《政府信息公开条例》的修改及完善
刘芳 赖峨州
【摘要】政府信息公开程序是政府信息公开立法的重要内容。从立法上完善政府信息公开程序，应从权利与义务、立法的成本与效益的维度认识政府信息公开程序立法的特殊性，理顺政府信息公开程序中的登记、受理、审查、答复等环节，并合理设计其中的程序规则。用完善的程序规则，推进我国政府信息公开制度的健全和完善。
【关键词】政府信息公开 政府信息公开程序
【中图分类号】D922.1 【文献标识码】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.09.019
2017年6月，国务院法制办公室发布了《中华人民共和国政府信息公开条例（修订草案征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），对《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）的程序部分，尤其是对依申请公开的程序进行了充实和完善。合理的行政程序是信息公开制度得以顺利建立和科学运行的载体。从程序角度探究《条例》的修订原则并提出修改建议，是《条例》修订中的重要内容。政府信息公开程序立法之维度
权利保障与义务承担。行政程序具有保障行政过程中公民权利的功能，在行政法律关系中，此种功能一方面通过赋予行政相对人程序上的权利实现，一方面通过苛以行政机关程序上的义务予以实现。如前所述，在政府信息公开法立法中，申请人知情权主要是通过行政机关承担诸多的程序义务来保障。而“知情权在很大程度上只是随着信息公开制度的广泛实行而出现并不断被充实的权利称谓，其宪法权利属性仍未确定”[1]。在這种情况下，知情权的权利层次与宪法所确认的基本权利，如公民的人身权、财产权等显然不在一个层次上。“不同的权利属性，其立法标准不一样，其保障措施和救济途径也将有异，其权利的界限也会不同”[2]，立法并未对知情权给予如对公民人身权、财产权等宪法性基本权同等程度的保障。
因此，在未来的修法中，亦应注意到政府信息公开义务的承担应与公民知情权保障相对应，这种对应在政府信息公开程序中，体现在两方面：一方面，总体来说，行政机关在处理政府信息公开申请中的程序义务以满足公民知情权为全部内容，不应附加过多的其他价值，增加行政机关程序上的负担。另一方面，在具体阶段上，与相对人知情权行使直接关联的，行政机关对应的程序性义务较重，与相对人知情权行使已经有所脱离，进入行政机关内部程序处理的，应允许行政机关享有更大的裁量空间，不应在程序上过多地对行政机关作强制性的义务规定。
立法成本与效益。“法律经济学认为，包括法律在内的任何制度或规则在制定和履行过程中，都会给当事人或行为者带来利益或成本。”[3]知情权作为公民权利的一种，在现行立法之下[4]，其行使往往仅需要公民提出请求和主张，权利行使的法律门槛很低，对公民个人而言，权利行使的成本也非常低。与此相对，面对相对人便捷、低成本的政府信息公开申请及诉讼，行政机关及司法机关调动相当的资源进行甄别和处理，力图确保相对人的知情权益能够得到回应和保障。可以说，在信息公开立法中，相对人实现权利的成本与行政机关的执法成本呈现了相当的反差。而现实中，更有个人利用便捷、低成本的政府信息公开申请及诉讼来引起政治注意，将行政机关及司法机关引入程序，达到除了知悉政府信息的其他目的[5]。
政府信息公开立法在追求实现回应相对人诉求，保障个人利益的同时，亦应关注相应的行政效益和经济效益。因此，在信息公开立法中，立法除了对知情权的行使给予必要的规则限制，亦应赋予行政机关一定的裁量权，允许行政机关出于效率、成本等因素的需要对申请进行相对灵活的处理，以减少政府在每一起政府信息公开申请及案件上投入的公共资源。毕竟，从长远和整体来看，只有减少政府在每一起政府信息公开申请及案件上投入的公共资源，才不会造成公共资源的巨大耗费。否则，不仅影响政府对其他公共事务的处理，对政府进一步推进信息公开事业本身也会带来负面影响。《政府信息公开条例》的完善建议
