基层纪检派驻（出）机构工作中的问题与对策
张立进
摘? 要：纪检监督制度是中国特色社会主义监督制度的重要组成部分，纪检派驻（出）机构是这一制度的有机载体。当前基层纪检派驻（出）机构在实践工作层面存在一些问题：监督责任与主体责任贯通协调有待增强;开展政治监督能力水平有待提高;履行监督执纪问责职能有待规范等。问题的产生有着复杂的认识、体制、能力等方面的原因，应当通过以下途径逐步加以解决：加强理论学习，提升认识水平;注重制度建设，完善体制机制;秉持正确理念，提升制度执行能力。
关键词：基层纪检派驻（出）机构;监督;体制机制
中图分类号：D262.6? ? ? ? ? ? ? ? ?文献标识码：A? ? ? ? ? ? ? ? 文章編号：1674-9170（2020）05-0063-05
十八大以来，党的纪律检查体制改革持续深化，通过加强派驻（出）机构建设，实现了党内监督全覆盖，党的纪律检查力度和成效得到明显提升。市区（县）一级的纪检派驻（出）机构直接接受市区（县）纪委的领导，直面驻在及综合监督单位的党员干部及公职人员，承担着将党内纪律监督贯彻落实到基层组织、检验纪检体制改革成效的重大使命与责任。通过对基层纪检派驻（出）机构工作的考察，可以使我们见微知著，更深刻地理解我国纪检体制的优势，更加自觉地投身于完善纪检体制的实践创新之中，为彰显和发挥新时代纪检监督的制度优势、推进国家治理体系和治理能力现代化作出积极的贡献。
一、纪检派驻（出）体制的优势
纪检派驻（出）体制是具有鲜明中国特色的监督机制，在权力监督中发挥着很多独特的优势，对于我国国家治理体系的建立健全具有不可替代的重要价值和意义。
（一）有利于实现权威性与执行性的有机统一
我国的纪检体制以垂直领导为主，最顶层的领导机关是中央纪律检查委员会。而派驻（出）机构属于自上而下的委派，其权力禀赋具有极大权威性，在纪委与监委合署办公、特别在中国实行单一制国家结构形式以及在党内和国家机构内部实行民主集中制的原则背景下，无疑能够放大纪检派驻（出）机构的权威效应。任何机构功能的发挥，在某种意义上首先取决于该机构是否具有权威性以及具有权威性的程度。作为党的纪律检查委员会的委派机构，派驻（出）机构的权威性为其发挥作用和效力提供了基础性条件。当然，具有权威性并不意味着职责与功能一定能够得到有效发挥，往往还与能否全面、准确、直接地掌握信息和了解具体情况有很大关系。全面准确了解信息和掌握具体情况最好是该机构能够置身于其履行职责、发挥功能的特定场域和情景之中。纪检派驻（出）机构由于其派驻或派出的特性，脱离了上级纪检机关的“母体”，与驻在单位打成一片、连成一体，可将监督的关口置于事前，防患于未然，建立预防性堤坝，并能够参与驻在单位的决策环节，且便于持续不断地跟踪监督，因而将监督贯穿于事前、事中、事后，实施全过程监督，有效避免了上级监督的滞后性、同级监督的软弱性等缺陷，实现了垂直监督与水平监督的优势叠加，具备了全面掌握信息、临机决断处置迅速的优点。这就使纪检派驻（出）机构既具有上级“委派”的权威，又具有“驻在”的优势，能够最大限度地发挥党内监督功能。
（二）有利于实现异体监督与同体监督的有机统一
政治学上一般把监督分为两种类型：异体监督和同体监督。所谓异体监督，就是监督的主客体存在性质、利益上的非一致性，也即监督的主客体不共处于同一功能的组织系统内部，而且并无利益上的关联，而同体监督则往往意味着监督的主客体共存于同一系统，二者存在性质、利益上的相关性。通常人们认为，只有异体监督才能实现真正的监督，同体监督则存在执行性差等显见弊端。从经验上看，现代异体监督比较早地出现于资本主义制度之中，三权分立较为典型，当然这种异体监督建立在资本主义私人占有制的经济基础之上，为了满足和照顾资产阶级内部不同集团利益差异性的需要，而奠基于生产资料公有制基础之上的社会主义国家机构异体监督毋宁说是职能分工的要求，目的都是为了更好地满足和实现人民的利益。异体监督实质上属于外部监督，同体监督从某种意义上属于自我监督，二者各有其适用范围和优缺点。