来自三家地方法人金融机构扶贫贷款可持续性的调研分析
郭娜 李雪玮
摘? ?要：金融扶贫是我国精准扶贫的重要手段，是政府干预与市场竞争良性联动的重要体现。地方法人金融机构是地方金融扶贫的主力军，但因扶贫贷款单笔规模相对较小、运营成本较高等因素，地方法人金融机构提供的扶贫贷款面临多重挑战。选取设立在国家级贫困县的ZM村镇银行、Z农村信用合作联社和设立在城区的K农村信用合作联社为研究对象，通过实地调研获取三家银行的基本情况，利用熵值法和模糊综合评判法构建扶贫贷款可持续发展能力综合评价体系，探究“后脱贫时代”三家地方法人金融机构推广扶贫贷款产品的可持续性。同时，选取上市农村商业银行XY作对比分析，结果表明：ZM村镇银行和Z农村信用合作联社的扶贫可持续性处于一般等级，而K农村信用合作联社相对较弱，均有待提高。整体而言，扶贫贷款净收益率、不良贷款率和营业费用率对扶贫贷款业务开展的可持续性评价边际贡献相对更大。
关? 键? 词：扶贫贷款;可持续性;模糊综合评判;地方法人金融机构
中图分类号：F832.43? ? ? 文献标识码：A? ? ? ?文章编号：2096-2517（2021）01-0051-11
DOI：10.16620/j.cnki.jrjy.2021.01.005
一、引言
《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》（以下简称《决定》）提出“我国扶贫开发已进入啃硬骨头、攻坚拔寨的冲刺期”，要在2020年实现7000多万农村贫困人口摆脱贫困。根据《决定》的指导意见，各行各业出台了多种行之有效的扶贫办法，其中金融扶贫也在脱贫攻坚中发挥了重要的作用。一方面，国务院扶贫办、财政部、中国人民银行联合中国银保监会，根据建档立卡贫困户的基本生活需要及产业发展需求，以增收脱贫为目标，量体裁衣的开发了扶贫小额信贷产品。 根据2014年出台的《关于创新发展扶贫小额信贷的指导意见》中的定义，扶贫小额信贷产品是指“为建档立卡贫困户量身定制的户均贷款5万元以下、3年以内、 基准利率放贷、财政贴息、县建立风险补偿金的免担保、免抵押的信用贷款”。随着扶贫小额信贷产品的广泛发放，现已成为精准扶贫、精准脱贫的特色金融服务。根据银保监会网站上的数据显示，截至2019年末，全国银行业金融机构发放扶贫小额信贷4270.16亿元，支持建档立卡贫困户1035.73万户①，在贫困地区脱贫攻坚中发挥了重要的作用。另一方面，诸多金融机构勇于承担社会责任，针对贫困地区产业发展及贫困户的实际需求，积极开发各类扶贫贷款产品。其中，以村镇银行、农村商业银行（以下简称农商行）、农村合作银行（以下简称农合行）、农村信用合作联社（以下简称农信社）等为代表的地方法人金融机构，立足于区域、服务“三农”，是脱贫攻坚的主力军。
对于县（市、区）级的地方法人金融机构而言，因扶贫类贷款的发放对象为贫困户和扶贫产业，不论是金融机构自行开发的扶贫类贷款产品还是扶贫小额信贷产品，一般都收取较低的利息。其中扶贫小额信贷由政府进行财政贴息，县级建立风险补偿金，一定程度上保障了金融机构的收益，是政府干预与市场竞争良性联动的重要体现。但由于地方法人机构资金及人员成本较高、不良贷款率及贫困户道德风险等诸多原因的存在，不论何种扶贫类贷款产品都存在扶贫贷款的利息收入不能与其运营成本相持平的隐患， 若贷款逾期或最终无法回收，大部分损失仍需由金融机构承担。金融机构作为市场化运作的独立商业企业， 在开展扶贫贷款业务中，若不能实现盈亏平衡，必然面临着动力不足的问题。根据国务院扶贫办公开数据显示，截至2020年初， 在已脱贫的建档立卡贫困人口和边缘人口中，仍有近500万人存在致贫风险，需加以防范②。因此，金融扶贫产品是否具有可持续性，是关乎精准扶贫效果、防止返贫的重要问题。本文从业务开展的可持续性入手， 选取国贫县信用合作联社、村镇银行和城区信用合作联社三家地方法人机构，以其开展的扶贫贷款业务为考察对象， 赴实地走访、座谈，考察调研地方法人金融机构发放扶贫贷款产品的详细情况，搜集相关产品数据，并基于模糊综合评判法，构建扶贫贷款业务持续发展能力综合评价体系，分析三家地方法人金融机构扶贫贷款产品发展的前景及存在的问题。本文的案例调研分析对扶贫贷款的长期开展具有一定的现实意义，可以为金融精准扶贫产品创新提供参考的依据。
