学前教育法的性质、篇章结构及其重要关系
叶强
《中华人民共和国学前教育法草案》（征求意见稿）有不少亮点，但总体上其在性质定位、立法结构以及若干重要关系等基本问题上还存在不足，影响立法通过后的法律实效。对此，本文着重从宏观方面就学前教育法的性質、篇章结构和几对重要关系进行阐述，以推动该立法草案征求意见稿的修订工作。
一、关于学前教育法的性质
关于学前教育法的性质，过去学前教育界有过许多讨论。例如要不要将学前教育纳入义务教育，学前一年免费教育是否可行，学前教育法是调整0—6岁还是3—6岁儿童教育问题，等等。解答这些问题都涉及到对学前教育法性质的认识。从法律和政策文本来看，现行宪法第19条第2款规定“国家……发展学前教育”，宪法第49条第1款规定“婚姻、家庭、母亲和儿童受国家的保护”，这两个关联条文表明发展学前教育是国家的义务，但是还不能直接得出“学前教育权”的结论。宪法第46条第1句规定“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务”，这里虽未直接提及“学前教育权”，但是可以认为“学前教育权”是隐含其中的。结合这三个条文，可以得出两点认识：（1）发展学前教育是国家的义务，但是国家的具体义务是什么还需要立法形成，这就需要制定学前教育法;（2）宪法中是否直接隐含“学前教育权”并未明确，这就需要立法实现，也就意味着学前教育具有很强的政策性。
比较《教育法》（2015年）第9条和《义务教育法》（2018年）第4条的规定，可知国家始终未明确“学前教育权”，但是“义务教育权”则是认可的，这可以反映出国家对学前教育和义务教育的区别对待。国家为什么不直接认可“学前教育权”呢？通常的观念认为，这与国家的财力有关。如果认可了学前教育权的主观权利形态，而国家财力又无法承担，那么这一权利的实现就会有问题，故而国家就很难认可“学前教育权”。但是在国家不直接认可“学前教育权”的前提下，国家为什么又要发展学前教育呢？这是因为学前教育具有很强的正外部性。《中共中央 国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》（2018年11月7日）还明确指出：学前教育是终身学习的开端，是国民教育体系的重要组成部分，是重要的社会公益事业。根据美国芝加哥亲子中心项目（The Child-Parent Center Program and Study）自1967年以来的研究发现，国家在早期教育中为困境儿童家庭提供经济和教育帮助具有积极效果，其产出在所有的教育支出中最高，这成为美国制定“开端计划”（head start project）政策的重要依据。
由此可见，学前教育确实很重要，但是结合我国当下政府的财力，还难以达到和义务教育同等重要的程度，这就决定了学前教育法的性质在目前还不足以成为权利保障法，但是也不能回到政府管理法的传统路径，而是应该结合教育治理现代化的新时代背景，从政府治理体系的视角，将学前教育法定位于社会治理法，注重发挥多重教育主体的作用，如家庭的作用，这就需要在立法中解决学前教育立法与家庭教育立法的衔接问题;如家校合作的问题，对政府、家庭、社会的分担比例作较为明确的规定;如学前教育志愿服务的问题，对社区的教育功能作为规范，等等。目前草案在这些问题上是比较欠缺的，需要加以完善。
二、关于学前教育法的篇章结构
可以说篇章结构是一部法律的支架，体现了立法者对立法对象的认识深度。从目前的草案征求意见稿来看，其参照的是《义务教育法》，而不是《教育法》。笔者理解这一思路的逻辑是：《学前教育法》和《义务教育法》都属于《教育法》的下位法，由此《学前教育法》和《义务教育法》的篇章结构理应一致，但是这种逻辑在目前的现实条件下是有问题的。前面已经论述，国家还未把学前教育置于和义务教育同等重要的位置，“学前教育权”还未明确。而且从学前教育儿童和义务教育阶段学生的差异来看，学前教育和义务教育也是有差异的。因为义务教育主要是知识教育，而学前教育根据《幼儿园工作规程》（2016年）的规定，包括游戏等在内的丰富多彩的教育和保育等活动
即便退一步说，立法中可以在《学前教育法》中确认“学前教育权”，但是仍有很多现实问题待解，如学前教育权是否具有可诉性？学前教育权的平等性能得到保障吗？所以按照草案征求意见稿第二章的思路，由学前教育权利带动立法篇章结构的展开，参照《义务教育法》的模式是有问题的。虽然《学前教育法》可以成为《教育法》的下位法，但是由于学前教育和义务教育的差异，正如同高等教育与义务教育的差异一样，《高等教育法》（1998年）也并未照搬《义务教育法》（1986年）的篇章结构，因此《学前教育法》应该借鉴《高等教育法》（2018年修正）的结构，按照“总则——学前教育基本制度——学前教育机构的规划与举办——学前教育机构的组织和活动——学前教育教师和其他教育工作者——学前教育管理和监督——学前教育投入和保障——法律责任”等八章的结构组成。
