般都要求在密闭的、保密的场合进行这些活动，且必须有专业人员在场做引导。该专业的引导员应该做到以下几个方面的工作：做足前期的准备工作，在正式会谈前，先征求参会者的意见，确保其自愿参加；通过会议前的个别谈话整理会议争议焦点；需要向参会者说明会议或会谈的目的，明确将恢复作为最主要的目的；在整个措施实施过程中保持中立的态度。这些会谈或会议最终需要产生一些成果，以判断是否达到恢复的目的，这些成果可以包括达成和解协议、制定有关监管和反馈的计划等。除了最终达成的书面成果，其他资料均不得保留，整个谈话过程需要保密。三是恢复性措施，包括“恢复性会谈”（restorative conference）、“恢复性调解”（restorative mediation）或“受害人-加害人调解”（victimoffender mediation）等。这类措施主要是针对暴力攻击、霸凌、侮辱、仇恨犯罪、盗窃、纵火、故意毁坏财物等造成严重伤害，涉及犯罪的事件。在这些事件的处理过程中，要求引导员更加中立、专业，其除了要完成细致的准备工作，还要确保参加会谈者的安全；与中级措施相比，更加强调参与的自愿性；要注意这类事件中利益关系的平衡。其他如进行地点、流程等，较之中级措施更加规范、正式。
在具体适用这些不同层次的恢复性措施过程中，各个州或学校存在较大的差异。有的学校要求比较模糊，对于何种措施的适用范围、程序等只作大概规范；而有的学校则有较为详细的步骤规范，例如丹佛地区的学校就规定了每个措施的适用范围，“恢复性对话”（老师-学生一对一谈话）、教室预防圆桌会谈、调解（适用于双方过错，如打架）、会谈（一方过错，中立者要注意保护受害者、平衡力量的失衡）、小组会谈（多方冲突）和学生引导的圆桌会谈。每个措施的实施都必须要包含以下几个问题：“发生了什么？”“产生了什么结果？”“谁应该对这个结果负责任？”“这个事件中你（参与人）的责任是什么？”“这个状况该怎么修复？”也列举了一些恢复性结果，包括私下道歉、公开道歉、承诺要礼貌、尊重、重建友谊、私下解决、社区服务等。See Thalia Gonzalez， Keeping Kids in Schools： Restorative Justice， Punitive Discipline， and the School to Prison Pipeline， 41 J.L.&Educ.331;（2012）.此外，一些学校都针对“引导员”工作内容程序等，对学校老师、职员进行了专门的培训，有的还设立了专职的“引导员”岗位。
（三）学校恢复性政策之效果
美国很多公立学校在实践恢复性措施后，在停学率、涉警率、开除率方面都有了明显的下降：芝加哥的公立学校在2012年以恢复性政策为指导修订了学生守则后，截至2016年，停学率下降了67%，开除率降低了74%，涉警率下降了39%。2005年西奥克兰“Cole中学组织”的规范部门开始实施替代性的恢复性措施，在奥克兰Unified街区的学校进行试点，两年后该校停学率由50%一下子降到了6%。See TheltonE.Henderson Center for Social Justice， U.C. BERKELEY L. REV.1，36（2010）.该项目第一年只是组织相关学生进行恢复性会谈，第二年就开始在全校范围内展开，这时期主要是通过对7-8年级的学生开设恢复性措施的课程。与“零容忍”政策时期相比，更能明显看到差异：丹佛地区公立学校从2000-2001学年开始实施“零容忍”政策，2004-2005学年受到警察处罚或逮捕率就上升了68%，而这四年招生率僅仅上升了2%。该地区学校从2005年开始实行恢复性措施的试点项目，2010年停学率就有了显著下降。MyriamL.Baker， CDE Expelled and AtRisk Student Services Grant： First Year Report 2006-2007， Denver Pub. Schs.， Denver Public Schools Restorative Justice and Disciplinary Reform Project， 1（2007）
从达成的结果来看，适用恢复性措施后冲突得到了缓解，如2008年波特兰的社区司法部门资助了帕克罗斯地区学校实施为期3年的恢复性规范试点，在2008-2009学年，共有162起案件被适用恢复性措施，其中89%达成了和解协议；又有91%在达成协议后90天内没有再发生争议；85%的学生感到满意；75%的学生认为伤害已经被修复了。2009-2010学年有175起案件适用恢复性措施，召开了86次恢复性会议，达成105项和解协议，其中101项已被完成，避免了71天的停学处分。Resolutions Northwest Report to Portland City Council， Creating Community Safety by Keeping Kids in School RNWs Schoo Restorative Justice Pilot Project， Nov.（2010）.
除了惩罚率的降低、和解率的提升，恢复性措施还使得学生的学习成绩等得到了提高。在奥克兰，实施了恢复性措施的高中，学生在2011年到2014年的3年里，阅读能力提升了128%，而没有实施恢复性司法的学校提升率为11%；按时毕业率提升了60%；辍学率降低了46%。在恢复性学校的学生还体现出了更好地处理压力、和老师交流、自控等能力。See Lydia Nussbaum， Realizing Restorative Justice： Legal Rules and Standards for School Discipline Reform， 69 Hastings L.J.614 （2018）.