二、文献综述
（一）金融扶贫的相关研究
近年来，国内学者特别重视研究扶贫工作与金融业的关系，大多数研究认为贫困地区金融业发展滞后，制约了当地经济发展，金融扶贫可以助力脱贫攻坚战役。辜胜阻等（2016）、陈明华等（2019）认为脱贫攻坚要充分利用金融扶贫[1-2]。刘泽惠等（2017）、温涛等（2019）提出应从机制上创新农村金融扶贫的路径[3-4]。范雪纯等（2019）研究了金融在民族地区精准扶贫中的作用，并提出了民族地区普惠金融建设的路径[5]。刘莉等（2019）认为深度贫困地区的金融扶贫具有特殊性[6]。李榛（2019）对金融扶贫体系进行梳理， 并以贵州为主要研究对象，探索金融在脱贫攻坚中的作用[7]。王彦青（2016）、杨光（2016）、郭小卉等（2018）總结了河北贫困县金融扶贫的主要做法[8-10]。张瑾（2019）总结了新疆金融扶贫的主要措施[11]。刘顺平等（2017）主要关注如何发挥数字普惠金融与金融科技在脱贫攻坚中的优势[12]。
（二）基于银行角度的金融扶贫研究
杜晓山等（2013）通过国际经验对比，研究了我国商业银行参与金融扶贫的可行性[13]。赵忠世（2016）认为商业银行设计扶贫类贷款的原则，既要精准，又要科学[14]。祝树民（2016）研究了中国农业发展银行在金融扶贫中的实践做法[15]。农业银行河北省分行课题组（2013）、郭锦洲（2014）研究了农业银行在河北开展金融扶贫工作的主要办法[16-17]。冯静生等（2017）以安徽省的实际情况为例，总结了商业银行进行金融扶贫的策略[18]。韩洁（2017）对陕西省金融扶贫的案例进行分析，认为商业银行在金融扶贫中发挥重要作用[19]。孟凡训等（2018）从需求方和供给方两个角度实证研究认为扶贫小额信贷业务的开展可以有效帮助贫困农户脱贫减贫，并同时保证了金融机构一定程度上获得风险较低且稳定的收益[20]。
（三）关于扶贫贷款可持续性的研究
周忠明（2003）定性分析了江苏省扶贫小额信贷的发展情况，认为以地方法人机构为主体，其他金融机构及非政府组织共同发展的小额扶贫贷款架构，可以得到持续的发展[21]。褚保金等（2008）研究发现农村信用社可以通过扶贫小额贷款获利，具有可持续性[22]。刘张发（2016）以湖南特困片区为例，研究各类扶贫资金的可持续性，认为金融扶贫应以信贷资金扶贫为主[23]。丁述军等（2012）利用功效系数法，对农村小额贷款机构的可持续发展性展开了研究[24]。李伟等（2018）用Monti-Klein模型探讨了金融机构扶贫的可持续性[25]。蒋庆正（2018）定性分析了商业银行金融扶贫的可持续性[26]。龚月（2019）从可持续性发展的角度给金融扶贫提出了相关建议[27]。但也有学者认为目前扶贫类贷款有待进一步优化。周孟亮（2019）认为目前扶贫小额信贷政策不利于可持续性的金融扶贫，“后脱贫时代”的政策应做出调整[28]。
综上所述，现有研究表明扶贫贷款的广泛开展可以有效助力脱贫攻坚，金融机构也在不断探索金融扶贫的有效措施， 设计合适的扶贫贷款类产品。但随着“后脱贫时代”的到来，金融扶贫的任务使命以及效用边界发生了变化，需要进一步探讨扶贫贷款产品是否具有可持续性。地方法人机构是金融扶贫的主力军，但现有文献中关注地方法人机构扶贫贷款产品可持续性的研究相对较少，对不同性质地方法人机构进行对比分析研究的更少。 鉴于此，本文采用田野调研数据，深入分析三家地方法人金融机构开展扶贫贷款的情况，并对比分析影响其扶贫贷款可持续性的因素，为“后脱贫时代”金融机构科学、合理设计金融扶贫产品提供参考。
