城市环境污染治理中“传输带”模式的阻滞及其疏导
林慧芳 刘晓阳 戴瑞 金小艺 莫婉莹
关键词 环境治理 阻滞 疏导 多中心
基金项目：本论文来源于2019年山东省大学生创新创业省级项目调查报告成果，项目编号：S201910452027《多元主体中城市环境污染协同治理研究--以临沂市为例》。指导老师，李强。
作者简介：林慧芳、刘晓阳、戴瑞、金小艺、莫婉莹，临沂大学法学院2016级法学本科1班。
中图分类号：D669? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文献标识码：A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.01.185
近年来，我国环境问题越发凸显，在新的社会矛盾下引发了公民的环境生态意识，引起了政府部门的关注，对此政府等相关部门也采取了一系列措施，环境也有所好转，但是我们也应该看到环境治理从侧面反映出了一个问题：即政府单一治理的模式的失败，究其原因是政府环境部门其在监管过程中出现了问题。一、环境治理的阻滞问题
（一）“市场失灵”到“政府失灵”：后发制人收效甚微
一是市场是资源配置的有效手段，但是环境是一种公共物品，具有非竞争性和非排他性，这种特性是导致环境损害无人对此补偿的主要原因，即每一个人对环境这种资源都有使用的权利，而一旦环境受到损害，却没人愿意付出相应的补偿责任，这显然违反法律中关于有损害有救济的法律规则。二是市场缺失导致环境资源不能有效流动，根据发达国家对环境资源在市场上的配置表明，一个良好的环境市场应该包括环境产权明晰、建立收费、排污许可交易许可等市场手段 。我国在这方面欠缺经验，只有几个比较发达的城市实行过，先例比较少，在一些中小城市推行市场化还是比较困难的，而这些城市恰恰是污染的主要城市，最終导致环境资源不能流动，限制了环境资源的有效发挥。
正是因为市场无法提供公共物品，所以政府才会接手，以环境监管的手段来治理环境问题， 例如要求责令改正、罚款、限制生产等处罚措施，但是我们因该看到政府的环境监管有时也会失灵，政府的环境监管是一种切事后救济，也就是说只有等到环境出现问题以后，政府才会“动手”，这种后发制人的效果不甚理想，有时是造成社会矛盾的主要因素，而源头治理又需要政府采集丰富的环境信息，成本较高，需要大量的财力和人力，甚至有时环境治理收效甚微。
（二）“传输带”问题：环境执法与其他主体
1.环境执法的单一性
一直以来环境保护的主体都是政府，因为政府具有管理公共事务的职能，环境一旦受到破坏，政府具有不可推卸的责任。根据我国现行的环境法律规定：“地方各级人民政府对本行政区域的环境质量负责” ;县级以上人民政府有关部门和军队环境保护部门，依照有关法律的规定对环境资源保护和污染防治等环境保护工作实施监督管理 。“县级以上人民政府环境保护主管部门对水污染防治实施统一监督管理” ，同时一些具有环境保护职能的机构在各自的权限范围内实施监督管理。虽然环境管理的主体比较广泛，但是其手段是单一的，不能适应环境问题的复杂性、多样性，导致政府部门环境监管不力，同时政府所面对是环境污染总量不能有效估计，而单一执法力量的不足，导致政府获得信息的局限性以及政府重视经济发展的个人绩效因素的影响等，致使环境超出自净范围，导致环境问题突出。一旦发生环境问题，治理主体的配合也是一个问题。
2.企业事业单位环境保护责任未真正落实
企业即是环境资源的使用者也是环境资源的破坏者， 现代环境问题是伴随着工业化与现代化进程产生的，由于早期公司立法上强烈的个人本位主义使人们在对公司的认识上一直停留在把公司看成仅仅是股东共同出资共同受益的组织体，追求股东利益最大化也就成了公司的惟一目的，忽视了环境的保护责任，《环境保护法》第四十条第三款，企业应当优先使用清洁能源，采用资源利用率高、污染物排放量少的工艺、设备以及废弃物综合利用技术和污染物无害化处理技术，减少污染物的产生;建立了排放污染物的企业事业单位，应当建立环境保护责任制度，明确单位负责人和相关人员的责任。由于企业事业单位受经济利益的影响，本应该采取更新环保减少污染物的工艺设备，却没有采取，也没有明确责任人，或者比较模糊，政府监督部门有时还和这些单位有利益关系，导致最后不了了之。
3.公民的环境参与意识不足
我们应该看到公民即是环境保护的主体，同时也是环境损害的受害者，公民在环境保护中发挥着重要的作用， 《环境保护法》第五十三条、五十七条都规定了公民的参与权及其举报权，对公众参与环境保护具有极大的推动作用，但是实际上公民环境保护参与的意识是不强的，根据一项数据调查显示公民参与的环境保护不足20% ，检举少，不知道举报电话，或者环境公益诉讼等法律规定，法律法规对公民参与的主体范围、路径、信息渠道、法规建设等也没有确切的规定，现阶段虽然公民的环境意识在不断的增强，但是通过调查发现，公民的环境参与还是不强，常常是事不关己，高高挂起的态度，一旦受到伤害，又不知从何救济。因此有待进一步在环境法等法律规定确立公民的环境权，为公民参与环境提供法律保障。
