国家资历框架内涵研究
郑炜君 王顶明 王立生
【摘要】
我国的“十三五”规划明确提出要“制定国家资历框架”，却因各种原因至今未能在国家政策层面有所突破。国家资历框架的内涵及其重要性无法在社会各界形成统一认识是其中重要的原因之一。文章试图通过对多个国家和地区资历框架文本的分析，从资历框架的构建初衷、表现形式和实施路径三个维度着手，对资历框架的内涵进行剖析。文章认为，虽然不同国家和地区构建资历框架的初衷各有不同，表现形式大相径庭，实施过程也各行其是，但从本质上看资历框架是关系一个国家或地区整体教育制度改革的一项顶层设计，旨在促进教育、培训系统与劳动力市场之间的有效衔接，贯通各类人才培养渠道，为社会经济发展提供人力资本，并最终在全社会范围内建立一个公平、优质、高效的终身学习体系。
【关键词】 ?资历框架;学习型社会;终身学习;教育政策;资格证书;可持续发展;学分银行;学分互认
【中图分类号】 ?G511 ? ? ? 【文献标识码】 ?A ? ? ? 【文章编号】 ?1009-458x（2020）9-0001-08
自20世纪80年代英国、新西兰等国开始构建资历框架以来，全球有超过160个国家和地区已经构建、正在构建或准备构建资历框架。2016年3月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》明确提出要“制定国家资历框架”，意味着中国资历框架的构建被正式提上日程。然而，截至目前，“十三五”已渐入尾声，资历框架的构建却迟迟未能在国家政策层面有所突破，其中一个重要的原因是各界对资历框架的内涵未能达成统一认识，对国家资历框架重要性的认识还远远不够。
近年来，随着资历框架构建全球趋势的形成，学界对资历框架的研究无论是从广度上还是从深度上都有所发展。但是通过对现有文献的分析不难发现，多数相关研究集中在对某个国家资历框架进行描述性分析方面，并在此基础上提出对我国构建资历框架的一些启示。从少数特定的国家资历框架文本出发研究资历框架的内涵，结论难免会失之偏颇。本研究试图打破这种局限，将多个国家和地区的资历框架文本作为分析对象，从资历框架的构建初衷、表现形式和实施路径三个维度出发，探究资历框架的本质属性。在对资历框架文本进行分析之前，鉴于专业术语的统一对任何研究都有着至关重要的意义，而国内学者对“国家资历框架”这个专业术语的翻译又存在不同意见，故对该术语的“正名”是必要的前置工作。
一、译名辨析：National Qualifications
Framework
“National Qualifications Framework”（NQF）在中国有不同的译法，而不同译法间的争议主要来自对核心词汇Qualification的不同理解。从词源学上看，英文Qualification一词是从中世纪的拉丁语Quālificātiō演化而来，在16世纪中叶已经出现。从词义上看，Qualification既可以指对某一对象特性品质的归因，又代表一种与某人社会地位的获得、社会阶层的流动相关的条件。《牛津词典》对Qualification的释义主要有以下几种：①通过了一项考试或正式完成了一门课程，具有从事医学或法律界等某些公认专业的执业资格的行为或事实;②泛指某人具备适合某一特定工作或活动的素质、技艺或经验、特长;③指在可获得的权利之前必须满足的条件或官方条款;④获得某项资格的行为、过程或结果。
在西方国家，Qualification早期被限定在手工业、贸易及一些特定行业中，直到三十多年前各国才陆续将正规教育机构所颁发的文凭、学位等也纳入Qualification的范围。国际上通常将Qualification分为Vocational Qualifications和Academic Qualifications两大类，前者在我国被称为职业资格证书，是表明劳动者具有从事某一职业所必备的学识和技能的证明，包括律师执照、教师资格证、汽车维修工等级证书等;后者在我国又被称为学历文凭，一般是指由国家教育部门或有资质的教育培训机构提供的用以证明持有者完成了某个阶段的教育并获得相应能力的书面文件，包括高中学历、本科学历、硕士学位、博士学位等各种文凭证书。
