新时代国家审计面临的挑战与对策
崔强 张军 王媚莎
【摘 要】 当前国家审计已进入全新时代。审计内容上，增加了财务报告审计，覆盖面拓宽，绩效审计迈向纵深;计划执行上，参与纪委组织巡察、经济案件协查和服务领导决策的任务增多;组织方式上，上级专项审计和异地交叉审计增多、普遍运用计算机;审计环境上，随着中央审计委员会、国家监察委员会的成立及人大预算监督升级，压力加大。国家审计在建立与党委、人大、政府的联系机制，与监委工作协同机制，成本投入与效益兼顾，监督审计业务外包方面面临很大挑战。国家审计创新发展对策是完善国家审计体制、建立各方工作融合机制、提升审计效率与质量、健全审计业务外包管理制度。
【关键词】 审计监督; 新时代审计; 审计创新; 制度创新
【中图分类号】 F239.22? 【文献标识码】 A? 【文章编号】 1004-5937（2021）08-0033-04
一、引言
2015年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》（以下简称《审计框架意见》）提出，到2020年基本形成与国家治理体系和治理能力现代化相适应的审计监督机制，更好地发挥审计在保障国家重大决策部署贯彻落实、维护国家经济安全、推动深化改革、促进依法治国、推进廉政建设中的重要作用。
党的十九大提出中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。审计机关在新时代需要努力促进这一矛盾解决。国家审计机关成立30多年来，与时俱进，取得很大成绩。然而财政收支规模飞速增长——2018年全国一般公共预算收入、政府性基金预算收入、国有资本经营预算收入总额高达26万亿元，这也意味着国家审计任务十分繁重。党的十九届三中全会决定成立中央审计委员会，标志着国家审计同样进入了全新时代。本文在此分析了新时代国家审计内容、审计计划、组织方式与审计环境方面的变化，分析了国家审计面临的挑战，提出了新时代国家审计创新发展的对策。
二、新时代国家审计面临的四大变化
（一）法定审计内容发生变化
1.增加综合性财务报告审计
2014年12月，国务院批转了财政部《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》（以下简称《改革方案》），明确政府综合财务报告和部门财务报告需按规定接受审计，审计后依法报本级人民代表大会常务委员会备案。2019年1月，《政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表》开始实施，行政事业单位的会计核算体系发生了重大变革，收付实现制与权责发生制并行，财务会计和预算会计“平行记账”，政府会计核算工作量增加不少。
2.审计覆盖面进一步拓宽
《审计框架意见》提出，审计机关要对公共资金、国有资产、国有资源、领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。随着近年来国企经济规模越来越大——不断进行并购与海外投资，地方政府为推动公共基础设施建设，纷纷成立城市投资建设公司，使得审计机关增加了较多的国企审计任务。而自然资源资产审计的对象范围，包括了矿产资源、土地资源、水资源、森林资源、海洋资源5个方面[1]，内涵极其丰富，每一方面均包含了很多专业性强的分支项目。这对审计人员的执业能力，是很大的考验。
3.绩效审计要求不断提高
审计机关十多年之前就已开始绩效审计。传统财务审计之路，随着国家和社会治理不断完善而越来越狭窄。2014年修订后的《预算法》首次将绩效思维贯穿于预算编制、执行、审查以及决算的各个环节。提出各级人大对支出政策实施情况和重点支出、重大投资项目资金的使用及绩效情况进行检查。随着国家审计委员会成立，国家政策审计重点已从保障国家重大决策部署贯彻落实转为对党中央重大政策措施贯彻落实情况跟踪审计。由此可见，当前的绩效审计工作要求的深度与难度，已今非昔比。
（二）计划外审计工作增加
1.参与纪委部门巡察工作
