我国中小城市集中供热管理日常问题及对策研究
李楠
摘 要：随着我国环境治理工作的持续推进，我国城镇居民集中供热体制改革步伐逐渐加快，并取得了较好的发展成果。随着市场化经营体制变革的不断完善以及人民生活水平的提高，我国城市集中供暖的管理优化以及服务质量越来越受到关注。为了更好地提高中小城市的供热质量，保障民生，也为了更好地完善城市集中供热体制，我们有必要就我国中小城市集中供热管理进行问题和对策探讨。基于此，本文首先论述了我国中小城市集中供热管理问题，在此基础上就当前存在于管理的日常问题进行了对策探讨。
关键词：中小城市；集中供热；管理；问题；对策
城市集中供热简单来说是指把热电联产、区域锅炉、工业余热等热源通过热网向用户提供供热。城市集中供热不仅能够有效满足城市居民的供热需求，还能够为城市建设提供发展空间，在有效利用资源的基础上，达到节约能源、减少环境污染、实现社会在经济效益、环境效益以及民生效益的共赢，促进城市建设的可持续发展。随着我国城镇集中供热规模的不断扩大，完善城镇集中供热管理体系成为学术研究的重要课题，中小城市集中供热管理较为薄弱，因此加强中小城市集中供热管理的共性问题分析以及对策研究在当前具有重要的现实意义。
1 我国中小城市集中供热管理日常问题分析
1.1 企业服务管理方面
第一，中小城市集中供热企业服务质量不高。主要体现为供热服务水平较低，检测供热问题以及对于用户的供热解答、维修需求等存在服务态度不好，服务滞后甚至出现埋单的现象。与此同时，供热企业存在热源和供热管网老化、老旧楼区供热设施以及住宅保温性能较差，直接影响了区域居民住宅温度不达标等问题。此外，新建成的小区居民供暖问题层出不穷，开发建设单位以及小区物业供暖服务工作不到位。根据有关调查显示，城市集中供热服务质量投入事件已经成为居高不下的民生问题。
第二，供热行业服务标准等制度体系建设滞后，进度缓慢。建设滞后以及建设进度缓慢是当前存在于中小城市集中供热服务评估体系的主要问题。究其缘由，一方面由于集中供热市场化经营体制改革推行时间较短，供热服务标准化工作经验不足，与用户参与猛增、用户需求多样等显示要求呈现出较大的供需矛盾。另一方面，供热行业服务标准体系虽然取得了较好的建设成效，但是突出缺陷或者说并没有解决好突出存在的现实问题，从现有标准化评估体系建设缺陷来说，最明显的缺陷体现在服务标准的定性化占比较大，定量化标准制定不足，由此导致服务标准可依据性较低，人为操作的空间较大，进而带来供热企业服务自主性权力较大，考核难，不规范问题较多。直接影响用户所享受的服务效果。
第三，成本倒挂，需大于供。成本倒挂与需大于供放在一起，是当前集中供热的基本窘境。首先，供热企业的成本管理问题。成本价格倒挂并不是优化内部管理就能够实现的，当前市场的供热价格政府管控较为严格，而市场供热价格偏低的现实使得供热企业即便有好的内部成本控制，仍然不能够解决企业连续亏损的现实问题。再加上供热设施的改造、增值税政策以及混合股份的供热企业体制，更加重了供热企业的亏损局势。其次，需大于供。由于近些年城市集中供暖面积的大幅度上涨以及改燃工作的政策要求，供热企业一方面要解决供暖面积不断上涨的问题增添热源比如临时锅炉，一方面又要面对供暖企业的转型发展，比如节能降耗，煤改气等。热源方式多样，但是整体热源建设滞后，供热热源缺口较大，此外，需求面积规模激增也带来了供暖不均衡的问题。
1.2 政府监管方面
第一，监管制度不健全。中小城市集中供热政府监管制度不健全主要体现在：首先，相关的监管法规制度不健全。中小城市集中供热方面的法规和政策文件之间系统性不强，突出体现在与上级相关政策、行政法规的执行上存在时间差，造成实际工作中操作依据不清问题。此外，由于集中供热相关法规层次较低，缺乏部门之间政策和工作的协调，操作空间不足，执行效果参差不齐。
第二，监管权责不清。我国集中供热行政管理一般都设有专门的政府组织机构，而其他政府部门也多有涉及到集中供热的行政管理职权。各政府管理机构间没有明确的职权边界，而且往往缺乏协商，各自为政，各自带头搞建设，造成城市供热建设多头管理，责任主体不明，监管缺位或者越位问题严重。此外，政府与供热企业间存在着混合经营的问题，政府既是行业监管的主体，同时也参与供热企业的管理中，导致监管乏力，权威性不足。