对收件登记程序和审查答复程序进行分别规定。理论上，行政机关在收到政府信息公开申请之后的收件登记环节和收件之后决定是否进行公开及予以答复的环节，是两个阶段性较为明显的环节，应有相应的立法程序予以规范。但《条例》并未对收件登记和审查答复程序进行区别规定。从实践来看，立法未做如此区分的可能原因有二：一是《条例》颁行之初，作为新类型的行政执法行为，各地行政机关并未有健全的机构来处理相对人的申请，尤其是未设立专门的收取信息公开申请的窗口，使得在相对人提交申请的同时，行政机关无法当下立刻进行收件登记等程序。二是相对人提交申请的形式和途径五花八门，有些甚至极不规范，如以信访件的形式申请信息公开，由于行政机关内部不同部门间职责分工不同，虽然对相对人而言是信息公开申请，但由于申请形式的不统一、不规范，信息公开申请流向不同的职能部门按照不同的程序处理，导致有权处理的行政机关难以及时启动处理信息公开的程序。
时至今日，相较之《条例》颁行之初，地方政府在处理政府信息公开申请方面逐渐积累出一些经验，地方立法更是对如何规范、优化政府信息公开流程作出了自己的尝试。可以说，在程序上将信息公开申请独立为收件登记（或立案登记）和审查答复两个环节的条件相对成熟。《征求意见稿》在此方面也作出了回应，“行政机关应当建立健全政府信息公开申请接收、登记、审核、办理、答复、归档的工作制度，加强工作规范”。此规定仅从阶段上明确了政府信息公开程序中的若干环节，并未对行政机关在每个环节上的具体操作程序作出对应规定。每个具体环节如何操作，《征求意见稿》给了地方立法和行政机关自由发挥的空间。这不失为地方立法和行政机关规范政府信息公开程序的一种思路。
但收件登记作为与申请人提出申请后的第一道对应程序，其规范程度对申请人知情权的实现有重要影响。因此，基于权利保障与义务承担相对应，也可以考虑在《条例》中单独将政府信息公开申请的收件登记程序予以明确并予以规范，如规定地方行政机关对本行政区域的申请进行统一登记和编号，并根据申请人提出申请形式的不同，确定出具收案凭证的日期和形式。在日期的确认上可以《征求意见稿》的规定为参考。[6]收案凭证的形式，原则上书面凭证为主；如果申请人通过电子邮件提出，则可以考虑采用电子文本（加盖公章）的凭证形式；如果申请人通过政府门户网站在线提出，则可以通过电子邮件或短信反馈的形式出具。
确立受理程序并明确受理标准。在程序上确立收件登记程序是出于程序正当性的要求，并不意味着申请可以顺利进入到实质的信息公开审查程序。一个政府信息公开申请是否能作为信息公开案件进入行政机关信息公开处理程序，不仅应符合形式标准，即符合《条例》规定信息公开申请书的形式要件，亦应符合申请的是“政府信息”这一实质要件。在《条例》中，虽在申请书内容中对申请事项作了规定，但这一规定是在申请的信息已经是“政府信息”这一前提之下的规定。在申请人递交信息公开申请后，行政机关对申请事项是否是“政府信息”这一实质要件的判断，《条例》并无相应的程序衔接。这也造成实践中本质上非政府信息的信息申请，因采用政府信息申请的形式，而进入到信息公开程序之中进行处理，加大了行政机关的处理难度。本次《征求意见稿》注意到这个问题，特别规定“申请人以政府信息公开申请的形式提出咨询要求，进行信访、投诉举报等活动，行政机关应当书面告知申请人不予处理”。但这一规定的实施在程序上存在一定的问题。按照《条例》及《征求意见稿》的规定，行政机关作出答复的对象是已确定为“政府信息”的申请，对非“政府信息”的申请，行政机关应在何时、以何种方式作出立法并不明确。“不予处理”的规定难以找到适用的程序，缺乏可操作性。