不少国内学者将Qualification直译为“资格证书”。如樊大跃就认为应该将European Qualification Framework（EQF）译作“欧洲资格证书框架体系”，并给出了理由：EQF源自英国推出的国家职业资格（National Vocational Qualification）和普通国家职业资格（General National Vocational Qualification），Qualification在当时的英国指的是职业资格证书，后来又纳入了普通高等教育的学位证书;Framework除了本身具有“框架”的含义之外，根据联合国教科文组织（UNESCO）终身教育和全民教育理念，它更多体现了一种归类、分级、比较、联通的含义，旨在促进各级各类教育和培训相互融通的“全民教育体系”。因此，Qualification Framework被译为“资格证书框架体系”（樊大跃， 2006）。这个译法有其道理，但是它忽略了Qualification Framework在英国诞生之后一直处在變化发展之中，Qualification的内涵发展到今天已远超出了资格证书的范围。
《辞海》中对“资格”的解释是：①资，原指地位、经历等;格，是公令条例，后泛称人在社会上的地位、经历、资历为资格;②从事某种活动所应具备的条件、身份等。鉴于中文里的“资格”与英文Qualification可以做到大体对应，因此更多的学者将NQF译作“国家资格框架”。事实上，无论将Qualification Framework译为“资格框架”“资格证书框架”还是“资历架构”“资格证书框架体系”，只要能确切把握其内涵，名称本身并无绝对对错之分。毕竟，Qualification在不同的国家所指不同，并不存在一个“放之四海而皆准”的定义。但是，从学术研究的角度出发，择优确定一种最为适切的译法，以保证术语的权威性和一致性是有必要的。
笔者认为，将NQF统一译为“国家资历框架”更为妥当。原因如下：第一，NQF虽来源于英国的国家职业资格证书（NVQs），但随着其在全球范围内的不断更新与变革，Qualification的含义不再仅仅是资格证书。国际劳工组织将Qualification定义为“证书中的一系列值得官方认可的标准及单元包”（Tuck， 2007， p.2），在此Qualification不仅可以指完整的证书，也可以是单个的模块或单元。换言之，Qualification在大多数情况下是以资格证书的形式表现出来，但它更确切的是指个体具备某种资质和能力的一系列单元标准。第二，在众多研究NQF的相关文献中可以看到，“对先前学习经历的认可”是NQF的核心要素之一，而在中文的解释中“资历”的内涵要大于“资格”，是“资格和经历”的叠加，相比“资格”更能与“对先前学习的经历”进行呼应。第三，在2016年颁布的国家“十三五”规划中明确提出制定“国家资历框架”，这是我国官方文件中對NQF的正式定调。
二、对不同国家和地区资历框架的文本分析
由欧洲职业培训发展中心（Cedefop）、欧洲培训基金会（ETF）、联合国教科文组织（UNESCO）及其终身教育研究所（UIL）共同发布的《区域和国家资历框架全球名录（2017）》，收录了近百个国家和地区资历框架的情况介绍，是目前收录NQF资料最为全面的文献资料，为本研究提供了基础素材。
（一）资历框架构建初衷
国家和地区资历框架之所以能获得世界上大多数国家的青睐，除了全球化、信息化和产业结构的变化为教育改革提供条件和动力之外，还与各国对资历框架的巨大期待密不可分。