从数据上看，虽然学校已经初步达成了其实行恢复性措施的直接目的，但是从长远来看，即便是已经形成较成熟连续性恢复措施的学校，也还存在一些问题。例如，有的学校“恢复性”措施还不够细化具体。由于立法大多是在指导原则、政策层面对学校适用恢复性措施提出要求，有的州虽然对什么是符合恢复性司法政策的措施进行了一些列举，但是总的来说对于“恢复性”措施的规定还是较为模糊。此外，对于恢复性措施的效果评估标准并未形成体系化建构。很多学校的评估标准具有随机性，甚至将有益的变化都归功于恢复性措施，如此其实并不利于对恢复性措施效果的评估，特别是当一些结果需要经过长时间的数据分析时，难以预先对其进行统计。因此，美国未成年人犯罪学校恢复性政策尚有进一步完善之处。即便如此，其成功的经验还是值得我们学习和借鉴。
三、美国学校恢复性政策之借鉴
（一）借鉴美国学校恢复性政策之必要性
当前我国未成年人犯罪呈现出文化程度低的特点。本该留在学校里学习的未成年人，过早离开校园，除了社会环境因素可能促使其犯罪外，未成年人之前在学校受到的教育及其不端行为在学校的处遇，也可能会影响其离开学校后的行为。目前我国对未成年人犯罪人采取的政策为以“教育为主、惩罚为辅”为原则，实行“教育、感化、挽救”的方针。在预防未成年人犯罪方面，我国采取社会“共同参与、综合治理”的方式；明确了学校作为预防未成年人犯罪的重要机构，对未成年人的法制教育、不良行为的预防、严重不良行为的矫治等方面的职责。学校将法制教育列入教学计划，并开展讲座等对未成年人进行法制教育；教育未成年人不得实施旷课、夜不归宿、偷窃、斗殴、携带管制刀具等行为；而对于多次盗窃、吸食毒品、多次携带管制刀具屡禁不止等严重危害社会，但尚不够刑事处罚的违法行为，学校可以采取措施严加管教，或送工读学校；对免予刑事处罚、判处非监禁刑、宣告缓刑假释或刑罚执行完毕的未成年人，在学校仍享有同等的复学、升学等权利。
由上述规定可以看出，我国学校对于未成年人犯罪问题有以下不足：一是对于“教育、感化、挽救”的方针，在学校层面主要是就“教育”作出规定，例如“教育未成年人不得为……行为”，仅当“夜不归宿”“教唆未成年人犯罪”等情况发生时，学校才需要向公安机关报告。二是当未成年人有严重危害社会的不良行为，但是该行为还不足以构成刑事犯罪时，只规定可以将其送往工读学校、严加管教，或是对教唆等行为可以报警外，并未对学校可以采取的措施作出规定。三是当被免予刑事处罚、判处非监禁刑、宣告缓刑假释或刑罚执行完毕的未成年人回到学校时，只规定了学校不能歧视他们，但并未对如何对他们提供帮助作出规定。
此外，就目前关于学校在预防未成年人犯罪问题上的学术研究来看，大多是关于学校的重要性、作用、对策的研究，特别是基于犯罪学理论，来论证学校在预防未成年人犯罪中的重要地位。如很多学者都依据赫胥的社会控制理论，提出了增强未成年人对学校的依恋、投入、参与，可以有效预防未成年人犯罪问题。因此，关于学校对未成年人犯罪问题的对策，多是基于增强与未成年人的连接，以及开展未成年人法制教育等措施。这些措施并未以政策为导向，亦多针对尚未实施不良行为的未成年人，但对于已经违法犯罪的未成年人的矫治，以及对受害者、学校的保护则很少提及。
而通过前部分的效果分析可以看出，美国学校恢复性政策的实施在防止冲突升级、避免未成年人受到刑事处罚、创建友善的校园氛围方面，特别是在预防未成年人犯罪方面，已经取得了良好的效果，这对于我国学校层面在预防未成年人犯罪政策制定和实施方面，具有十分重要的借鉴意义。
（二）美国学校恢复性政策具体借鉴经验
美国学校的政策制定，是与国家未成年人犯罪的司法政策紧密相关的。“零容忍”政策是在“严厉”刑事政策背景下制定的，并以立法的形式将“零容忍”明确下来。而“恢复性政策”也由州层面立法，作为各学校规定的指导政策予以明确，学校层面再继续进行具体措施的规定。这种将政策明确化，并以此政策为指导，规定体系化的措施内容及评估标准的模式，对于学校具有很好的借鉴意义。结合美国学校恢复性政策的特点分析，我国学校恢复性政策需要从以下四个方面进行设置。
第一，将恢复性政策列为学校对于预防未成年人犯罪的政策之一。在我国《未成年人保护法》中将“恢复”作为未成年人犯罪方针之一，与“教育、感化、挽救”并列；当未成年人有严重危害社会的不良行为，但是该行为还不足以构成刑事犯罪时，学校可以采取“恢复性”措施；当被免予刑事处罚、判处非监禁刑、宣告缓刑假释或刑罚执行完毕的未成年人回到学校时，学校应使用“恢复性”措施以帮助这些未成年人正常学习。学校层面在制定规章或学生手册时，需要将“恢复”政策列入指导原则或方针中，并明确其含义，以指导后续的具体措施制定。例如，恢复性政策是指强调社会、学校、家庭多方参与，在学校范围内处理纠纷和违规行为的政策。