因此，可考虑在行政机关收到公民政府信息公开申请进行登记后，给予行政机关一定期限对该申请是否属政府信息申请进行甄别，并决定后续程序的进行。属于政府信息的申请，进入审查答复环节，非政府信息的申请则作出“不予处理”的决定。在程序上可将其称之为政府信息公开申请的受理。与此对应，相较之“不予处理”，对于非政府信息的申请作出“不予受理”的书面决定更为合适。
增加行政机关审查滥用申请权审查程序。虽然《条例》对于申请人资格设置了“三需要”限制，但正如学者所言，该规定“既不符合法理，实践中已经出现‘名存实亡的端倪”。因此，学者建议将“三需要”从《条例》中删除。[7]本次《征求意见稿》亦将“三需要”的规定予以删除。但是部分申请人滥用申请权的问题仍需正视和规范。2015年南通市港闸区人民法院对“陆红霞诉南通市发展和改革委员会政府信息公开答复案”的审理，使得知情权的滥用问题受到司法的正视和重视。而在立法方面，“立法者对以往在公民权利体系中严重缺位的知情权的重视，基本使其没有预想如何防范知情权滥用的问题”[8]。鉴于从申请人资格上作出需求限制的立法效果并不理想，亦与国际上信息公开立法相悖。[9]因此，不妨从程序上，针对相对人的诉求增加申请权滥用方面的审查程序，赋予行政机关在该程序下认定申请人滥用申请权的裁量权。申请人是否滥用申请权的审查涉及诸多的程序和实体问题，在目前行政机关尚未积累起足够经验做法的情况下，立法的规定宜粗不宜细，可在申请人提出申请后，单独规定，行政机关应当建立健全对政府信息公开申请人申请权滥用的审查程序。行政机关在收到申请人的申请后，根据实际情况，可以决定启动申请人信息公开申请权滥用审查程序。并将审查结果之后的答复作为行政机关答复形式之一而予以规定。
当然，如学者所言，现阶段，由于我国公众和政府之间的沟通不畅，导致政府信息公开成为公众向政府表达诉求的“救命稻草”，使得“我国政府对申请人的滥用申请行为应有更高的忍受度，对申请人的滥用申请行为规制则应更为谨慎”[10]。因此，除了地方政府應审慎裁断申请人之申请是否构成滥用申请权，政府在审查程序中的行政行为亦应纳入到司法机关的审查范围，作为对行政机关信息公开行为的监督和对申请人申请权的保障。
（本文系福建省社科基金项目“自贸区政府信息共享的法律保障体系研究”的研究成果，项目编号：FJ0215B103）
注释
[1]刘艺：《知情权的权利属性探讨》，中国宪政网，http：//www.calaw.cn/article/default.asp？id=20752017-11-23，访问日期：2018年2月1日。
[2]何生根：《知情权属性之学理研究》，《法律科学（西北政法学院学报）》，2005年第5期，第15页。
[3]李龙亮：《立法效率研究》，《现代法学》，2008年第11期，第51页。
[4]《条例》对知情权权利人的资格仅作了基于“生产、生活、科研等特殊需要”这样的限制，《征求意见稿》中则将这样的限制也予以删除。
[5]笔者未能找到关于相对人滥用信息公开申请及滥诉的权威数据，但笔者在所在地高级人民法院行政庭挂职期间，曾接触过多起以政府信息公开为名，寻求征地拆迁补偿为实的政府信息公开诉讼案件。
[6]参见《中华人民共和国政府信息公开条例（修订草案征求意见稿）》第37条。
[7]参见王敬波：《谁有权申请——关于信息公开申请人资格的国际比较》，《中国法律评论》，2016年第4期。
[8]沈岿：《信息公开申请和诉讼滥用的司法应对——评“陆红霞诉南通市发改委案》，《法制与社会发展》，2016年第5期，第23页。
[9]世界上很多国家对申请人资格不作任何限制，如美国、荷兰、墨西哥、瑞士等国，有限制的国家也仅限于国籍或注册地条件，如新西兰、白俄罗斯。参见王敬波：《谁有权申请——关于信息公开申请人资格的国际比较》，《中国法律评论》，2016年第4期。
[10]肖卫兵：《论政府信息公开申请权滥用行为规制》，《当代法学》，2015年第5期，第20页。