三、 三家地方法人金融机构基本情况
为对比分析贫困地区地方法人金融机构扶贫贷款产品的可持续性， 课题组于2018年、2019年两年间，先后赴内蒙古自治区、山西省、重庆市、河北省、云南省、江西省等多地调研，大部分调研地区为尚未摘帽或刚刚摘帽的国家级贫困县和省级贫困县。课题组事先向当地的地方法人金融机构发放调研提纲和调查问卷，再通过走访及座谈会两种形式，获得扶贫贷款发放、回收与财政补贴等一手数据，最后经过对调研数据的筛选整理，选取具有代表性的三家地方法人金融机构ZM村镇银行、Z农信社以及K农信社为本文的研究对象。其中，ZM村镇银行和Z农信社所在地曾为国家级贫困县，于2019年退出国贫县序列。K农信社在城区注册成立，属于服务城区的地方法人金融机构。在第一财经发布的《2020城市商业魅力排行榜》中，该市被列为五线城市。
根据收集的相应资料及数据情况绘制成表格，基本情况见表1。
调研的三家地方法人金融机构中，Z农信社、K农信社成立时间相对较早、网点较多。ZM村镇银行成立于2011年，相对较晚。ZM村镇银行和Z农信社的资本充足率分别为13.08%和10.13%，都高于《商业银行资本管理办法（试行）》第二十三条规定的资本充足率不得低于8%的要求。K农信社的资本充足率仅为-0.03%，表明K农信社的风险承受能力较弱。根据银保监会网站公布数据，2018年及2019年农村商业银行的平均不良贷款率分别为3.94%和3.98%。ZM村镇银行的不良贷款率低于全国农村商业银行的平均值， 而Z农信社与K农信社的不良贷款率均高于全国平均值，表明二者风险水平较高。
在扶贫贷款方面，Z农信社发放的扶贫贷款最多， 惠及的贫困户户数最多。Z农信社主要通过扶贫小额信贷产品开展金融扶贫业务。扶贫小额信贷由该地区地方政府提供风险补偿金，人民银行提供扶贫再贷款资金支持。该信用联社按风险补偿金10倍比例放大贷款规模，通过“宽准入，严管理”的贷款准入和授信政策， 为贫困户提供金融支持。其中，扶贫小额贷款的全部资金来自于年利率为1.75%的人民银行扶贫再贷款。同时在其利息收入无法覆盖运营成本的状况下，勇担社会责任，主动加大扶贫小额贷款投放力度，助推贫困户快速实现脱贫致富。
ZM村镇银行以自行开发设计的扶贫贷款产品为主，贷款发放量4624.5万元，惠及1057户农户，产品的灵活度较高。 根据ZM村镇银行调研情况可知，目前该村镇银行针对贫困户和产业扶贫的贷款有两种：一是针对农村经营主体的贷款产品，ZM村镇银行通过“银行放贷支持+合作社借款生产+企业担保订单+政府审核贴息” 的四方合作信贷模式， 解决了合作社产业发展的资金难题。2018年，ZM村镇银行向人民银行地区支行申请扶贫再贷款8000万元， 全部用于支持农业专业合作社和农村种粮大户及新型农村经营主体，扶贫贷款资金带动贫困农户455户。 二是针对贫困户的贷款扶持产品， 扶贫小额贷款资金全部投入到贫困户手中，贷款期限为三年，贷款利率为10‰，其中，地方政府贴息5‰。 担保方式为在农户联保的基础上， 以地方政府保证金担保，还款按季结息，分期还本。若发生逾期情况，ZM村镇银行将该情况报告给地方扶贫办，扶贫办按照《县金融扶贫协议书》中的约定，通过扶贫基金对其进行帮助， 依照协议书采取扣劃。扣划后，扶贫办保留向借款人、担保人以及村干部的追偿权。 在进行扶贫贷款清收工作时，存在较多由于借款户所在地区，农业遭遇干旱、减产等问题而使得农业生产遭遇打击、 农民收入遭受重创，进而导致偿还贷款风险增加的情况。另外，存在数十个乡村扶贫贷款负责人、村长换届等因素，导致工作交接手续不完善，工作处于停滞状态，出现了无人督促、无人监管、无人负责等情况，阻碍扶贫类贷款的清收工作。