异体监督相对于监督客体而言，具有独立性、超然性等优点，但同时存在不一定了解监督客体、监督客体容易产生排斥感等缺点;同体监督的优缺点则与之相反。长期以来，在监督方式上似乎陷入了“二分法”，要么同体监督，要么异体监督，只能非此即彼。纪检派驻（出）机构与驻在单位之间是一种“紧密但不亲密”的关系，前者只是“驻在其中”而非“融入其中”，在避免异体监督与同体监督各自缺陷的同时，可以将二者优势结合起来：纪检派驻（出）机构对驻在单位而言，二者在性质功能上不同，前者监督后者，后者接受前者监督，具有异体监督特点;同时纪检派驻（出）机构与驻在单位之间又具有一体性的一面，派驻（出）机构负责人可以参加或列席驻在单位党委会议，参与重要决策部署，因而又具有了同体监督的特征。可以说，同体监督中有异体监督，异体监督中也有同体监督，有利于实现二者的有机统一。
（三）有利于实现专责监督与主体责任监督的有机统一
十八届三中全会对全面深化改革作出重大部署，改革党的纪律检查体制，健全反腐败领导体制和工作机制，提出“落实党风廉政建设责任制，党委负主体责任，纪委负监督责任，制定实施切实可行的责任追究制度”[1]，首次将党委的主体责任与纪委的监督责任区分开来。十八届六中全会通过的《中国共产党党内监督条例》进一步规定：“党的各级纪律检查委员会是党内监督的专责机关，履行监督执纪问责职责，加强对所辖范围内党组织和领导干部遵守党章党规党纪、贯彻执行党的路线方针政策情况的监督检查”[2]，纪检机关作为党内监督专责机关的职能定位得以明确。制度上的厘定使得派驻（出）机构在驻在单位专责职能明晰，有利于纪检机构明确责任，激发专责监督意识，彰显专责监督职能;同时派驻（出）机构作为“永不离开的纪检组”，会使驻在单位党委（党组）时刻感受到压力和督促，有利于强化其主体责任监督意识，进而促使它抓好党的建设，做到守土有责、守土尽责。因此，可以说纪检派驻（出）体制既有利于纪检机构发挥自身的专责监督，又有利于推动驻在单位党委（党组）履行主体责任监督，从而形成专责监督与主体责任监督相互促进、相互强化的良性互动效应，不断使二者实现动态性的有机统一。
二、当前基层纪检派驻（出）机构工作中存在的问题
派驻（出）监督是上级纪委对下级党组织进行监督的重要方式，而基层纪委的派驻（出）机构由于其主要执行者的角色与地位，固然有较为特殊的运行逻辑，但从实际存在的困境看可以反映出一些共性的问题。
（一）监督责任与主体责任贯通协调有待增强
“落实党风廉政建设责任制，党委负主体责任，纪委负监督责任”[1]，主体责任与监督责任既有区别，又有联系，二者是辩证统一的关系。但在基层的实践中，要么过多强调二者的统一，使监督责任与主体责任划分模糊不清，派驻单位党委（党组）的主体责任大量由纪检派驻（出）机构承担，甚至将大量事务性工作推托给派驻（出）纪检部门，美其名曰为“深化和拓展监督”，使得派驻（出）机构既实施监督又落实监督，集运动员与裁判员于一身，削弱了自身的监督主业，监督的独立性和专业性难以保证。要么过分强调区别，企图将二者分个“清清楚楚、明明白白”，甚至消极认为纪检工作就是找茬找事，影响“围绕中心、服务大局”，使得派驻（出）机构置身于遭受抵触的不良氛围和环境之下，最终使监督责任与主体责任陷入了“剪不断理还乱”的困惑，纪检派驻（出）机构不能很好地融入驻在单位，监督责任的实效性大打折扣。两种偏颇之所以会产生，从根本上说是党委主体责任和纪委监督责任在基层具体事务中未能很好地融会贯通协调、形成合力的结果。
（二）开展政治监督能力水平有待提高