第三，监管手段单一。我国中小城市都已由原來的福利性供热体制转变为市场化经营体制的体制变革，但是政府对于集中供暖企业的监管依然停留在行政监管单一监管形式上，而市场化经营体制要求政府在宏观调控上应该侧重强调对企业市场激励机制监管方式上，而不是直接的行政管理上。究其缘由，一方面由于我国集中供暖企业性质问题。受传统经济学理论的影响，基于关系民生保障和社会稳定以及改革初期的时间考量，集中供暖行业应该由国有企业垄断经营，以便于政府的规划监管。而随着我国市场经济的不断发展和完善，缺乏市场激励机制的问题逐渐凸显出来。另一方面，政企关系问题。供暖企业缺乏自主经营权，没有市场主体地位，且处于行业垄断地位，企业的亏损以及改造等建设可以依靠政府财政补贴为后盾，没有经营风险，不存在自由竞争的市场状态。因此企业亏损有恃无恐，可以不用考虑服务问题以及经营管理问题，而政府只能依靠行政干涉进行监管。
2 我国中小城市集中供热管理日常问题的解决对策
2.1 企业服务质量与管理优化上
第一，有效解决供需失衡问题。首先，扩大行业规模。随着新型城镇化建设以及振兴乡村规划的实施，中小城市集中供热将会更加普及，将会有更多的城乡结合部纳入集中供热的范围内。对此，供热企业要依据政府集中供热的城市规划要求，加快完善多样式的供热方式，继续扩大供热行业规模，提高供热能力。与此同时，加强在环保治理的基础上增加有效供热供给，使用清洁能源，改造节能技术，优化节能管理。把政府的政策性补贴优先解决企业节能技术问题，确保集中供热行业的可持续发展。其次，加强联网调峰建设。针对供热企业项目建设周期长的问题以及供热紧张问题。要加快联网调峰建设，引入先进管理系统，将现有主干供热网连接成网，既能够有效减少管网事故的发生，又能够有针对性地调配热源，优化资源配置，提升供暖质量。
第二，提高供热企业的服务质量。首先，加快行业供热服务评估标准化体系的建设。组织专家团队对城市供暖服务评估标准进行研究，积极借鉴国内外城市集中供暖的服务标准化经验，根据城市供暖现状和发展目标，科学适当地确定服务评估标准。对于中小城市，依据城市生活水平、居民收入、供暖基础设施建设建立最底层的服务评估标准，着重量化指标建设。企业服务规范和信息公开化，确立企业的服务机构，加快信息服务平台建设，完善企业服务维修、管网监测、测温等日常服务规范，提高维修人员以及客服人员的执业素养。与此同时，针对用户过失导致的供热服务纠纷，出台相应的法律法规，确定违规行为的法律民事责任。
第三，着力解决企业连年亏损问题。企业连年亏损包括供热价格机制缺乏灵活性以及企业经营激励不足两个方面。对此，首先积极组建专家团队进行供热价格的调整，合理确定供热价格，建立灵活市场化的供热价格机制，比如借鉴香港中华电力公司的亏损和盈利累积到一定限度后通过分摊给消费者，实现亏损的价格统一不变的规定限制。其次，进行供暖企业经营激励体制改革，以激励对象的高度参与、企业发展与员工发展绑定为激励效果，推行股份激励计划或者虚拟股份激励计划等激励形式。把企业还给市场。
2.2 政府监管完善上
第一，健全集中供热监管的法规体系。城市集中供热关系到越来越多的城市居民供热需求，关系到供热行业和市场的健康发展。基于此，关于集中供热的政府监管应该从立法层次进行进一步的规范。中小城市集中供热是我国城市供热的主体，各地应该加快在经营制度、供热服务质量考核、政府定价机制及其信息公开机制上进行法规条文的确立。与此同时，规范关于城市供热服务质量标准、居民住宅供热室温测量规范以及第三方测温办法和供热格式化合同文本，规范供热双方的行为，营造立法环境。
第二，完善监管环境。改变政府行政管理的单一监管方式，把行政直接管理变为间接管理，厘清政府与集中供热企业的关系，以特许经营授权制度为依据，明确政府与供热企业的权责范围。建立规范有效的进入和退出机制，实现对垄断行业的监管，提高监管的有效性。根据中小城市集中供热行业企业特点，依据建设部制定的特许经营协议示范文本，进行违约退出机制的相关规定调整，在保障城市居民供暖的前提下，进行违约整改，违约整改不达标的可以采取供暖季后退出机制的相关内容执行。
第三，构建社会监督体系。社会监督是政府监督、企业内部监督之外的监督方式，是反应民生问题，解决民生问题的重要方式。人民生活對于城市集中供暖服务质量的关注，要求我们构建社会监督体系。以群众满意度为标准，确定社会监督的第三方代理评估机构，以人大常委会为上层组织，授权特定机构进行社会监督的权力，定期组织专业人员进行区域性的供暖服务质量调研活动。为了进一步保障社会监督，政府、企业要对社会监督的调研信息进行公开回复，确立必要的信息交换机制。开通绿色通道，对于社会反响强烈的供热问题进行政府、企业责问。
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