当前各级纪委监委组织的巡察工作中，财务检查是一项重要内容。但由于财经专业技术人才相对缺乏，需要抽调国家审计人员配合作战——不可否认审计人员作用的确很大。随着当前各地巡察力度不断加大，如行政事业单位与国有企业单位在数年之内均需巡察一遍，巡察任务较为繁重，因而每年均要占用一定的审计人力资源。这在很大程度上会影响审计部门年度项目计划的完成。
2.参与经济案件侦查工作
当前审计机关需要参与本级党委政府、纪委监委部门临时交办的经济案件协查工作。如国有企业、行政事业单位、村级经济组织突发经济案件以及一些群众举报的经济案件侦查工作，审计部门经常派人参与其中，但大多属于临时性质。此外，审计部门还需参与上级纪委监委部门指定管辖的经济案件侦查工作。因经济案值大，且案情复杂，尽管借用人员数量不多，但是借用时间相对较长。
3.参与政府部分决策性工作
目前，部分地方政府领导进行重大项目的经济决策时，常常要求审计部门从专业的角度提出参考意见，从而协助决策。因为审计部门掌握了较为综合性的经济信息，能够提出较为专业的建议。但是这一工作要求层次高，涉及领域广泛。这在一方面固然有利于国家审计作用的发挥，拓展审计思维;另一方面也对审计人员提出了更高的工作要求，如不储备足够的知识能量，很难胜任。
（三）审计组织方式发生变化
1.上级专项审计增多
上级审计机关组织的专项审计，主要指國家审计署、省级审计机关统一组织实施的审计项目。前者属全国性专项审计，规模大，审计署特派办、省级审计机关直至基层审计机关人员均参与。如2014年下半年审计署组织的全国土地出让金收支和耕地保护情况审计，曾按40%比例抽调基层审计机关人员参加。这类审计目标明确，便于国家从宏观层面掌握情况。后者属全省范围内的审计项目，性质相似，目前也有增多趋势。
2.地区性交叉审计增多
地区性交叉审计形式一般由地级市审计机关集中统一组织。可以由地级市审计机关人员担任审计组长，抽调下一级审计机关人员组成审计组;也可以派出督导人员，指导县级审计机关人员组成的审计组——即不打破原建制，如让A县（区）审计局组成审计小组审计B县（区）。这一审计模式减少了当前复杂社会关系的干扰。尽管增加了审计成本，但审计成果明显增大。
3.计算机审计运用广泛
面对当前海量的财务数据和业务数据，手工逐页逐本翻阅被审计单位的会计账本與凭证的传统审计方式已被逐渐淘汰。如在开展预算执行情况审计时，审计人员事先从财政国库集中支付系统提取财务数据，同时从单位提取相关的业务数据，进行分析，筛选出重点后进一步检查。这既打破了现场审计的局限，又提高了审计工作效率。此外，对于被审计单位的业务活动等基本信息，甚至可以直接通过互联网进行调查获得。
（四）审计外部环境发生变化
1.审计委员会成立带来的上级压力
2018年5月，中央审计委员会成立，对审计机关提出了依法全面履行审计监督职责，促进经济高质量发展，促进全面深化改革，促进权力规范运行，促进反腐倡廉的要求。随后，地方各级审计委员会也相继成立。国家审计被定位为党和国家监督体系的重要组成部分，使得国家审计地位得到了极大提高。各级审计委员会的成立一方面给予了国家审计前所未有的支持，但另一方面也让审计机关感受到很大压力。尤其是对部分多年一直没有移送案件线索、成绩平平的基层审计机关来说，更是如此。
2.人大预算监督升级带来的外部压力
2018年3月，中共中央办公厅印发的《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》指出，各级审计机关应当加强对专项资金绩效和政策执行的审计监督，并在向本级人大报告年度预算执行和其他财政收支的审计工作报告时予以重点反映，为人大开展支出决算和政策审查监督提供支持服务。这表明人大预算监督不断升级，对国家审计工作提出了更高要求。同时，部分地方人大常委会内设预算审查机构，配置了专业人员，更从技术层面对审计部门形成了压力。
3.国家监委成立带来的“同业”竞争压力
2018年3月，国家监察委员会成立，对国家治理意义深远而重大。与审计部门相比，国家监委部门人数众多，其中不乏各类专业人才。加之手段先进——如《监察法》第二十八条规定，监察机关调查涉嫌重大贪污贿赂等职务犯罪，根据需要，经过严格的批准手续，可以采取技术调查措施，按照规定移交有关机关执行，因而成绩显著。一年中查处的大案要案较多，远多于国家审计机关。审计监督与监察监督，某种程度上形成了一种“同业”竞争关系，不能不让审计部门感到压力。