在“学前教育基本制度”章节，有必要将目前成熟的制度确定下来，为此应系统梳理《幼儿园管理条例》（1989年）、《幼儿园教育指导纲要（试行）》（教基[2001]?20号，2001年8月1日）、《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》（国办发〔2003〕13号，2003年3月4日）、《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》（国发〔2010〕41号，2010年11月21日）、《中小学幼儿园安全管理办法》（2006年）、《关于加大财政投入支持学前教育发展的通知》（财教 [2011]?405号，2011年9月5日）、《幼儿园收费管理暂行办法》（发改价格 [2011]?3207号，2011年12月31日）、《关于加强幼儿园教师队伍建设的意见》（教师 [2012]?11号，2012年9月2日）、《3—6岁儿童学习与发展指南》（教基二 [2012]?4 号，2012年10月9日）、《幼儿园教职工配备标准（暂行）》（教师〔2013〕1号，2013年1月8日）、《幼儿园工作规程》（2016年）、《中共中央 国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》（2018年11月7日）等法律规范性文件，依据政策法律化的原理对其进行法律编纂，从而提炼出适应新时代发展的学前教育基本制度，通过制度夯实学期教育的社会基础。
三、关于学前教育法中的重要关系
学前教育法中的最重要关系应该是公办学前教育机构与民办学前教育机构的关系。学前教育界的诸多成果已经表明：一方面，做到学前教育发展的普惠公益离不开政府的大力投入，这就需加大公办园和普惠性学前教育机构的供给，另一方面，学前教育发展又不能光靠政府，还需要发挥市场主体的能动作用，也就是要大力发展民办学前教育机构。如何处理好公办学前教育机构与民办学前教育机构的关系，看上去是一对矛盾。在很多地方政府看来，既然要加大政府投入，那么自然要挤占民办学前教育机构的营利空间和生存发展空间，而一旦民办学前教育机构发展壮大了，政府就可以减少投入。笔者以为，应该辩证地看待公办学前教育机构与民办学前教育机构的关系，这里可以借鉴宪法上财产权平等保护的思路。
过去在制定《物权法》时，一些学者根据宪法第6条“坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度”的规定认为不应当给予国家所有权、集体所有权和私人所有权平等保护，事实证明这一观点是偏颇的。今年在通过《民法典》（2020年5月28日）时，基本上已经没有这一争论，《民法典》第207条规定“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律平等保护，任何组织或者个人不得侵犯”。为什么在公有制为主体的制度条件下，仍然要给与国家所有权、集体所有权和私人所有权平等保护呢？这是因为平等保护不代表二者的地位一样。依据宪法规定，公有制经济是主体，国有经济是主导力量，非公有制经济是社会主义市场经济的重要组成部分，他们在国民经济中的地位和作用是不同的。这主要体现在国家宏观调控、公共资源配置、市场准入等方面，对关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域，必须确保国有经济的控制力，而这些在经济法、行政法中都有明确的规定。而在民法领域，国家、集体和私人从事民事活动的法律地位则是一样的，不应该让国家和集体凌驾于私人之上。同样的道理，在对待公办学前教育机构与民办学前教育机构的关系上，一方面，二者的地位和作用是不同的，公办学前教育机构应该起到保基本的作用，而民办教育机构可以起到重要的补充作用;另一方面，一旦法律允許民办教育机构从事学前教育活动，则应该对其经营活动给予充分的保障，包括满足其合理的盈利需求。
当前民办学前教育机构自身也存在一定问题，其中突出的问题是越来越多的民办园走高端路线，普通老百姓消费不起。学前教育的过度市场化违背了学前教育事业发展的初衷，不利于学前教育的均衡化发展。因而在学前教育立法中，一方面要满足民办学前教育机构举办者的合理盈利需求，另一方面也要对其过度市场化的逐利行为进行合法规制。从现有的草案征求意见稿来看，对民办学前教育机构是规制有余，而保障不足。特别是今年袭来的新冠肺炎疫情让很多民办学前教育机构遭遇了不小的生存危机。如果学前教育立法不能正视这一问题，学前教育的未来发展是潜藏内生性问题的。为此，需要对政府投入的重点和深入进行规范，对民办学前教育的发展定位有清晰认识。
建议组织学前教育界、法学界和实务界的专家共商学前教育立法，制定一部突出新时代特点的学前教育法，推动学前教育事业茁壮成长。