本文从《区域和国家资历框架全球名录（2017）》中选取了有一定代表性的澳大利亚、马来西亚、比利时（法语区）、肯尼亚和中国香港等5个国家和地区的资历框架，一窥各地构建资历框架的不同初衷（UNESCO， 2017）（见表1）。
从表1可以看出，不同国家和地区构建资历框架的出发点是不同的。具体来说，澳大利亚资历框架的构建与20世纪90年代的澳大利亚社会发展需求密切相关：对劳动力就业、教育和职业培训的重视使澳大利亚资历框架的首要目的就是“适应当前和未来澳大利亚教育和培训的各种目标”。其后，随着终身教育理念的兴起，该国资历框架又被定位为一个综合型框架，即：不仅涵盖职业教育与培训领域，同时也涵盖中等教育、高等教育领域，在“支持个人终身学习”和“支持教育质量保障”的目标下澳大利亚资历框架被赋予了更为重要的社会责任。马来西亚在21世纪初提出将本国打造为“东南亚高等教育中心”的战略目标。在这个背景下，该国当局希望通过构建资历框架来保障和促进本国高等教育的质量，使本国高等教育资历能更好地得到国际认可，以便吸引更多的国际学生到马来西亚接受高等教育。为此，“设置资历标准并加强质量保障政策”成为马来西亚资历框架的首要建设目标。相比较而言，几乎在同一时期启动资历框架构建的中国香港地区，则明确将资历框架定位为主要为当地职业教育和培训机构服务，希望通过资历框架制度来“明确界定不同行业从业人员的能力标准”，以此促进香港劳动力技能的提升。正是基于这个定位，香港资历框架在构建之初并没有涉及高等教育资历。肯尼亚和比利时（法语区）都是近五年内新建立资历框架的国家，它们构建资历框架的初衷代表了这一时期不少国家和地区对资历框架的看法。从这两个资历框架文本可以看到，全球化与终身学习理念的烙印深刻。在这个阶段，无论是发达国家和地区还是发展中国家和地区都对资历框架委以重任，认为该制度是本国参与全球化进程、建立终身教育体系的重要载体。
通过梳理不同国家和地区资历框架的政策文本不难发现，虽然各国对资历框架潜在功能（构建初衷）的表述各有不同、侧重点也大相径庭，但概括起来大致可以归为以下四点：①资历框架最基本的功能是按照一定的标准对现有资历进行整理与归纳，增加资历信息的透明度，规范资历的使用情况，以提高社会对资历的信任程度;②将利益相关者广泛纳入对资历标准的设置过程中，通过资历及标准的开发、研制促进各级各类教育培训以及教育培训部门与劳动力市场之间的有效衔接，提高“育人”与“用人”的匹配度，推动社会经济发展;③通过构建资历框架，开发或完善学分累积和转换制度、对先前学习经历的认可机制等，以帮助更多的弱势群体、边缘群体获得学习或晋升机会，为构建“人人皆学、处处能学、时时可学”的学习型社会奠定基础;④从教育国际化的层面出发，通过资历框架与国际资历标准进行对标，提高本国教育质量和国际竞争力，促进人才的全球流动。
（二）资历框架表现形式
1. 资历框架的类型
对资历框架不同的定位，加之各国各地区资历系统、政治体制、经济水平、文化传统等各不相同，直接导致不同国家和地区在构建资历框架时会选择不同的类型。
从资历的覆盖范围看，资历框架可以分为综合型框架和局部型框架。综合型资历框架囊括了一个国家或地区所有有效的资历，而局部型资历框架一般是指针对某特定阶段或行业部门资历而建构的框架。综合型资历框架是一种理想型的资历框架，也是全球构建资历框架的趋势。澳大利亚资历框架就是一个典型的综合型资历框架，覆盖了普通教育、高等教育和职业培训领域的所有资历。从目前的实施现状看，更多的国家由于条件所限构建的仍旧是局部型框架。新加坡和我国香港地区构建的资历框架就只针对职业资历而不包含学术资历;捷克、瑞士、泰国等国则针对职业教育和高等教育分别建立了不同的资历框架;拉丁美洲一些国家资历框架则仅仅局限于工程师行业等特定的行业部门。还有一些国家的资历框架的范围局限于某个行政区域内。澳大利亚的VQF框架就是维多利亚州实施的一个局部型框架，比利时在其法语区、德语区、弗兰德语区分别建有不同的资历框架（UNESCO， 2005， 2015）。