K农信社扶贫贷款发放得较少，共发放160余万元，惠及70户贫困户。K农信社利用“福农卡”贷款服务平台发放扶贫小额信贷，对扶贫贷款在全部执行基准利率的基础上，执行无本续贷，逾期不执行加罚息， 并在信贷调查管理小组确认的前提下，可适当追加贷款，并允许贷款展期。但由于其地方性农村金融机构的特性，没有形成资金融入的集聚效应，导致5%左右的较高资金成本。
同时，本文选取已上市的XY农商行作为对比分析的参照物。XY农商行历经农信社、农村合作银行，于2012年4月成立，注册资本160? 000万元。目前，XY农商行有参保员工人数522名， 拥有35家分支机构。根据XY农商行的公开信息披露显示，截至2019年3月末，XY农商行资产总额2? 094? 473.55万元，负债总额1? 978? 045.3万元，利润总额5059.61万元。
本文选取XY农商行对比研究，基于以下几点考虑：一是XY农商行是在农信社的基础上整体改制成立的，是地方法人金融机构，与本文选取的三家样本单位的性质相同。二是XY农商行已于2012年完成改制， 相较于本文选取的三家样本机构，已形成较为完善的公司治理结构和清晰的盈利模式。三是XY农商行是当地目前机构人员最多，业务规模最大的农商行，与本文选取的三家样本银行在当地的规模和对当地的贡献作用基本一致。 四是XY农商行以服务农村金融为主，2017年向人民银行争取扶贫再贷款2.9亿元，其中发放建档立卡贫困户贷款2400万元， 通过对贫困人口的金融支持，稳步推进当地的扶贫工作，符合关于扶贫贷款业务可持续性的研究内容。 五是根据数据可得性，剔除数据缺失、信息异常后，在满足本文方法论框架内的地方法人商业银行中，选取XY农商行作为对比分析银行。
基于上述不同地方金融机构调研情况，为客观比较三家地方法人金融机构现有体系下扶贫贷款业务开展可持续性情况，本文通过熵值法和模糊综合评判法，构建地方法人金融机构扶贫贷款业务可持续发展能力综合评价体系，并利用多家金融机构的扶贫相关数据得出可持续性综合得分。 通过与XY农商行对比， 分析地方金融机构扶贫贷款业务实施的可持续性，并有针对性地提出合理可行的改进建议。
四、 地方法人金融机构扶贫贷款业务可持续发展影响因素的实证分析
本文采用了谌红（1994）、钟伟等（2005）模糊综合评判法[29-30]，模糊综合评判法主要针对同时受多项要素影响的事物进行整体评价，尤其针对涉及难以量化的描述性要素，是学术界常用的、比较有效的多要素决策模式。本文利用影响地方金融机构扶贫业务开展可持续性的多项指标，构造可以衡量扶贫贷款业务可持续发展能力的综合评价体系，意在研究地方法人金融机构扶贫信贷业务开展的可持续性。ZM村镇银行、Z农信社以及K农信社数据由实际调研获得，并进行综合整理得到最终二级指标数据。XY农商行的数据来源于国泰安数据库、中国债券信息网及XY农商行年报。
（一）确定权重集
地方法人金融机构作为企业，需要衡量收益与风险，从而判断业务是否可以持续。结合扶贫贷款的业务内涵及特征， 在参阅相关文献资料的基础上，本文从盈利情况、补偿情况、风险控制情况以及经营情况四个方面入手，构建综合评价体系，设立如二级指标（见表2）。
对于盈利能力、补偿能力、经营能力这三类二级指标，均可根据各地农商行年报以及地方金融机构调研數据计算求得。 而对于风险控制二级指标，由于扶贫贷款放贷资金周期长达三年以及某些产业特殊性导致其盈利周期高于放贷周期，从而导致其贷款清收工作无法在短期内完全结束，统计口径上存在不同程度的差异，因此以金融机构整体的不良贷款率与资本充足率进行替代来反映地方法人金融机构扶贫业务开展的风险控制水平。本文采用熵值法根据求得的二级指标数据确定各个二级指标相对应权重。权重计算过程中，覆盖区域较多，使得熵值法求得的权重较为系统全面。表3表示综合评价体系中二级指标权重。
根据二级指标权重表可进一步获得一级指标权重集与二级指标权重集A1，A2，A3，A4，A如下：A1=（0.9770，0.0230），A2=（1），A3=（0.8703，0.1297），A4=（0.5773，0.4227），