十九大提出了“把党的政治建设摆在首位”[3]的重大命题，然而“必须清醒看到，党内存在的政治问题还没有得到根本解决，一些党组织和党员干部忽视政治、淡化政治、不讲政治的问题还比较突出，有的甚至存在偏离中国特色社会主义方向的严重问题”[4]。应该说，这是我们党对自身存在政治问题所作出的科学评估与准确判断。“党的各级纪律检查委员会是党内监督的专责机关，履行监督执纪问责职责，加强对所辖范围内党组织和领导干部遵守党章党规、贯彻党的路线方针政策情况的监督检查”[2]，因此，开展政治监督是各级纪检机构承担的一项重要职责和重大任务。但是，由于基层纪检派驻（出）机构干部长期身处工作第一线，每天都要应对大量的具体事务，往往习惯于搞调查、抓线索、办案子，政治警惕性、政治敏锐度、政治鉴别力总体上不是很高，辨别政治是非的能力不是很强，不太习惯于跳出事务性工作的框框而从政治角度观察、认识和处理问题，不太善于把监督执纪问责与深挖背后的政治问题结合起来，不太擅长把查处那些收钱拿物的腐败分子与辨别阳奉阴违的政治“两面人”结合起来，能力水平还不能完全适应开展政治监督的复杂局面。
（三）履行监督执纪问责职能有待规范
基层纪检派驻（出）机构在履行监督执纪问责职能中，面对千差万别的具体情况和纷繁复杂的个案，遇到了一些困难与障碍。一是监督环节，经常会收到一些随意性较强的匿名信件或电话，甚至没有时间、地点、人名，主要信息模棱两可，有时花费了大量的人力、物力、财力核实之后，却发现反映信息严重失实甚至子虚乌有。据了解，此类无效劳动竟占到某纪检派出机构整个投诉比例的60%—80%。二是执纪环节，如何对待申请执纪报告批准时间、拟定执纪时间、实际执纪时间的不一致，如何在没有设置监察委员会的派驻（出）机构处置党内纪律规定不能规范的行为主体。三是问责环节，由于在对纪检派驻（出）机构考核中，问责具有显性特征，容易量化和操作，无形之中使之成为考核奖惩的“第一指挥棒”，滋生了“重问责、轻预防”的不正常现象。据某派出纪工委同志介绍，问责几乎达到了该部门工作总量的75%，大量隐性、预防性工作的开展却未被纳入考核的范畴之内，造成了都不愿在基础性、耗时长、见效慢的教育、制度设计等方面下功夫。此外，《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》要求建立健全容错纠错机制，为敢于担当负责的干部撑腰打气，体现了党中央对新时代广大干部的殷切关怀与厚望。但在具体操作中，容错纠错机制与问责机制如何兼容的问题突显：在层层传导的压力下，重视问责轻视甚至是忽略容错纠错的倾向比较严重。这些执行层面的问题，有待于将党内法律法规进一步细化、规范化。
三、优化基层纪检派驻（出）机构工作的对策
基层纪检派驻（出）机构工作中存在的每一问题都绝非单一因素所致，而是有着深刻、复杂、联动性的原因，优化基层纪检派驻（出）机构工作，应当从以下几个方面做出努力：
（一）加强理论学习，提升认识水平
理论是“人们由实践概括出来的关于自然界和社会的知识的有系统的结论”[5]。它比一般的感性认识更系统、更完善、更接近事物的本质。马克思曾说过：“理论一经群众掌握，也会变成物质力量。”毛泽东进一步作出阐释：“代表先进阶级的正确思想，一旦被群众掌握，就会变成改造社会、改造世界的物质力量。”[6]所以，理论代表一定的认识高度，只有掌握理论才可能带来实践上的自觉。作为基层纪检的派驻（出）机构，不仅要处理千头万绪的具体事务、做好本职工作，更要通过加强学习，努力提高自身的认识水平，方可在实际工作中高瞻远瞩，领会制度设计的初衷与意图并用以指导工作，最大限度地少犯方向性、全局性、根本性的错误。要深入学习习近平新时代中国特色社会主义思想，提升政治站位，确保对党忠诚，树立“四个自信”，增强“四个意识”，做到“两个维护”，在开展日常监督中，要绷紧政治监督这根弦，练就辨别“两面人”的“火眼金睛”。要认真研读党的十八大以来的报告、决议、文件，熟读《党章》和党内一些重要法规、纪律要求，特别是要吃透中纪委有关会议上党和国家领导人的重要讲话及会议精神，深化对纪检机关和纪检工作重要性的认识，明晰纪检工作的主要功能、工作程序，进一步强化按规矩办事的意识。要准确把握党委主体责任与纪委监督责任的区别与联系，尤其要认识到纪检工作不是一般的监督，而是对党委监督的再监督，防止将主体责任中的监督简单混同于纪检派驻（出）机构的监督，牢记自身职责定位，即“党的各级纪律检查委员会是党内监督专责机关”[7]28，盡量从具体事务中解脱出来，抓好自己的监督主业，对于不属于职责范围内的事务，要勇于说“不”，防止“种了别人的田，荒了自己的园”。
