海西州行政区划设置工作刍议
钱国庆
行政区划是行政区域的划分，是国家根据政治和行政管理的需要，将全国的地域划分为若干层次、大小不同的行政区域，并在各个行政区域设置相应的地方国家机关，实施行政管理的国家管理体制。优化行政区划设置，事关国家政治、经济、社会稳定、社会发展全局的重大战略问题。科学合理设置行政区划，是提高国家和地方行政管理效能，推动区域经济社会发展、合理配置资源的重要保障。党的十八届三中、四中、五中全会和中央城镇化工作会议对区划管理工作提出了新的明确要求。近年来，随着我州循环经济实验区建设和新型工业化、新型城镇化建设的快速推进，现行行政区划问题日益显现，在许多方面制约了海西经济社会快速发展。针对这些问题，我对全州行政区划现状、现行行政区划的优势和存在的问题进行了深入调研，并对我州行政区划改革的方向提出了一些建议。
一、海西州行政区划的历史和现状
海西是国家宪法规定的蒙古族藏族自治州，属于二级行政区划。行政区域勘定后的总面积32.5万平方公里，占青海省总面积的45.1%，是全省区域面积最大的民族自治州，总人口64万人。全州现辖格尔木市、德令哈市2个市，乌兰县、都兰县、天峻县3个县和茫崖行委、大柴旦行委、冷湖行委3个县级州政府派出机构。35个乡镇，305个村（牧）委会，84个社区居委会。海西蒙古族藏族自治州首府位于德令哈市，从1954年成立以来，驻地从都兰到大柴旦再到德令哈进行了两次搬迁，行政区划设立时为海西蒙古族藏族哈萨克族自治州；1984年格尔木市哈萨克族群众搬迁到新疆后，1985年经国务院批准更名为海西蒙古族藏族自治州，行政区划基本上保持了稳定。
新中国成立初期，由于海西州人口较少、矿产资源丰富、面积较大等特殊原因，行政区划设置变更频繁。从州级行政区划看，1949年国务院批准设立都兰县，海西全境都属于都兰县。1954年，为实施民族区域自治制度，成立了海西蒙古族藏族哈萨克族自治区。同时，为做好管理柴达木盆地的资源勘探和开发工作，1957年，在海西西部设立了柴达木行政委员会，并在西部行使行政管理权，形成了同一地区两个同级行政区划的特殊情况，这种行政区划设置，对于西部的资源开发来说，发挥了不可估量的作用。但从政权建设的角度出发，一定程度上制约了西部基层政权建设。1961年，国家撤销了柴达木行政委员会，将柴达木行政委员会并入海西蒙古族藏族哈萨克族自治州，整体上符合了宪法规定的二级行政区划体制。虽然我州没有对西部地区行政区划进行改革和设置，使茫崖、冷湖、大柴旦等地区成为自治州直接管理的区域，出现了管理半径过大的问题，但结束了一个区域两种行政区划管理体制的形式，规范了州级行政区划设置。
从县级层面看，在东部地区按照地域特点、民族构成、群众的生产生活状况先后在德令哈、乌兰、天峻设立了区级行政区划，并且由县级都兰县管理，自治州成立后，德令哈、乌兰和天峻先后设立了县级行政区划，除德令哈由于自治管理搬迁而撤销了县级行政区划外，三县的行政区划一直保持了稳定。在西部，柴达木行政委员会成立后，又成立了隶属行政委员会的格尔木行政委员会、茫崖、冷湖、大柴旦、马海等临时工作委员会，后改为正式工作委员会，同时，根据人口发展和资源开发需要，在大柴旦和冷湖设立大柴旦市和冷湖市，但不到一年又撤销了两个市，直至柴达木行政委员会和海西蒙古族藏族自治州合并。
从乡级层面看，新中国成立初期海西州的乡镇主要按照原住海西的少数民族聚集设置，随着东部农业区移民的增加和县级行政区划调整，乡级行政区划基本上按照农业区和牧业区进行了划分。乡级行政区划从设置初期的几个乡镇到2004年的43个乡镇，乡镇行政区划设置基本趋于完善。2005年在农村牧区综合改革中，对乡镇行政区划进行了大幅度调整，使乡镇行政区划更加科学、更加合理。