从制度变革的力度看，资历框架一般被分为衔接型框架、改良型框架和变革型框架。其中，衔接型框架是以原有的教育培训系统作为起点，旨在使原有系统中的资历更加透明和易于理解，更为合理化，并通过改善资历之间的连贯性来增加个体在不同课程之间获得转换和晋级的机会。改良型框架同样是以原有的教育培训系统作为出发点，但并不简单停留在“衔接”层面，而是旨在通过一些具体的改良方法，如加强质量、填补差距、增加问责等，对原有制度进行完善。相比衔接型框架的“自由”，改良型框架通常有法规约束并具备一定的监管作用。绝大多数国家和地区的资历框架都是建立在原有的教育培训系统之上的，属于衔接型框架或改良型框架。变革型框架是以未来的教育和培训系统作为出发点，并使用学习成果对资历进行全新定义，使资历设置能够独立于现有标准、教育机构和教学课程。相较前两种类型，变革型框架更加突出规范与监管的作用。南非资历框架的构建初衷就是为了从根本上破除原有的教育培训系统，具有明显的革命意味，属于变革型框架（Allias， 2007）。
从制度执行的强度看，资历框架又可以分为松散型框架和严密型框架（Young， 2005， P.13）。一般来说，衔接型框架往往是松散型的，是在民间自下而上自发形成的，它能包容各种教育培训部门之间的差异，使之基于一般性的原则开展合作。变革型框架往往是严密型的，是政府自上而下通过立法推动的，采用统一的原则对资历的开发、设计等施加严格控制，方式较为激进。改良型框架介于中间，相比衔接型框架的松散，它提出了一些具体的改良措施和目标，具有相对严格的要求;相比变革型框架的严密，它的方式更加循序渐进，对框架内部的差异更为包容。
无论是衔接型框架、改良型框架、变革型框架，还是松散型框架、严密型框架，并不存在好坏优劣之分。选择哪种类型的框架取决于构建的目标，同时也必须充分考虑构建的条件。如果一个国家或地区希望通过资历框架来实现对本国教育和培训系统严格、统一的管理，在条件允许的前提下（如本国政府有强大的推动政治改革的能力和魄力），选择变革型、严密型框架会更适合;如果仅仅是希望通过框架来搭建平台，传达关于资历的信息，那么衔接型、松散型框架则是优选。在早期推出的资历框架中，澳大利亚、法国、苏格兰和威尔士等国家和地区的资历框架都是衔接型的，新西兰和南非则一开始走的是变革型道路，而爱尔兰则是介于两者中，采用的是典型的改良型框架（Tuck， 2007）。
2. 资历框架的层级及标准
如果说对框架不同类型的选择是以一种内隐的方式阐释了各国各地区对资历框架内涵的不同理解，那么对框架的层级数目与层级标准的选择则通过一种外显的途径呈现出不同国家和地区资历框架的表现形式。表2为笔者整理的部分国家、区域、地区资历框架的层级和层级标准的主要维度。其中，欧洲资历框架、太平洋资历框架和东盟资历框架为区域资历框架，它们为本区域内各个国家和地区构建资历框架提供了通用标准，以帮助不同国家和地区之间的资历框架实现对接。
层级数目体现了一个资历框架的等级结构，决定层级数目的出发点是利益相关者对于本国主要资历及其相互關系的了解（Tuck， 2007， p.36）。各国在确定国家资历框架的层级数目时，主要依托本国原有教育系统的组织结构，同时为了更好地提高资历的国际可比性，还会参考其他国家资历框架的层级数目，努力做到与国际接轨。从表2可以看到，多数资历框架层级数目在8级至10级之间，也有部分国家或地区超出这个范围，比如法国资历框架为5级，泰国资历框架为6级，中国香港的资历框架为7级，苏格兰、斯里兰卡的资历框架为12级。
