PPP模式在我国的发展及应对

    黄曦

    摘要：近年来，在相关政策的引导下，我国新PPP模式发展突飞猛进，截至2018年，全国范围内公布中标的PPP项目超过了11万亿元。在当前时代背景下，PPP项目出现了新的发展困境。本文通过介绍我国PPP项目的发展近况，指出了当前PPP项目的发展困境，尤其是关于社会资本的问题，最后，针对各个问题进行了原因分析，并提出了应对方法。

    关键词： PPP;困境;社会资本

    PPP是指政府与个人、企业以提供产品或服务为出发点，达成某种特许权的协议，双方形成一种“利益共享、风险共担、通场合作”的同盟关系。PPP模式的优势在于，使得各方合作所达到的效果比单独行动预期更为有效，政府的财政支出相对更少，企业的投资风险也相对更小。

    发展近况

    PPP模式进入我国已经有三十余年的时间。2014年密集出台的一系列政策将PPP引入新的发展阶段，2014年以前的运作方式主要以bot模式的特许经营项目为主，其中社会资本主要为外资企业，随着国家政策层面提出了政府应加强与社会资本的合作，越来越多的国有企业参与PPP项目，这确实带来了PPP模式一段突飞猛进的发展阶段。按照财政部和发改委公布的相关PPP模式发展文件，项目首要投向基础设施和民事服务领域，且必须具备透明的定价机制、稳定的现金流，在此，例举PPP模式涵盖的五个一级行业：保障性安居工程、市政工程、科技、养老、政府基础设施。

    据统计，按照社会资本所有制的划分，在国有公司中，非上市公司占据PPP项目投资公司的55%，上市公司则有21%的比例，民营非上市公司和上市公司占比仅为15%和9%，由此可见，市场份额差距悬殊。国有企业在PPP项目占比高，同时也反应出PPP项目的民间资本参与度较低。PPP模式成为国企的盛宴很大一部分原因在于私营机构很难参与进来。

    PPP模式困境

    目前PPP模式的困境主要来自于制度不够完善，不能系统性的自上而下统领项目，导致实践工作中一旦出现难题，无法及时解决。同时，存在部门职责不清晰的问题，例如，国家发改委和财政部负责PPP项目的管理工作，这两个部门在部分职责分工上不够明确，不少政策文件存在冲突的地方，导致地方执行的时候出现各种矛盾。

    最后，也是最重要的一点在于民间资本进入难且不敢进。近年来，民营资本投资一路下滑，其中存在多种原因，例如，PPP项目进入门槛较高，政府部门相对更青睐于国有企业。其次，民营机构融资成本高、难度大，企业无法盈利，导致参与PPP项目的积极性较弱，加之政策方面存在一些担忧，使得近些年PPP项目的民营资本参与度较低。

    原因分析

    1.民营机构融资成本高且难度大

    PPP项目存在一个特性叫特许经营，同时存在低效率风险。PPP项目周期往往超过十年，导致长期合同缺乏灵活性，这也带来了成本和服务两难的困境。

    首先，民营企业融资成本高，与公共部门相比，金融市场对于民营机构的信用水平认可度较低，加上信用成本，民营社会资本的融资成本显著高于国债和地方债，只低于城投债。

    其次，在特许经营方面，高额的投标成本、教育费用以及负责的长期合同，由此形成了小规模民营机构无法跨越的门槛。

    2.社会资本进入难

    首先，在“稳增长”的压力下，地方政府优先推出大型公共设施和公共服务项目，这些项目的融资需求多达几十亿元至几百亿元。从资本方面看，大部分民营企业不具备如此强大的融资能力，因而，入门难度较大。

    其次，在民营资本与国有资本竞争的环境下，国有企业以其庞大的经济体量，在某些方面具备压倒性的优势，因此，受到地方政府的青睐，这对民营企业也具有强大的挤出效应。与此同时，部分政府领导为了规避所谓的道德风险，在公开投标或竞争性谈判中优先选择国有企业，导致民营企业自然处于劣势地位。

    3.民营企业的不敢进

    首先，投资收益率偏低。PPP项目多应用于公共服务，并不以盈利为主要目的，因此，其投资回报空间较小。地方政府偏好选择国企，因为国企相对民间资本融资成本较低，对PPP项目低投资回报率的承受力更强，有些项目的投资回报率甚至低至5%，导致民营企业不敢进入。