改革开放后，国家高度重视行政区划设置和管理工作，国务院出台《关于行政区划管理的规定》等文件，规范了行政区划设置和管理体制。海西州的行政区划也进行了改革，在东部三县行政区划不变的情况下，1980年格尔木撤县设市，按照国务院自治州机关驻地可以设市的规定，1989年德令哈设立了县级市。由于我州西部地区面积较大、州政府直接管理困难较多的问题日益显现。为此，自治州政府向省政府要求在西部设置县级行政区划进行管理，但由于国家当时对于行政区划调整暂时处于停止状态。在此情况下，省政府为了加强海西西部的管理，1984年首先在茫崖设立州政府的派出机构茫崖行政委员会，行使县级行政区划单位的行政管理权，并在茫崖行政委员会管理体制经验的基础上，1992年又在冷湖和大柴旦设立了与茫崖行政委员会同一体制的行政委员会，行使县级行政区划单位的行政管理权。由于行政委员会是州政府派出机构，虽然在行政管理上同样行使县级行政区划单位的管理权，但不是宪法规定的行政区划。
二、现行行政区划体制的优势和存在的问题
海西州行政区划在历史变更中得到了发展，在调整中逐步完善，形成了现在的行政区划体制，现行行政区划体制具有一定的布局优势，在海西经济社会发展中发挥了巨大的作用。但现行行政区划也存在一定的问题，制约了海西经济社会发展。
（一）海西州现行行政区划的优势
1.切合实际的行政区划突出了区位优势。海西地处青藏高原北部，青海省西部，南通西藏，北达甘肃，西出新疆，东邻本省海北、海南藏族自治州，处于青甘新藏四省区交汇的中心地带，地理位置十分重要。行政区划经过多次变更调整，形成了现在的二市三县三行委布局。从现行行政区划来看，东部三县以农牧业为主，西部三行委和格尔木市以工矿业为主，德令哈市作为州府驻地，工农牧综合发展，行政区划突出了经济性质和地域特点，各行政区都体现了自己的地域特色和发展环境，形成了各有特点的气候、人文、經济、民族、地形布局，行政区划的区位优势十分突出。
2.合理的行政区划推进了城镇化进程。海西州县级行政区划设置的合理性促进了城镇化进程，在东部地区，三县行政区划在区域位置、管理半径、民族构成、经济性质等方面都符合行政区划设置的条件和经济社会发展的需要，虽然改革开放前城镇化发展较慢，但改革开放后城镇化有了快速发展。格尔木市和德令哈市撤县设市，是海西行政区划调整的一个重要转折，使海西的城镇化进程走在了全省前列。西部三行委虽然不是宪法规定的行政区划，但海西结合实际，设立行政委员会这种全国独一无二的行政区划变通办法，推动了西部人口增加，经济发展，西部无人区成为海西州乃至青海省城镇化率最高的地区。
3.以地理特点布局行政区划推动了工矿业发展。海西州的主体是柴达木盆地，历史的变迁形成了西部以石油天然气、钾盐等为主的富矿区，而东部良好的土壤和天然草原适合农牧业发展。因此，海西在行政区划设置上首先考虑了行政区划与工矿业发展的关系，将东部地区适应农牧业发展的地区设立以农牧业为主要经济的县级行政区划，在西部矿产资源丰富的地区设立县级市发展工矿业。这样的行政区划对于政府管理、社会治安、公共服务等都带来了极大的优势，使行政区划适应各地区经济发展，在一个自治州内充分发挥农牧业支持工矿业发展、工矿业反哺农牧业发展的格局，充分体现了行政区划的合理性。
（二）海西州现行行政区划存在的问题
1.县级行政区划体制存在的问题。海西州县级行政区划虽然在布局上比较合理，为经济社会发展发挥了巨大的作用，但从发展的角度和海西特殊的区位来看，仍然存在一定的问题。
一是总体布局不尽合理。海西州总面积达32.5万平方公里，占青海省总面积的45.1%，在县级行政区划布局上，八个地区行政区域面积差别太大，造成了部分地区行政服务半径过大、政府管理不到位的问题。如格尔木市的面积占全州面积的39%，虽然是全州人口最多的县级市，但对于较远的唐古拉山等乡镇管理服务成本太大；都兰县作为面积第二大县，县政府驻地距宗加镇160公里，管理服务也较困难。而乌兰县行政区域面积只占全州总面积的4%。所以，总体布局上还不尽合理。
二是三行委行政区划体制有待改革。1984年和1992年省政府分别批准成立了茫崖、大柴旦、冷湖三个县级行政委员会，为海西州政府派出机构。三个行政委员会虽然一直在发挥行政管理、资源开发保护和公共服务的职能，但由于不是宪法规定的行政区划单位，在许多方面制约了海西经济社会发展。首先是行政区划体制得不到完善，行委是州政府派出机构，不是宪法规定的国家基本行政区划，没有行政区划代码，虽然在管理上以县级单位进行了设置，但不具备县级行政区划的功能，这种有单位、有编制，但无行政区划功能和行政区划代码的体制直接影响全州乃至全省行政区划布局。