4.地方环保组织少，成立复杂，维权难，成本高
《环保法》第五十八条对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：（一）依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记;（二）专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。但是事实上有多少符合以上规定的组织以及有多少在民政部门进行登记的组织，通过调查很少，特别是在中小城市的环保组织，几乎没有，何谈维权诉讼呢？即使维权诉讼，在诉讼成本上又比较高，社会捐助的公益金又比较少，没有资金的来源。
二、多中心在环境主体中的构建
多中心这个概念是迈克尔·波兰尼在《自由的逻辑》首先提出，相对于一元的或者是单中心的秩序，自发的或多中心的秩序许多的因素的行为相互独立，但能够作相互调试，以在一般的规则体系中确立相互关系。其后文森特·奥斯特罗姆发展并完善了该理论。认为多中心治理应是以区域性环境治理为重点，又不限于此超越国界的，包括国际组织、政府、非政府组织、环保团体、地方群体，公民个人等多个治理主体合作发挥作用的复杂过程，在权利的向度上不仅上下互动，而且内外互动 。
十九大提出要构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系，改变单一治理模式，根据十九大的环境治理模式，环境上的多中心治理应该是：构建以地方政府环境管理监督为主导（包括县级以下的政府部门）、以企业环境责任构建体系为主体，社会组织，环保组织监督为辅，公民参与环境表达诉权的环境治理体系，构建以他们之间既存在相互监督，又存在相互支持的环境治理结构体系，通过市场化的环境资源配置，以达到环境资源的有效利用及其合理流动。（如图1）
图一：环境治理构建
三、“传输带”的疏导（一）转变政府及其环保部门的单一职能，推动体制改革
1.设定地方有关环境保护立法权
我国现行法律规定政府及其环保部门对本地区的环境统一监督管理，从以上可以看出只是规定了政府的监督管理，没有规定地方政府在环境上立法权，根据新修订的《立法法》第七十二条第二款规定了设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规，法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的，从其规定。从上可以看出，对于地方的设区的人大及其常委会根据地方的具体情况制定有关环境保护的法规，对此地方政府就可以根据法规来执行之。中央环保督察是十八大以后，习近平总书记亲自倡导推动的生态文明体制机制的一项重大改革举措。这个督察是2015年底从河北开始试点，到十九大之前已经实现了31个省区市的全覆盖。中央环保督查有效地促進了地方环境保护、生态文明机制的健全和完善，倒逼地方加快建立健全相关法规制度。
2.地方环保部门环境监管权的完善：环境监管统一行使
十九大报告提出要改革生态环境监管体制，完善生态环境管理制度，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，统一行使监管城乡各类污染排放和行政执法职责。《环保法》第十条第二款规定，县级以上人民政府有关部门和军队环境保护部门，依照有关法律的规定对环境资源保护和污染防治等环境保护工作实施监督管理。这个部门应该是各个地区环境保护部门，包括各个部门有关环境保护机构，但是环保机构比较杂、混乱，影响环境保护。地方政府可以根据地方的环境立法需要，统一行使环境监管，建立城乡环境保护部门，这个部门不仅是对城市的环境监管，同时也是对农村的环境监督，不仅是对大气的，还有是对水、土地等环境要素的污染管理，同时对地方的生态破坏的监督管理，总之集中统一行使环境监督管理，避免相互推诿责任。
（二）企业责任的重构问题
过去企业重视的是经济利益，轻环境保护。《环境保护法》第四十条第三款，企业应当优先使用清洁能源，采用资源利用率高、污染物排放量少的工艺、设备以及废弃物综合利用技术和污染物无害化处理技术，减少污染物的产生;建立了排放污染物的企业事业单位，应当建立环境保护责任制度，明确单位负责人和相关人员的责任。地方环境保护部门应该重视这项规定，要求企业主动报送，环保部门也应该进行不定期的监督检查，一旦发现企业违规，或者发生严重环境问题，要严惩重罚。通过立法建立地方污染排放标准，要求企业按标准排放，强化排污企业的责任，对其建立环保信用评价，建立企业退出机制，强化企业信息强制性披露，使公众知晓企业环境信息，一旦出现环境问题要严惩重罚。十九大报告也提出了提高污染排放标准，强化排污者责任，健全环保信用评价、信息强制性披露、严惩重罚等制度。