资历框架中的资历有些侧重知识与学术，有些偏重技能或能力。如果缺少统一的标准，这些资历之间相互很难进行“沟通”，层级标准的功能便在于让资历提供者和利益相关者对资历层级与进阶之间的关系有更明确的认识，为不同类型的资历提供可以相互比较的标尺。以欧洲资历框架为例，其标准维度主要分为以下三个：①知识维度，主要是理论和（或）事实层面的知识;②技能维度，主要是认知（包括逻辑、直觉和创造性思维）和实践（包括手工技巧和方法、材料、工具的使用）;③能力维度，主要是主体内在的责任心和自主性（EC， 2012）。从表2可以看出，除了法国目前还没有出台明确的层级标准维度，大多数国家或地区都倾向于效仿欧洲的知识、技能和能力三维度，并在此基础上通过进一步细化或微调来设置本国或本地区的资历层级标准。
（三）资历框架实施路径
从各个国家和地区对资历框架的定位来看，资历框架不仅涉及教育领域的问题，更涉及“育人”与“用人”制度的衔接，是影响社会全体公民的顶层制度设计。虽然不同国家和地区在资历框架实施过程中会因其特殊的背景、体制机制、发展需求等而采取不同的路径，但总体上看资历框架的开发和实施涉及立法支持、相关部门牵头、跨部门协作、运营机构的设置、利益相关者的参与、专门经费的配套、监管机制的建立等。其中，又以立法保障和机构设置最为重要，这在各国各地区资历框架文本中也有所体现。
1. 构建资历框架的立法保障
资历框架需要多个政府部门、教育培训机构、行业、社会团体以及雇主、雇员的共同参与，因此立法是实施资历框架最有效的保障。表3以南非为例，列举了该国政府在实施国家资历框架过程中所颁布的部分政策法令。
从表3可以看到，南非在实施资历框架的过程中一直秉持“有法可依”的原则。其中，最重要的是1995年10月颁布的《南非资历局法》，南非据此成立了专门的资历局，负责开发国家资历框架。该法明确了南非建立国家资历框架的总体目标和基本原则，为1996年南非国家资历框架的正式发布奠定基础。南非能为资历框架实施提供强有力的法律保障，这与该国在1994年通过民选产生了制宪议会和新政府是密不可分的。新的执政党上台后将教育作为国家的希望，试图通过对原有教育制度的颠覆性改革让所有国民都能接受平等的教育，提升民智以促进社会经济发展。在一系列政策法令的支持下，南非的国家资历框架得以迅速实施。
由于各国各地区体制机制的不同，通过专门立法来构建资历框架的举措在一些国家和地区可能较难实施。各国各地区也在本国本地区体制机制允许的范围内加强探索，通过颁布相关政策文件或以国家和地方标准的形式来推进资历框架的构建。我国广东就在2017年以地方标准的形式发布了《广东省终身教育资历框架等级标准》。
2. 资历框架的机构设置
在资历框架实施过程中的一个重要环节就是管理和运营机构的设置。从各国资历框架文本对其实施路径的描述来看，建立一个专门的国家资历机构是一种国际惯例，该机构通常独立于政府但对政府（或相关政府部门）负责，为推动各国资历框架的实施发挥了至关重要的作用。表4列举了新西兰等5个国家负责资历框架的专门机构。
资历框架的建立和实施，需要政府或由政府指定的专门机构进行管理和统筹（张伟远， 2013）。从表4可以看到，虽然不同国家负责资历框架实施机构的名称各有不同，但是其在主要职责、法律地位等方面具有共通性。表现在：首先，各个国家无一例外地都建有负责管理和监督国家资历框架运行的专门机构;其次，机构成员的核心代表通常来自于资历框架相关的几个部委，同时还会吸纳部分教育培训机构、行业部门、社会团体、研究人员代表等，以便更好地开展资历的设计与推广;再次，机构的主要职责包括对国家资历框架的开发设计、运行管理、更新维护和日常监督;最后，虽然资历框架的实施涉及多个部门，但考虑到资历与教育的紧密关系，大多数国家还是将重要的牵头角色赋予教育部。菲律宾资历框架全国协调委员会的主席就是由该国教育部部长担任。此外，专门机构还会定期就相关问题向教育部提交报告，或者为教育部提供相关政策咨询建议。
三、結论