责 编/马冰莹
【摘要】政府信息公开程序是政府信息公开立法的重要内容。从立法上完善政府信息公开程序，应从权利与义务、立法的成本与效益的维度认识政府信息公开程序立法的特殊性，理顺政府信息公开程序中的登记、受理、审查、答复等环节，并合理设计其中的程序规则。用完善的程序规则，推进我国政府信息公开制度的健全和完善。
【关键词】政府信息公开 政府信息公开程序
【中图分类号】D922.1 【文献标识码】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.09.019
2017年6月，国务院法制办公室发布了《中华人民共和国政府信息公开条例（修订草案征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），对《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）的程序部分，尤其是对依申请公开的程序进行了充实和完善。合理的行政程序是信息公开制度得以顺利建立和科学运行的载体。从程序角度探究《条例》的修订原则并提出修改建议，是《条例》修订中的重要内容。政府信息公开程序立法之维度
权利保障与义务承担。行政程序具有保障行政过程中公民权利的功能，在行政法律关系中，此种功能一方面通过赋予行政相对人程序上的权利实现，一方面通过苛以行政机关程序上的义务予以实现。如前所述，在政府信息公开法立法中，申请人知情权主要是通过行政机关承担诸多的程序义务来保障。而“知情权在很大程度上只是随着信息公开制度的广泛实行而出现并不断被充实的权利称谓，其宪法权利属性仍未确定”[1]。在這种情况下，知情权的权利层次与宪法所确认的基本权利，如公民的人身权、财产权等显然不在一个层次上。“不同的权利属性，其立法标准不一样，其保障措施和救济途径也将有异，其权利的界限也会不同”[2]，立法并未对知情权给予如对公民人身权、财产权等宪法性基本权同等程度的保障。
因此，在未来的修法中，亦应注意到政府信息公开义务的承担应与公民知情权保障相对应，这种对应在政府信息公开程序中，体现在两方面：一方面，总体来说，行政机关在处理政府信息公开申请中的程序义务以满足公民知情权为全部内容，不应附加过多的其他价值，增加行政机关程序上的负担。另一方面，在具体阶段上，与相对人知情权行使直接关联的，行政机关对应的程序性义务较重，与相对人知情权行使已经有所脱离，进入行政机关内部程序处理的，应允许行政机关享有更大的裁量空间，不应在程序上过多地对行政机关作强制性的义务规定。
立法成本与效益。“法律经济学认为，包括法律在内的任何制度或规则在制定和履行过程中，都会给当事人或行为者带来利益或成本。”[3]知情权作为公民权利的一种，在现行立法之下[4]，其行使往往仅需要公民提出请求和主张，权利行使的法律门槛很低，对公民个人而言，权利行使的成本也非常低。与此相对，面对相对人便捷、低成本的政府信息公开申请及诉讼，行政机关及司法机关调动相当的资源进行甄别和处理，力图确保相对人的知情权益能够得到回应和保障。可以说，在信息公开立法中，相对人实现权利的成本与行政机关的执法成本呈现了相当的反差。而现实中，更有个人利用便捷、低成本的政府信息公开申请及诉讼来引起政治注意，将行政机关及司法机关引入程序，达到除了知悉政府信息的其他目的[5]。
政府信息公开立法在追求实现回应相对人诉求，保障个人利益的同时，亦应关注相应的行政效益和经济效益。因此，在信息公开立法中，立法除了对知情权的行使给予必要的规则限制，亦应赋予行政机关一定的裁量权，允许行政机关出于效率、成本等因素的需要对申请进行相对灵活的处理，以减少政府在每一起政府信息公开申请及案件上投入的公共资源。毕竟，从长远和整体来看，只有减少政府在每一起政府信息公开申请及案件上投入的公共资源，才不会造成公共资源的巨大耗费。否则，不仅影响政府对其他公共事务的处理，对政府进一步推进信息公开事业本身也会带来负面影响。《政府信息公开条例》的完善建议