    其次，部分地方政府选择让社会资本做公益性项目，而相对收益高的项目则留给政府相关平台，如此区别对待，也导致民营资本方面不敢进入。

    再次，风险分担机制有待完善。政府需要制定完善的特许经营合同，明确双方的权利和义务边界，对风险最有控制力的一方承担相应的风险，所承担的风险程度要与利益回报相匹配。而在实际执行过程中，不少政府方面选择尽可能降低政府风险和财政风险，将风险转移给社会资本，却没有考虑相应的收益，导致社会资本不敢进入。

    4.政策性风险

    PPP项目期限一般都在十年以上，由于信息不对称和政策的多变性，导致社会资本对前景认识并不明朗。加上政府领导流动性相对较大，社会资本担心由于政府换届导致项目利益缺乏应有保障，从而出现社会资本不敢进入的现象。

    应对措施

    1.目标导向——针对融资困难适当政策倾斜

    在PPP项目前期，我们建议地方政府应当给予适当的政策倾斜。

    首先，应当推进制度的完善，健全财政补贴，保障民间资本的合法权益。相关部门可基于当地具体情况，给予适当的政策倾斜，加大对民间资本投资引导力度。

    其次，进一步放宽市场准入标准，有利于打破民间投资的隐形壁垒，使得国企和民间资本能够进行相对公平的竞争。一定程度的优惠政策能够降低民间企业融资成本，缓解融资困难的问题。

    2.目标导向——民间资本进入难、不敢进

    首先，营造公平公正的市场环境，消除民间资本的戒心，使其能够积极参与。

    其次，政府应当摆正自身定位，公平公正的选择国企和社会资本参与PPP项目，把保障PPP项目顺利平稳高效运行放在首位，选择最合适的资本，健全保障机制，使得民营资本敢于参与，并且全心投入到PPP项目的运作中。

    再次，建立完善合理的风险分摊和退出机制。地方政府要承担相应法律政策变更的风险，使得社会资本不用担心朝令夕改。同时，社会资本也要明确自身责任。例如，承担项目推进过程中的建设、运营成本以及工期、质量等方面存在的风险，使得收益与承担的风险相匹配，保障社会资本的利益。

    另外，保障民营资本在PPP项目的合理收益。政府应当全面认识PPP项目，而不能将其与传统融资平台混为一谈。民间资本具有逐利性，保障民间资本的合理收益，更好地调动其积极性。

    最后，完善退出机制对民营资本参与PPP项目也是关键因素。地方政府应当借鉴国外PPP交易所，结合我国国情，依托各类产权、股权交易市场，为民间资本提供多元化、规范化、市场化的退出渠道。

    3.目标导向——政策性风险

    针对因政策变动带来的风险，我们应当做到事先了解项目所在地区政策的具体措施，做好准备工作，最关键的一点是，政策变更给PPP项目带来的损失应当由政府补偿。在此，以长春汇津污水厂举例，由于政府政策变更给PPP项目造成了损失，政府决定对资方进行回购补偿，补偿原则为项目公司获得的补偿等于假设该PPP项目按原计划继续实施的情形下，项目公司所能够获得的经济利益。包括項目公司尚未偿还的所有贷款，项目公司股东终止之前投资项目的资金总和，因项目提前终止所产生的第三方费用以及项目公司的利润损失。

    结束语

    近些年PPP模式在我国得到了突飞猛进的发展，从外资独大到如今国企独占鳌头。未来，推行PPP模式是实现我国新型城镇化发展的重要手段，政府需要营造公平竞争的环境，摆正自身位置，以适当的政策倾斜，建立合理的风险分摊机制，进入退出机制，促进民间资本进入，有利于拓宽融资渠道，形成多元、可持续的资金投入机制。

    参考文献：

    [1]徐玉德， 李化龙. 我国PPP发展制约因素解析与路径优化[J]. 中国行政管理， 2020.

    [2]章玉栋.地方国企参与PPP项目大调查[R].明树数据，2017（12）.

    [3]陈婉玲.我国PPP模式的功能异化、根源与解决方案[D].上海财经大学报，2016（3）.