三、新时代国家审计面临的挑战
（一）审计部门如何建立与党委、政府与人大对接机制
一是审计委员会直接隶属于党委领导，是审计机关与党委领导保持联系的纽带。审计委员会是新生事物，如何确保今后双方紧密联系，有效发挥作用，避免沦为形式主义，极其需要国家审计机关自身的不断努力与智慧，需要足够的审计成果支撑。二是各级政府是审计部门的重要支持力量。无论是部分地方审计机关的经费保障，还是工作阻力的克服，均离不开政府领导的支持。即使是非常可行的审计建议，也需政府领导重视，才能真正采纳落实。三是各级人大预算监督的职能日渐加强，打造公开透明的阳光财政既是大势所趋。审计部门如何准确、及时、完整地向各级人大报送预算编制与执行情况的信息，从而加强预算监督，规范财政收支行为，防范政府债务风险发生，是当前一项重大任务。由此可见，审计机关如何与党委、政府与人大建立对接机制，亟待深度研究解决。
（二）审计部门如何与监委部门工作协同发展
一是国家监察委员会成立以来，因履行监督职责的需要，经常抽调审计人员参与巡察、协查办案等工作。站在国家反腐全局的高度，审计部门理应尽力支持。但这样一来，审计计划任务的完成难免受到影响。与此同时，尽管审计人员在巡察、协查办案过程中发挥的作用不可小觑，但最终工作成果似乎与审计部门无关。二是审计部门实施审计项目时，发现腐败问题案件线索，需移送纪委监委立案查处。通过这一路径，扩大审计成果和社会影响力。审计部门在配合纪委监委工作同时，反过来也依赖对方的工作支持。审计部门如何发挥自身独特的专业优势，主动将审计计划与监察工作深度融合，信息共享，协同推进国家治理，是当前一项重要课题。
（三）审计机关投入成本与效益如何兼顾
一是审计机关实施审计项目时有一套严格的规范性程序，由于大多数地方审计机关专业人员捉襟见肘，加上任务繁重，单个审计项目给定的工作时间有限，执行中难免出现瑕疵。而目前可采用简易程序的情况不多，有限的时间严格执行程序，提高项目质量始终是一对矛盾。二是异地交叉审计能有效地克服社会关系负面影响，但由于住宿交通支出由此增加很多，审计人员出差在外与照顾家庭的矛盾也需要协调，使这一方式在客观上受到很大制约——只能施行于少数审计项目，而不能普遍推行。三是审计项目质量高低与所配给的时间、高素质人力资源密切相关，但是各级审计机关高端专业人员屈指可数。内部培养需要时间，高薪引进经济成本太高。当审计发现重大疑点时，追加审计资源投入也不易。总的来说，审计时间、经济、人力资源成本与效益难以兼顾的矛盾，将会掣肘新时代国家审计的发展。
（四）如何监督社会中介机构参与国家审计
一是新时代赋予国家审计的任务繁重，社会中介机构参与不可避免。而政府审计外包已成为世界各国审计机关的通行做法[2]。当前在我国部分单位委托社会中介机构对行政事业单位的审计，并不鲜见。但是社会中介机构执行的审计准则至今不明确，致其工作不很规范。二是社会中介机构提供的是有偿服务，由于容易受经济利益的驱动和影响，独立性不足，工作质量有时难以保证。因给上市公司出具会计信息失真的财务报告，而受到处罚的社会中介机构与注册会计师不在少数。如果对其工作缺乏监督，很难保证质量。三是社会中介机构执业时，对于遇到被审计单位拒绝提供证明资料的情形，往往只是在报告中披露保留意见。未来审计机关如不能给予足够支持，将会降低审计效率。因此，如何明确审计业务外包工作的相关规章制度，并加强指导与监督，给国家审计有效解压，是当前一大挑战。
四、当前国家审计制度创新发展的对策
（一）进一步完善国家审计体制
一是加快审计法修改步伐。2014年12月，《改革方案》明确要求建立健全政府财务报告审计和公开制度。政府财务报告审计制度应当对审计的主体、对象、内容、权限、程序、法律责任等做出规定。有鉴于此，应及时修改现行的审计法及其审计法实施条例，适应对国家治理对新时代国家审计的需要。二是加强审计机关的领导。省以下地方审计机关人财物的统一管理，有利于提高审计独立性与权威性，当前应进一步深化管理体制改革。要参照纪委、税务、自然资源等部门做法，实行审计机关领导尤其是“一把手”异地交叉任职，减少社会关系对国家审计的干扰。加快实施审计机关人员分类管理，探索建立同检察官、法官一样的审计官制度，提升审计人员职业尊荣感。三是建立内部审计、社会审计与国家审计互相配合、相互支持的审计机制，整合三方资源，加大国家审计与内部审计、社会审计在审计信息资源、案例成果方面的共享，减少重复性审计，提高审计效益。