第二，学校根据“恢复”这一政策，明确需要达成的目的。美国学校实施恢复性措施，最大的特点就是结合了预防与应对的双重目的。如对于违反了规定的行为，不再适用驱逐手段，而是力求在学校范围内对违规行为人作出处罚，这就主要基于应对目的；恢复性措施达成的结果中，往往包含了对违规未成年人的惩罚，例如道歉、社会服务、后续保证等，这些结果除了是对既有纠纷的解决，也是对未成年人未来犯罪行为、纠纷的进一步升级的预防。因此，美国学校的恢复性措施不仅是一种应对措施，亦是一种预防措施，是一种综合性手段。如此，我国学校可以将“恢复性”政策的目的设置为：恢复受损的师生、生生关系，避免冲突进一步升级，预防违规学生犯罪，创建良好的校园环境。
第三，学校制定具体的、不同层级的、可以灵活使用的恢复性措施。可以以适用事件的严重性程度、形式的规范性程度、参与人员的复杂性程度为标准，将恢复性措施分为三个等级。初级阶段的恢复性措施，主要针对两类情况：一是学生违反校纪校规且并未造成严重影响的事件，如破坏课堂秩序、违反学校着装要求、不尊重老师、无故迟到早退等；二是问题还未显现，但是对部分学生、老师已经造成了困扰。对于第一种情况，可以使用小范围对谈的形式，范围只包括涉事学生和负责老师，地点与形式没有要求，目的是使违规学生认识到行为的危害性，并恢复之前和平的氛围和关系。对于第二种类型，可以采用圆桌谈话的方式，可以在教室里进行，老师可以引导同学或是自己表达情感受到伤害的情况，相关人员可以进行进一步沟通，以此及时发现并处理潜在负面情绪。
中级阶段的恢复性措施，也主要针对两种情况：一是个别学生之间的肢体冲突且未造成伤害后果的事件；二是涉及一定数量学生共同关注的问题，比如一学生团体之间发生冲突、有刑满释放的学生即将回校上课等事件。这些措施较之初级较为正式，一般可以是在保密的场合进行的会谈，且必须有专业老师在场做引导。引导老师必须提前确定好参与人员均自愿参加、说明会谈目的、保持中立。中级阶段可以通过道歉、承诺、友善行为等达成恢复目的。
高级阶段的恢复性措施主要针对造成严重影响、恶劣伤害、涉及犯罪的事件。该阶段的措施需在保密的场合进行，以多方会谈、调解的形式进行，引导员需进行前期个别会谈，了解多方诉求，更加注重自愿参与与中立性。在一些有受害人的事件中，要关心受害人的伤害恢复情况，促进和解包括刑事和解在学校范围内实现。尽量扩大参与范围，因为在很多恶性事件中，学校、社区也是需要恢复的对象，学校、家庭、社區环境不仅会影响未成年人犯罪，也会反过来被未成年人犯罪问题所影响。该阶段最终可以达成和解协议、承诺、保证等结果。
不同阶段的措施可以重复使用、越级使用，如当使用圆桌谈话发现的事件具有严重危险性时，可以使用高级阶段的多方会谈等措施；或是当伤害后果得到弥补，降低了危害性时，可以继续使用低层级的恢复性措施。
第四，设定评估体系，以此来评估措施的有效性。恢复性政策的目标具有多样性、综合性的特点，可以根据不同的目标设置不同的评估标准。当然，很多标准能同时体现很多目标，抑或说目标之间具有关联性。如根据维护校园安全、维持和谐校园文化、预防冲突升级的目标，可以将停学率或是开除率、学生涉警率、涉及犯罪行为率、达成和解率、学生满意率等作为评估标准；根据提升学生学校成绩和社交能力等目标，可以将成绩提高率、产生纠纷率、逃学率等作为评估标准。而以上所有目标都可以对预防未成年人犯罪产生积极影响。制定科学的评估体系对于检验恢复性措施的成效，进一步完善制度具有重要的意义。
参考文献
[1] Lydia Nussbaum， Realizing Restorative Justice： Legal Rules and Standards for School Discipline Reform， 69 Hastings L.J.（2018）.
[2] Thalia Gonzalez， Keeping Kids in Schools： Restorative Justice， Punitive Discipline， and the School to Prison Pipeline， 41 J.L.& Educ.（2012）.
[3] Marilyn Armour， Restorative Practices： Righting the Wrongs of Exclusionary School Discipline， 50 U. Rich. L. Rev.2016）.
（责任编辑 陈振华）