（三）加大环保组织NGO的力量，宽松环保组织设立标准
环保机构是环境保护的重要力量，我国民间环保组织自1978年成立以来，我国环保民间组织的分布主要集中在北京、天津、上海、重庆及东部沿海地区;其次是湖南、湖北、四川、云南等生态资源丰富省份;其他地区的环保民间组织相对较少，据统计截止2016年12月全国共有环保组织4000多， 在现有的组织中，政府部门发起成立的环保民间组织1309多家;民间自发组成的环保民间组织508多家;学生环保社团及其联合体1382家;其于都是一些企业名义上协会。我国环保民间组织的工作人员80%左右的是30岁以下的青年人，50%以上拥有大学本科及以上学历，但整体形势仍旧不容乐观。
现阶段的环保组织暴露了很多缺点，以学生为主体，力量薄弱，人员稀缺，特别是在环保组织的设立上太严格，其中不乏一些环保组织只是空壳子，甚至有些地方根本就设立不了。如果要求别地地方的环保组织去维权，不太现实，产生的成本比较大，难以保护。因此可以通过赋予公民自治组织的环保诉权，政府出资帮助设立环保组织，建立学校、社区、村民等环境保护组织，支持诉讼，通过立法赋予地方组织的环境诉讼权，例如 村民委员会的环境诉权等。
（四）探索建立市场环境资源配置，优化环境资源流动机制建设
十八大以来，我国在环保建设上所采取的措施主要是政府监管层面上的全方位加强，实现经济和环境保护协调发展，而要实现经济和环境发展的双赢，光靠政府的行政推动和监管加强还远远不够，需要建立完善的市场机制和激励机制。我国在这方面的工作有待加强，十九大报告提出的发展绿色金融就是建设市场机制的重要举措，在现有的市场不能有效发挥环境资源配置的情况下，建立地方政府的市场环境资源交易市场体系，发挥地方立法的优势，进而推进地方环境税费改革。地方建立绿色环境税收政策，分别是环境配套政策、环境绿色税收方案、地方补贴（环境补偿）。在环境配套政策上面建立相应的征收管理体系等;在环境绿色税收方案上建立环境税、环境消费税、汽车污染税、废水排污税等，规范地方税种，同时建立市场税费交易制度，通过交易使排污许可在市场上自由流动，给予市场企业的自主交易权;出台政府定价等财税补贴政策，对率先使用减少排污设备的企业，进行补贴税收优惠。
（五）提高公众参与环保的积极性，建立公民的环境权及其奖励机制
《环保法》第五十三条规定公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利。第五十七条，公民、法人和其他组织发现任何单位和个人有污染环境和破坏生态行为的，有权向环境保护主管部门或者其他负有环境保护监督管理职责的部门举报。但并没有直接明确规定公民的环境参与权，从上面的法律规定来看，主要是末端参与，即事件发生后采取举报方式。如何提高公民参与环保的积极性，一方面可以通过地方立法的层面赋予公民的环境权，使公民积极参与环境保护，另一方面应该建立参与检举的奖励机制，有利于提高公民的环保检举意识。
总之，在新时期社会关系矛盾转变的情况下，对于环境治理已经不能再简单的照搬的单一模式，环境治理要着力解决突出环境问题，构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理传输带模式，发挥多中心环境治理应该有的作用，在政府环保部门、环保NGO组织、公民自治组织及其公民个人的参与等积极发挥各自的特点，包括市场的环境排污许可等经济措施，同时我们也应该看到，这种制度不是一蹴而就的，应该是从局部到整体，从地方到全国的多中心治理，进而建立自下而上的环境保护制度，才能发挥好政府环境治理的传输带治理的作用。
注释：
《环境保护法》第四十五条：国家依照法律规定实行排污许可管理制度。
《环境保护法》第六章法律责任第五十九条至六十八条。
《环境保护法》第六条第2款。
《环境保护法》第十条第2款。
《水污染防治法》第8条。
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《环境保护法》第五十三条公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利。第五十七条，公民、法人和其他组织发现任何单位和个人有污染环境和破坏生态行为的，有权向环境保护主管部门或者其他负有环境保护监督管理职责的部门举报。
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