A=（0.4927，0.0753，0.2316，0.2004）
（二）确定评价矩阵
本文在对扶贫业务开展可持续性综合评估中分为五个等级，评价集为：V={好，较好，一般，较差，差}。利用等差打分法可将评价集V转化为相应分数集F=（100，80，60，40，20）T。本课题邀请了学者、科研工作人员、商业银行、信用合作联社、农商行、村镇银行等相关领域20位专家，分别对ZM村镇银行（ZM银行）、Z农信社（Z银行）以及K农信社（K银行）中影响扶贫信贷可持续性的各项二级指标进行匿名评判。表4显示最终统计获得的专家评分表。
在扶贫贷款业务开展的可持续分析中，需对各个二级指标及其相对各评语等级的归属程度进行整体衡量， 建立相应的单因素评判矩阵，Rk=（rkij）n×m，rkij是指第k类一级指标下第i个指标对第j个评语的归属度。根据专家评分表，得到子目标因素集U1，U2，U3，U4所对应的评价矩阵。通过权重集与评判矩阵，可得到各个一级指标所对应的模糊综合评判向量B1，B2，B3，B4，如表5所示。
（三）评价得分
本文采用二级模糊综合评判，自底层指标，由下而上，全面衡量各个要素对于扶贫贷款业务的影响水平。利用上述一级指标综合评判向量，得出该体系的综合评判向量，B=A×（B1，B2，B3，B4）T。 根据综合评判向量B及其对应分数集F，计算得到该机构的最终评价得分。因此可知XY农商行的最终评价得分为ZXY=BXY×F'=73.34;ZM村镇银行的最终评价得分为ZZM=BZM×F'=66.81;Z农村信用社的最终评价得分为ZZ=BZ×F'=65.73;K农村信用社的最终评价得分为ZK=BK×F'=50.71。
根据扶贫信贷可持续性评价体系中的评价集V={好，较好，一般，较差，差}与其相对应的分数集F=（100，80，60，40，20）T，可以判断XY农商行处于扶贫信贷可持续性评价体系中良好等级，而ZM村镇银行和Z农信社处于可持续性评价体系中一般等级， 而K农信社虽处于扶贫信贷可持续性评价体系中一般等级，但弱于上述金融机构。由此可以发现，在本研究的样本中，经过改制的农商行发放扶贫信贷的可持续性较高，信用合作联社的扶贫信贷可持续性相对较低。
（四）实证结果分析
1. 三家地方法人金融机构扶贫贷款可持续性的分析
基于上述模糊综合评价体系结果发现，K农信社扶贫贷款可持续性评分较低，Z农信社次之。K农信社的扶贫信贷可持续性较差的情况， 一方面，来自其较高的不良贷款率，另一方面，政府扶贫部门一直未能协调落实有效的信贷投放风险补偿机制和贴息政策，导致该城区信用合作联社目前承担着较高的经营负担，严重制约着信贷人员及城区信用合作联社发放扶贫信贷的积极性。同时，调研发现K农信社和Z农信社的扶贫贷款产品单一。K和Z农信社反映出农村信用联合社发放扶贫贷款时，普遍存在的问题。自20世纪50年代起，农信社已经扎根农村，开展农业农村业务。在此过程中，不仅获得了在农民心中的广泛认可度，同时积累了大量金融扶贫经验及农户基本情况大数据，具有开展金融扶贫贷款的资源优势。 农信社一般采用省联社-县级联社的二元体制，个别地区（以山东为例）采用省联社-市联社-县联社的三元体制。 农信社在法律上是独立法人机构，但运营、人事、管理等方面受到上级联社的制约。在金融扶贫过程中，一般上级联社也较为注重金融扶贫的效果，政策驱动力充足， 但产品创新设计以及对应人员安排受限较多，市场动力不足。部分未改制的农信社历史遗留问题较多，还面临着资本充足率不足、不良率高的问题，导致农信社风险承受度低，限制了金融扶贫的进一步开展。