（二）建立与各方的工作融合机制
一是审计机关要加强与本级党委的沟通联系，充分发挥审计委员会机制作用。建立审计委员会工作报告制度，定期或不定期地报告审计工作成果与需解决的问题，确保言之有物。在党委的指导下，在精准把握社会热点与焦点问题基础上，有重点、有目标地开展审计工作。二是审计机关要加强与各级人大的沟通联系。除了在审计项目立项时征求意见外，还要准确完整地向人大汇报预算执行情况和其他财政财务信息，促进其对预算监督作用的发挥。三是审计机关要加强与政府的沟通联系。确保政府除了提供充足的后勤经费保障，还能帮助克服审计中遇到的阻力。同时督促被审计单位将审计发现问题整改到位，及时采纳可操作性强的审计建议。四是审计机关要加强与纪委监委的沟通联系。将参与巡察工作计划与年度审计项目计划相互融合，整合内部审计资源。在实施审计项目时，从纪委监委取得相关的群众举报信息，从而有的放矢，明确审计重点，提高审计工作效率。对审计发现的重大问题，可事前与纪委监委商讨研究，确保案件线索移送之后得到及时查处。
（三）努力提升审计项目工作质量
审计部门要以“三个结合”——党的事业与经济社会事务相结合、宏观与微观结合、治本与治标相结合且更加注重前者[3]的思想为指导，抓住重点，提高审计质量。一是切实提高各经济审计机关专业领导水平。秉持专业的工作让专业的人干的理念，上级审计部门应强化对下一级审计机关领导成员的考核，适时会同组织部门一起对领导班子进行调整，尽量减少外行领导内行现象。二是努力建立高水平专业人才队伍。审计项目质量的高低与否，审计人才队伍建设是关键。可采用高考招录模式，直接从高中毕业生中招录、委托高校定向培养审计人才[4]。完善激励和考核措施。对业绩优秀的审计项目工作人员，在年度考核与职务晋升时优先考虑，从而提高审计人员积极性和审计队伍稳定性，减少审计专业人才流失。三是适当改革审计报告格式与内容。借鉴社会中介机构出具的审计报告格式，精简报告内容，减少文字冗余，减少未经核实的审计定性评价意见，尤其要避免溢美之词带来的审计风险。
（四）健全审计业务外包管理制度
一是加快社会中介机构及其审计人员参与国家审计的制度研究。参考世界各国的通行做法，制定符合中国国情的审计业务外包管理办法。明确社会审计配合国家审计应当遵守执行的审计准则，让社会中介机构、执业人员有章可循。各级审计机关可根据实际情况，确定审计业务外包方式、范围与目标，确保业务外包科学合理。二是加强对审计业务外包服务工作的指导。组织对社会中介机构与人员的培训，在其遇到执业阻力时，及时给予支持。三是加强对社会中介机构参与审计工作质量的监督。在建立健全外包合同管理制度[2]基礎上，依据《审计法》规定，对该社会审计机构出具的相关审计报告进行核查，对违规出具审计报告的机构与个人依法处理。针对政府投资支出资金额巨大、风险也大的现状，应当严格依照审计署《关于进一步完善和规范投资审计工作的意见》（审投发〔2017〕30号）的要求，加强监管。对弄虚作假、恶意串通等严重失信和违反职业道德的社会中介机构、执业人员，加大通报和责任追究力度，并列入限制承接业务的黑名单，降低业务外包风险。
五、结语
国家审计已进入新的历史阶段，审计机关需加强与党委、人大、政府的工作联系，加强与纪委监委的配合协同，并借助社会审计力量，努力实现新时代国家审计的目标。
【参考文献】
[1] 陈献东.开展领导干部自然资源资产离任审计的若干思考[J].审计研究，2014（5）：15-19.
[2] 贾云洁.澳大利亚政府审计外包及其对我国的启示[J].审计研究，2014（6）：63-67.
[3] 孙宝厚.关于新时代中国特色社会主义国家审计若干问题的思考[J].审计研究，2018（4）：3-11.
[4] 张军，崔强，马文杰.国家审计人才队伍建设之及其对策[J].企业改革与管理，2017（10）：124-125.