对收件登记程序和审查答复程序进行分别规定。理论上，行政机关在收到政府信息公开申请之后的收件登记环节和收件之后决定是否进行公开及予以答复的环节，是两个阶段性较为明显的环节，应有相应的立法程序予以规范。但《条例》并未对收件登记和审查答复程序进行区别规定。从实践来看，立法未做如此区分的可能原因有二：一是《条例》颁行之初，作为新类型的行政执法行为，各地行政机关并未有健全的机构来处理相对人的申请，尤其是未设立专门的收取信息公开申请的窗口，使得在相对人提交申请的同时，行政机关无法当下立刻进行收件登记等程序。二是相对人提交申请的形式和途径五花八门，有些甚至极不规范，如以信访件的形式申请信息公开，由于行政机关内部不同部门间职责分工不同，虽然对相对人而言是信息公开申请，但由于申请形式的不统一、不规范，信息公开申请流向不同的职能部门按照不同的程序处理，导致有权处理的行政机关难以及时启动处理信息公开的程序。
时至今日，相较之《条例》颁行之初，地方政府在处理政府信息公开申请方面逐渐积累出一些经验，地方立法更是对如何规范、优化政府信息公开流程作出了自己的尝试。可以说，在程序上将信息公开申请独立为收件登记（或立案登记）和审查答复两个环节的条件相对成熟。《征求意见稿》在此方面也作出了回应，“行政机关应当建立健全政府信息公开申请接收、登记、审核、办理、答复、归档的工作制度，加强工作规范”。此规定仅从阶段上明确了政府信息公开程序中的若干环节，并未对行政机关在每个环节上的具体操作程序作出对应规定。每个具体环节如何操作，《征求意见稿》给了地方立法和行政机关自由发挥的空间。这不失为地方立法和行政机关规范政府信息公开程序的一种思路。
但收件登记作为与申请人提出申请后的第一道对应程序，其规范程度对申请人知情权的实现有重要影响。因此，基于权利保障与义务承担相对应，也可以考虑在《条例》中单独将政府信息公开申请的收件登记程序予以明确并予以规范，如规定地方行政机关对本行政区域的申请进行统一登记和编号，并根据申请人提出申请形式的不同，确定出具收案凭证的日期和形式。在日期的确认上可以《征求意见稿》的规定为参考。[6]收案凭证的形式，原则上书面凭证为主；如果申请人通过电子邮件提出，则可以考虑采用电子文本（加盖公章）的凭证形式；如果申请人通过政府门户网站在线提出，则可以通过电子邮件或短信反馈的形式出具。
确立受理程序并明确受理标准。在程序上确立收件登记程序是出于程序正当性的要求，并不意味着申请可以顺利进入到实质的信息公开审查程序。一个政府信息公开申请是否能作为信息公开案件进入行政机关信息公开处理程序，不仅应符合形式标准，即符合《条例》规定信息公开申请书的形式要件，亦应符合申请的是“政府信息”这一实质要件。在《条例》中，虽在申请书内容中对申请事项作了规定，但这一规定是在申请的信息已经是“政府信息”这一前提之下的规定。在申请人递交信息公开申请后，行政机关对申请事项是否是“政府信息”这一实质要件的判断，《条例》并无相应的程序衔接。这也造成实践中本质上非政府信息的信息申请，因采用政府信息申请的形式，而进入到信息公开程序之中进行处理，加大了行政机关的处理难度。本次《征求意见稿》注意到这个问题，特别规定“申请人以政府信息公开申请的形式提出咨询要求，进行信访、投诉举报等活动，行政机关应当书面告知申请人不予处理”。但这一规定的实施在程序上存在一定的问题。按照《条例》及《征求意见稿》的规定，行政机关作出答复的对象是已确定为“政府信息”的申请，对非“政府信息”的申请，行政机关应在何时、以何种方式作出立法并不明确。“不予处理”的规定难以找到适用的程序，缺乏可操作性。