ZM村镇银行成立时间较短，历史负担轻，以经验丰富的商业银行为主发起人的组织架构设置，可充分借鉴主发起行的扶贫贷款经验，对扶贫产品创新的积极性较高， 在模糊综合评价中得到66.81分，好于K和Z农信社。村镇银行是具有中国特色的新型法人金融机构，虽然兴起较晚，但在完善农村金融市场方面发挥了重要的作用。与农信社及农商行对比，村镇银行组织架构较为科学，规模较小，历史遗留不良贷款较少。村镇银行进入农村金融市场较晚，在市场竞争中，有更大的动力创新扶贫贷款产品，扩大农村市场的占有率;作为独立的地方法人金融机构，村镇银行贷款决策链条短，可根据当地实际需求特点进行扶贫贷款产品创新，扶贫贷款方式方法更为灵活。 但村镇银行在金融扶贫的过程中也面临着一系列的困难。 一是相较于农信社、 农商行以及其他商业银行， 村镇银行品牌效应弱，吸纳存款困难，扶贫贷款资金来源不足。二是村镇银行规模较小，人员不足，内部风险控制薄弱，对扶贫贷款产生的潜在风险承担能力较差。三是受限于村镇银行评级低、硬件设备落后，与其他金融机构或金融服务机构少有合作，扶贫贷款业务种类有待丰富。
在样本地方法人金融机构中，已上市的XY农商行规模最大，管理最为规范，扶贫产品创新较多，模糊综合评价结果显示扶贫贷款可持续性最高，充分反映了农商行的优势。 相较于农村信用联合社，农商行在继承了农信社开展三农业务优势的基础上，通过明晰产权、增资扩股等方式，降低了不良贷款率，提高资本充足率，扩大了业务范围，优化了管理方法，并逐步将金融科技应用到贷款发放管理过程中，大幅降低了单位运营成本，提高了银行管理运营的规范性，有较为明显的优势。农信社改制成为农村商业银行是农村金融体制改革的必然。农商行规模比村镇银行大，员工人数更多，更有条件针对贫困户、 企业的特殊需求设计扶贫贷款产品，同时通过规模效应，提供专项利率，摊薄成本及风险。但也存在部分农商行服务偏离三农，侧重城市业务的现象， 造成对扶贫贷款类产品积极性不高的问题。 对于保持省联社-县级农商行二元体制的农商行，受限于省联社运营管理、人员安排以及产品创新的统一安排，较难因地制宜设计特定的扶贫贷款产品及合理的风险管理方法。
2. 影响三家地方法人金融机构扶贫可持续性发展的因素分析
根据熵值法求得各二级指标综合权重，可以看到扶贫贷款净收益率、不良贷款率、营业费用率的权重占比较高，说明这些指标对扶贫贷款业务开展的可持续性评价边际贡献相对更大。
（1）扶贫贷款净收益率低。扶贫类贷款的特殊性决定了其贷款利率一般较低。以扶贫小额信贷为例，根据扶贫小额信贷的统一管理办法，扶贫小额信贷的贷款利率应确定为基准利率。但考虑到地方法人金融机构吸纳存款的资金成本显著高于大银行，加之庞大的人员体系，造成较高的运营成本，导致贷款利息不能完全覆盖存款利率。 例如，K農信社的资金成本在5%左右，尚不考虑管理运营成本时， 已高于执行人民银行基准利率的扶贫贷款利率。若长期执行既定的扶贫贷款利率，收益不能完全补偿其操作成本，从而形成利率倒挂现象，负向影响可持续性评价体系中的二级指标扶贫贷款净收益率， 直接影响地方法人金融机构的经济收益，对K农信社及相关工作人员的工作积极性有消极影响，一定程度上限制了扶贫信贷业务开展的可持续性。
（2）管理成本较高。在相对贫困地区，地方法人金融机构工作人员较多，覆盖面广，可以把业务深入到每村、每户。这是地方法人金融机构成为发放扶贫贷款主力军的重要原因之一。扶贫贷款投放对象为贫困户，居住较为分散，信贷规模较小，加之普遍教育程度较低，对网上银行、手机银行等操作较为生疏。 金融机构需挨家挨户办理扶贫贷款业务，人员成本相对较高，同时挤占金融机构业务人员开展其他业务的时间和资源，机会成本大，打击金融机构继续发展扶贫贷款业务的积极性。加之，扶贫贷款总额占其业务总量比例较低，无法摊薄贷款发放中的固定成本。长期来看，规模较大的银行可以在总体利润中承担扶贫贷款的成本，但类似调研样本中的ZM村镇银行、Z农信社以及K农信社这类盈利业务较为单一的地方法人金融机构，较难实现盈亏平衡，其发展很大程度上受到制约。