其次是民主法治建设得不到加强，行委是特定历史条件下形成的，是州政府的派出机构，不是一级政权组织，缺乏相应的立法权，人民不能充分履行选举权和被选举权，无法从根本上实现人民当家做主和国家权力运行的规范化、法制化和民主化。同时还存在人大履行监督职责、政协履行参政议政职责缺位问题。第三是区位和资源优势得不到发挥，柴达木盆地丰富的矿产资源享誉中外，其中西部三行委的矿产资源占柴达木盆地的三分之一以上，又处在西通新疆、北达甘肃的重要区位上，内地省（区）甚至周边省区都无法理解行委的职能和级别，使区位优势、地区资源得不到体现，制约了招商引资和对外开放。第四是城镇建设得不到支持，在大力推进城市化进程，加强城镇建设的形势下，行委体制导致了城市建设缺乏中央财政支撑、享受偏远地区特殊困难补助、经济社会发展缺乏宏观调控能力等问题，无法进行大规模城市基础设施建设，无法形成区域性经济社会发展中心，严重制约了城镇化进程。第五是维稳力量得不到加强。茫崖是青海通往新疆的西大门，冷湖是青海通往甘肃的北大门，两地又都是通往西藏的交通要道，承担着稳疆固藏的重要职责。但由于行委体制的限制，导致维稳设施设备落后，维稳力量薄弱，在维稳职责履行上还存在一定问题。
三是农牧业和工业分置行政区划制约了城乡融合发展。海西州现行的行政区划对农牧业区和工业区区分过重，在城乡统筹发展过程中，东部农牧业区矿产资源较少，二、三产业发展较慢，而西部工矿业发展较快但户籍人口得不到发展。在现行国家管理体制下，农牧业支持工矿业、工矿业反哺农牧业的力度不够。全州GDP和第二产业主要在西部，西部支持东部时，采取对口帮扶或以州政府行政命令的形式帮扶，在一个县级行政区域内城乡统筹发展、工农牧融合发展的条件不足，使之成为西部自己推进自己的工业化进程，东部在发展农牧业的基础上，想方设法发展工业，但因环境、资源、条件等方面受到制约。所以，以工业区和农牧业区设置行政区划，影响了工、农、牧融合发展。
2.乡级行政区划体制存在的问题。我州乡级行政区划经过农村牧区综合改革，已经趋于合理。但经过十年的发展，乡级行政区划问题逐渐显现。
一是由于乡镇发展不平衡，有些乡镇基础设施、经济总量、人口都得到了长足发展，而有些乡镇因地理位置、发展环境、区域面积等因素影响，一直得不到快速发展。同时，部分乡镇由于距离县城较远，在管理服务方面给政府造成了很大困难。设置乡级行政区划就必须要有乡级管理服务机构，但人员编制上大致相同，有些乡镇可服务的人口不到较大乡镇人口的三分之一。这种乡镇两极分化的行政区划设置导致了发展的不平衡和基层行政区划设置的不合理，导致了人力资源的浪费。
二是随着城镇化建设的推进、农牧民群众生产生活观念的转变和社会主义新农村建设，大部分农牧民群众在县城或乡镇驻地有了定居点，农牧民群众的大量进城和进入乡镇政府所在地，改变了原来以群众生产生活划分的行政区划格局。如都兰县沟里乡四个村群众全部搬迁到香日德居住，天峻县千户牧民新村建成并入住，乌兰县铜普镇、格尔木市郭勒木德镇、都兰县夏日哈镇管理服务区域与县城连接为一体，已不适应现代管理服务的要求。
三是近年来西部地区工礦企业的发展，促进了经济、社会、人口发展，西部许多无人区变成了小城镇，但公共服务、环境保护、政府服务、社会治安等管理服务受到行政区划的制约而没有跟进，冷湖行委马海湖、茫崖行委大浪滩、格尔木市察尔汗、都兰县诺木洪等地区企业发展较快，但因没有设置行政区划，管理服务问题越来越突出。
三、对海西州行政区划改革的思路
海西州的行政区划经过多次调整变更，形成了现在的二市三县三行委体制。现行的行政区划有其合理和科学的一面，也有其不合理不科学的一面。需要在发展中进行调整，在调整中不断予以完善。
（一）州级行政区划改革的思路
海西蒙古族藏族自治州的州级行政区划从自治州成立以来保持了稳定。行政区划的稳定推动了全州民族区域自治、经济社会发展和民族团结。自治州行政区划下一步改革要从柴达木盆地的特殊地域出发，充分利用柴达木盆地的知名度，以宣传海西、推广海西、扩大海西影响为目标，拟将海西蒙古族藏族自治州更名为柴达木蒙古族藏族自治州，以提高自治州知名度，进一步推动改革开放、对外合作，打出柴达木品牌。
（二）县级行政区划改革的思路