（二）注重制度建设，完善体制机制
可将有关条例细化具体化，增强其运行的针对性和有效性。《中国共产党纪律处分条例》规定：“各省、自治区、直辖市党委可以根据本条例，结合各自的实际情况，制定单项实施规定。”[7]301《中国共产党问责条例》也载明：“各省、自治区、直辖市党委，中央各部委，中央国家机关各部委党组（党委），可以根据本条例制定实施办法。”[7]325只有将有关制度条例细化具体化，才能增强制度规定的适应性和生命力，因此要进一步完善运行机制。针对匿名举报不实情况偏多的问题，可以在相关条款中加入一些前置性预防条款，适当提高匿名举报的门槛，或者预先内设一些职能部门（不占编制），将举报行为进行引导性分流，较为重要、重大线索汇至纪检机关，其他的流向一般接收部门，最大可能地避免资源浪费;关于“特殊身份”不能覆盖的问题，上级监察委员会可向开发区派遣、延伸，或赋予开发区纪工委监察职能，“一套人马，两块牌子”，以实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖;完善纪检工作考核办法，适度降低问责所占分量，增加教育、服务、制度供给等方面的权重;重视发挥容错纠错机制作用，实现其与问责机制的一致性对接，避免畸轻畸重状况的发生。另外，需要建立有效的政治监督机制。政治监督不同于业务监督，重在对政治立场、政治纪律、政治考验、政治决策等的考察，应当及时探索形成集上级鉴定、同级评价、下级（包括群众）反映为一体、内容与形式相统一、平时行为与关键时期（刻）表现相结合、八小时内与八小时外相衔接的立体化、全方位的严密监督制度体系，以尽快识别政治“两面人”，使之无处遁形，避免对党和人民的事业带来较大而又长期的危害。
（三）秉持正确理念，提升制度执行能力
对于基层纪检派驻（出）机构来说，其主要职能即在于执行，而执行需要秉持一定的正确理念且具备相应的执行能力，才能达到比较好的执行效果。首先，制度执行要秉持“以人为本、公平正义、服务保障”等理念，在实际工作中要尊重人格，晓之有理，动之以情，执纪有据、问责有度，围绕中心、服务大局，为新时代中国特色社会主义建设事业保驾护航。其次，制度执行要提升贯彻制度意图的能力。在执行制度之前，透过纷繁复杂的制度表象和制度细节，准确理解和把握制度制定者的意图和制度背后的精神。在此基础上，还要增强具体问题具体分析的能力，面对丰富多彩的社会生活和层出不穷的各种挑战，不能机械照搬制度条文，而是要将制度意图、制度精神与工作实践、所要处理的个案紧密结合起来，“一把钥匙开一把锁”，找到破解问题的思路、方法和举措。特别当面临执行中的难题时，既要根据授权有限原则及时向上级机关请示汇报，以寻求帮助和解决之道，又要敢于和善于结合制度制定的初衷，秉持常识和理性，大胆审慎作出判断和决策，创造性地加以执行并经得起群众、实践和历史的检验。
参考文献：
[1] 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[M].北京：人民出版社，2013：36.
[2] 关于新形势下党内政治生活的若干准则 中国共产党党内监督条例[M].北京：人民出版社，2016：55-56.
[3] 习近平.决胜全面建成小康社会? 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告（2017年10月18日）[M].北京：人民出版社，2017：62.
[4] 中共中央关于加强党的政治建设的意见（2019年1月31日）[M].北京：人民出版社，2019：2.
[5] 中国社会科学院语言研究所词典编辑室.现代汉语词典（2002年增补本）[M].北京：商务印书馆，2002：774.
[6] 毛泽东文集：第8卷[M].北京：人民出版社，1999：320.
[7] 十八大以来新党规党纪学习手册[M].北京：中国法制出版社，2018.
責任编校? ?陈? ?瑶