（3）片面增加贷款投放量可能会产生较高水平的不良贷款率，不利于区域金融风险防范。为支持贫困户实现脱贫，各地政府大力鼓励地方法人金融机构为建档立卡贫困户发放扶贫贷款。然而，各个地区的产业发展意愿、产业利润率、产业特点、生产技术各有不同，扶贫信贷需要与产业匹配，否则可能会导致银行较高的不良贷款率，大面积启动风险补偿金可能会给地方政府财政带来较大负担。早期， 个别地区对扶贫小额信贷的获贷率有一定要求，致使部分贫困户虽然获得了扶贫小额贷款的金融支持，但因为没有相应的生产技能，缺少合适的投资机会以及缺乏产业发展意愿等而导致无法还款，产生不良贷款。随着扶贫贷款发放管理办法的不断完善，按照应贷尽贷的原则，调研地区的扶贫贷款逐步有针对性地发放给了真正有生产意愿的贫困户，但仍然存在因生产周期与贷款期限不匹配等问题，造成了不良贷款率上升的现象。贫困户还款难很大程度对扶贫业务开展的可持续性有负面影响。
五、结论与建议
（一）研究结论
扶贫贷款是我国金融扶贫主要手段之一，尚处在不断优化完善的阶段。现存的成本问题以及还款难问题，影响着金融机构持续开展扶贫贷款的积极性。本文采用模糊综合评测法，经过实地调研三家不同类型的地方法人金融机构扶贫贷款发放情况，并与上市农商行进行对比研究发现，XY农商行在扶贫贷款业务上可持续性最强，ZM村镇银行和Z农村信用合作联社的扶贫可持续性处于一般等级，而K农村信用合作联社相对较弱。 在扶贫贷款可持续性研究体系中，扶贫贷款净收益率、不良贷款率和营业费用率的边际贡献较大。
（二）建议
结合调研的地方法人金融机构的特点分析，本文提出以政策化及市场化有机结合为指导，要落实好扶贫贷款政策，积极开发其他适合当地产业发展的扶贫类贷款，构建地方政府、金融机构、贫困户之间长效合理的制度体系。具体建议如下：
1.加强制度设计，确保制度政策的落实。在扶贫贷款业务整体规划下，政府部门需根据各地不同发展情况统筹安排并制定各地长期发展政策，避免单独向市、县区党委政府下达扶贫小额贷款发放任务，从而避免盲目向不符合条件的农户放款。对于符合条件的放款对象，切实跟进其发展情况，做好长期扶贫小额贷款清收工作。 在强化组织协调方面，可考虑构建联动机制，成立邻近特困地区扶贫开发金融服务联动发展工作领导小组。侧重加强政府、地方金融机构、贫困户之间的制度设计，构建一个长期合理完善的制度体系以融入到现有宏观金融政策体系之中。同时，应强调落实相关制度政策，避免样本K农信社面临的风险补偿机制未能及时落实的现象发生。
2.扩大央行再贷款的扶持范围。大部分的扶贫类贷款资金来源于中国人民银行扶貧再贷款资金或支农支小资金。 调研样本中，K农信社由于资金组织缺乏集聚效应而导致融资成本远高于扶贫贷款基准利率，Z农信社和ZM村镇银行资金全部来自人民银行扶贫再贷款，成本较低。建议中国人民银行扩大支农和扶贫再贷款的扶持范围，改善扶贫再贷款管理办法，有效降低地方法人金融机构开展扶贫贷款业务的资金成本。
3.加快信用社向农商行的改制。研究显示XY农商行在继承了农信社优势的基础上，有较低的不良贷款率和较好的资本充足率，有利于开展扶贫贷款产品业务，建议加快农村信用合作联社向农商行的改制。
4.健全扶贫风险防范化解机制。调研发现地方法人金融机构重视扶贫类贷款的风险防范，传统抵质押品的风险管理方式并不适合扶贫类贷款。一方面，风险补偿机制普遍影响地方法人金融机构扶贫贷款业务的持续性开展，建议进一步健全扶贫类贷款的风险防范及化解机制，增强地方金融机构风险抵御能力。另一方面，扶贫类贷款与当地的信用环境等密切相关，建议持续优化贫困地区金融生态环境，为扶贫类贷款的可持续发展提供良好的外部条件。
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Empirical Analysis of the Sustainability of Poverty Alleviation