我州县级行政区划的最大问题是三行委不是宪法规定的行政区划，同时，虽然从全省角度上海西州城市化水平较高，省内三个县级市中海西州就有两个，但从海西工业化水平居全省第一、流动人口居全省第一、地域面积居全省第一的实际来看，县级行政区划改革势在必行。
1.西部三行委行政区划改革。西部三行委行政区划体制存在的问题已在实际管理工作中越来越突出，目前，我州提出了撤销茫崖、冷湖行委合并设立县级市、撤销大柴旦行委并入德令哈市的行政区划改革方案，这是解决海西州行政区划最大问题的决策。对于三行委行政区划改革，州委、州政府从2014年底组织多方专家论证、实地调研，并征求国家、省、州、县、乡镇、村（牧、居）各级各部门意见，已将方案上报省政府，并经省政府同意上报国务院待批。三行委行政区划改革方案如经国务院批准，将对我州行政区划调整变更具有历史性和现实性意义，同时也是对海西州乃至青海省行政区划改革的有力推动。
2.格尔木市行政区划改革。青海省作为高原省级行政区划，目前只有一个地级市西宁市，从目前全省经济社会发展、人口发展、区位布局、基础设施建设出发，格尔木市是青海省唯一可以将县级市升格为地级市的行政区划。近年来，国家在充分调研的基础上，制定了设立县级市的具体标准，但还没有制定地级市的标准，在此情况下，推动格尔木市撤销县级市设立地级市是势在必行的行政区划改革趋势。
3.都兰县行政区划改革。从我州县级行政区划布局来看，要推进城市化进程，必须推动三个县撤县设市。国务院制定了新的设立县级市标准，标准对设立县级市提出了更严更高的要求，并且新的标准是具体化数字化的标准，许多标准都是硬指标。从我州三县的人口数量、经济总量、社会因素、基础设施、地域特点、城市布局考虑，都兰县撤县设市的条件与国家设立县级市标准比较，是三县中最为成熟的一个。从调研情况看，都兰县撤县设市的硬指标中人口是最大障碍，但通过诺木洪农地改制、居住都兰的流动人口落户，人口基本上能达到国务院规定的西部设立县级市标准，其他经济指标、基础设施指标等在西部地区都可以达到设立县级市标准。所以，全力推动都兰县撤县设市的条件已基本成熟。
（三）乡级行政区划改革的思路
海西州乡级行政区划经过农村牧区综合改革，已基本趋于合理。但经过近十年的发展，部分乡级行政区划出现了不合理的问题，需要逐步进行改革。
1.加大撤乡建镇行政区划改革。海西州目前设置的35个乡镇中建制镇为27个，从乡镇一级考虑，海西乡级行政区划中设镇率较高，但从目前海西工业化水平的提高和城乡一体化建设的发展，小城镇发展显然跟不上工业化进程。所以，要对全州乡级行政区划进行全面论证，达到设镇条件的乡要撤乡建镇，以加快全州城市化建设。从目前来看，都兰县巴隆乡搬迁至青藏公路边后，依托青藏公路加快发展的环境和充足的后劲；格尔木市大格勒乡依靠特色农业发展，基础设施建设已超过一般的建制镇，经济总量也在全州乡镇的前列，加上距离格尔木市80多公里，距青藏公路7公里，今后也可以依靠青藏公路发展第三产业，发展的空间充足。这两个乡是今后撤鄉建镇的首选。
2.加快乡镇合并行政区划改革。经过多年的发展，我州城乡一体化建设走在了全省前列，农牧民群众进城定居，乡镇就近服务群众的能力被削弱。所以，按照农牧民群众进城定居的实际情况，在合理、合法、规范、就近、便利的前提下推进乡镇合并工作。如都兰县夏日哈镇在都兰县撤县设市后，为了加快县域经济发展，可以并入察汗乌苏镇；格尔木市郭勒木德镇已和城市建设连为一体，可以撤销镇的建制设立街道办事处，实行街道管村的体制；乌兰县茶卡镇近年来依托旅游业，基础设施发展突飞猛进，已成为海西小城镇发展的亮点，而乌兰县区域面积较小，有些乡镇如铜普镇管理服务的村不多，可以考虑交入茶卡镇，依靠旅游业发展乡镇经济。
3.加强工矿区行政区划改革。我州的矿产资源十分丰富，随着柴达木矿产资源的开发建设，许多无人区变成了小城镇，但这些地区的管理服务还相对滞后，需要设立乡镇级行政区划进行管理和服务。如茫崖行委大浪滩地区、冷湖行委马海地区、格尔木市察尔汗地区等，在条件成熟时加强镇级行政区划设置，以推动工矿区管理服务工作。
行政区划管理和改革是一项复杂而系统的工程，改革行政区划会因动一地而动全局，需要稳步推进。在调研中，我对海西州的行政区划体制、存在的问题、改革的轴距进行了深入思考，提出了不成熟的意见，供州委、州政府在工作中参考。