受环境和语言的影响，资历框架在不同国家和地区被冠以不同的名称、承担不同的功能、表现出不同的形式，截至目前还没有发现哪两个国家和地区资历框架完全一样，也不存在所谓的唯一正确的国家或地区资历框架模式。本文通过对不同国家和地区资历框架的比较研究，从构建初衷、表现形式和实践路径三个方面对资历框架的内涵进行解读，得出以下几点关于资历框架的结论：
第一，从构建初衷看，资历框架旨在促进教育、培训系统与劳动力市场的有效衔接，为社会经济发展提供人力资本。资历框架制度起源于20世纪80年代的英国、新西兰等国，深受当时兴起的“新职业主义教育运动”影响，该运动提出要重新认识职业教育对经济发展所做的贡献，打破传统的“重学术、轻职业”的教育观，提高职业教育、技能培训的社会地位。在英国、新西兰等第一代资历框架的影响下，大多数国家和地区在构建资历框架时都将资历框架视作教育、培训系统与劳动力市场之间的桥梁，通过吸纳广大利益相关者参与资历标准的设定，并将资历信息公开化、透明化，帮助教育、培训系统能更好地了解劳动力市场的需求，促进社会经济的发展。
第二，从表现形式看，虽然各国各地区在资历框架构建中采取了不同模式，但本质上资历框架是一个公平、优质、高效的终身学习体系。绝大多数国家的资历框架都有“终身学习立交桥”的目标定位，强调通过对传统资历的改革将不同类型的资历进行衔接，为所有人搭建一座“终身学习立交桥”。在资历框架制度下，只要个体达到了所要求掌握的学习成果就可获得资历，至于其所接受的是正规教育，还是非正规教育、非正式教育，并无差别。资历框架中的“对先前学习的认可”以及将资历模块化、原子化、颗粒化的方式，有助于所有人尤其是那些被社会边缘化的弱势群体获得更多的学习机会，并借助资历实现跨部门、跨领域、跨区域的流动。
第三，从实践路径看，资历框架是事关深化一个国家或地区教育综合体制改革的顶层设计。作为对一个国家或地区全部或部分资历进行开发、分类的工具，从表面看资历框架似乎仅涉及对现有资历系统的整合，但是如果对资历框架的定位和功能做进一步的分析不难发现，各国各地区构建资历框架的最终目的是希望通过设置一系列通用标准来重构本国本地区的资历（子）系统，从而达到各种不同类型的资历之间的相互“沟通”，最大限度地减少教育投入、实现教育产出，提高本国的教育质量。通过资历框架所设置的通用标准不仅是获得资历的标准，同时也必然会延伸到教学过程的各个阶段，成为课程开发、教学评估的参考标准。构建资历框架需要教育、人力资源、劳动等多个部门以及社会各行各业的通力合作，正是看到了这一点，国际劳工组织一直强调资历框架应由政府或政府机构自上而下倡导建立。只有在国家层面将资历框架作为一项制度的顶层设计，通过立法规范和设立权威机构来保证资历框架的实施，才有可能将资历框架的作用切实有效地发挥出来。
第四，资历框架的构建不能一蹴而就，它是一个动态的、长期的、系统的工程。从各国各地区资历框架发展的现状来看，资历框架在现实中所发挥的作用远远未能达到其初定目标，且面临着诸多的问题与挑战。包括英国、澳大利亚等在内的最早一批构建资历框架的国家至今都在不断探索如何改良、完善本国的资历框架。后发国家应该看到构建资历框架任务的艰巨性和持久性，借鉴他国的经验教训并结合本国的实际情况选择适合本国的模式进行构建。
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收稿日期：2019-05-17
定稿日期：2019-11-11
作者简介：郑炜君，博士，助理研究员，广东开放大学教育研究院、广东省学习型社会建设协同创新研究中心（560091）。
王顶明，博士，副研究员，教育部学位与研究生教育发展中心研发处，西北师范大学副校长（100084）。
王立生，国家资历框架研究课题组首席专家，中國教育发展战略学会副会长，国务院教育督导委员会第十届国家督学（100816）。
责任编辑 郝 丹