Loan from Three Local Corporate Financial Institutions
Guo Na1， Li Xuewei1，2
（1. School of Economics， Beijing Technology and Business University， Beijing 100089， China;
2. Bank of Beijing， Beijing 100000， China）
Abstract： Poverty alleviation loan is one of the important tools for targeted poverty alleviation in China. However， due to its relatively small size and high operating costs， local corporate bodies are facing the challenge of the sustainability of loan services. This paper investigate and research a Village Bank， a Credit Cooperative in a poor region and a Credit Cooperative in a poor city area， which represent local corporate financial institutions，with the comprehensive evaluation system of sustainable development ability which is constructed by using entropy method and fuzzy comprehensive evaluation method in order to explore the sustainability of existing loans for poverty alleviation in local financial institutions of poor region. At the same time， this paper chooses a listed XY Rural Commercial Bank as a comparative study.The results show that the sustainability of loans for poverty alleviation in the Village Bank and the Credit Cooperative in a poor region are both in the general level， while the Credit Cooperative in a city region is relatively weak and needs to be improved. Overall， strengthening system design， reducing capital cost and non-performing loan rate can fundamentally improve the sustainability of loans for poverty alleviation in local financial institutions.
Key words： poverty alleviation loan; sustainability; fuzzy comprehensive evaluation; local corporate financial institutions
（責任编辑：卢艳茹;校对：李丹）