因此，可考虑在行政机关收到公民政府信息公开申请进行登记后，给予行政机关一定期限对该申请是否属政府信息申请进行甄别，并决定后续程序的进行。属于政府信息的申请，进入审查答复环节，非政府信息的申请则作出“不予处理”的决定。在程序上可将其称之为政府信息公开申请的受理。与此对应，相较之“不予处理”，对于非政府信息的申请作出“不予受理”的书面决定更为合适。
增加行政机关审查滥用申请权审查程序。虽然《条例》对于申请人资格设置了“三需要”限制，但正如学者所言，该规定“既不符合法理，实践中已经出现‘名存实亡的端倪”。因此，学者建议将“三需要”从《条例》中删除。[7]本次《征求意见稿》亦将“三需要”的规定予以删除。但是部分申请人滥用申请权的问题仍需正视和规范。2015年南通市港闸区人民法院对“陆红霞诉南通市发展和改革委员会政府信息公开答复案”的审理，使得知情权的滥用问题受到司法的正视和重视。而在立法方面，“立法者对以往在公民权利体系中严重缺位的知情权的重视，基本使其没有预想如何防范知情权滥用的问题”[8]。鉴于从申请人资格上作出需求限制的立法效果并不理想，亦与国际上信息公开立法相悖。[9]因此，不妨从程序上，针对相对人的诉求增加申请权滥用方面的审查程序，赋予行政机关在该程序下认定申请人滥用申请权的裁量权。申请人是否滥用申请权的审查涉及诸多的程序和实体问题，在目前行政机关尚未积累起足够经验做法的情况下，立法的规定宜粗不宜细，可在申请人提出申请后，单独规定，行政机关应当建立健全对政府信息公开申请人申请权滥用的审查程序。行政机关在收到申请人的申请后，根据实际情况，可以决定启动申请人信息公开申请权滥用审查程序。并将审查结果之后的答复作为行政机关答复形式之一而予以规定。
当然，如学者所言，现阶段，由于我国公众和政府之间的沟通不畅，导致政府信息公开成为公众向政府表达诉求的“救命稻草”，使得“我国政府对申请人的滥用申请行为应有更高的忍受度，对申请人的滥用申请行为规制则应更为谨慎”[10]。因此，除了地方政府應审慎裁断申请人之申请是否构成滥用申请权，政府在审查程序中的行政行为亦应纳入到司法机关的审查范围，作为对行政机关信息公开行为的监督和对申请人申请权的保障。
（本文系福建省社科基金项目“自贸区政府信息共享的法律保障体系研究”的研究成果，项目编号：FJ0215B103）
注释
[1]刘艺：《知情权的权利属性探讨》，中国宪政网，http：//www.calaw.cn/article/default.asp？id=20752017-11-23，访问日期：2018年2月1日。
[2]何生根：《知情权属性之学理研究》，《法律科学（西北政法学院学报）》，2005年第5期，第15页。
[3]李龙亮：《立法效率研究》，《现代法学》，2008年第11期，第51页。
[4]《条例》对知情权权利人的资格仅作了基于“生产、生活、科研等特殊需要”这样的限制，《征求意见稿》中则将这样的限制也予以删除。
[5]笔者未能找到关于相对人滥用信息公开申请及滥诉的权威数据，但笔者在所在地高级人民法院行政庭挂职期间，曾接触过多起以政府信息公开为名，寻求征地拆迁补偿为实的政府信息公开诉讼案件。
[6]参见《中华人民共和国政府信息公开条例（修订草案征求意见稿）》第37条。
[7]参见王敬波：《谁有权申请——关于信息公开申请人资格的国际比较》，《中国法律评论》，2016年第4期。
[8]沈岿：《信息公开申请和诉讼滥用的司法应对——评“陆红霞诉南通市发改委案》，《法制与社会发展》，2016年第5期，第23页。
[9]世界上很多国家对申请人资格不作任何限制，如美国、荷兰、墨西哥、瑞士等国，有限制的国家也仅限于国籍或注册地条件，如新西兰、白俄罗斯。参见王敬波：《谁有权申请——关于信息公开申请人资格的国际比较》，《中国法律评论》，2016年第4期。
[10]肖卫兵：《论政府信息公开申请权滥用行为规制》，《当代法学》，2015年第5期，第20页。
责 编/马冰莹
