“后默克尔”时代德国向何处去？
赵柯 李刚
【内容提要】随着德国总理默克尔卸任基督教民主联盟党主席，她将逐步淡出德国的权力中心，但其留下的政治“遗产”更多地会被继承和修正，而非被颠覆性的抛弃。“后默克尔”时代的德国在内政方面将会重点聚焦于重建“共识政治”，维护社会公正，发展“数字经济”；外交领域的优先议题是继续推动欧元区的改革，确保欧元区经济金融的稳定。美国仍是德国在欧盟之外最重要的伙伴，跨大西洋战略同盟关系会进一步稳固。
【关键词】“后默克尔”时代；共识政治；数字经济；跨大西洋战略同盟关系；欧元区
【DOI】10.19422/j.cnki.ddsj.2019.01.006
2018年10月29日，德国总理默克尔在基督教民主联盟（下称“基民盟”）会议上表示，本届任期结束后将不再寻求担任总理一职，同时表示将不再竞选党主席。[1]12月7日，在德国汉堡召开的基民盟第31届全国代表大会上，该党秘书长安妮格雷特·克兰普-卡伦鲍尔（AnnegretKramp-Karrenbauer）当选为新一任党主席。默克尔在此次大会上发表了告别演说，坦诚要“带着尊严担任国家和政党的领导职务，并在某天带着尊严离开”，表示“是时候翻开新的一页了”。[2]默克尔担任德国总理13年，在过去18年中一直将基民盟主席一职牢牢掌控在自己手中，此次基民盟领导层的新老交替，标志着“后默克尔”时代的到来。作为政治人物的默克尔无疑会逐步淡出权力中心，但她留下的政治“遗产”仍将深刻地影响着德国未来的走向。
“共识政治”亟需重建
默克尔被迫提前“放权”的直接原因是其领导的基民盟在2018年10月28日举行的黑森州议会选举中的得票率仅为27%，比上届选举下跌11.3个百分点，可谓惨败。[3]黑森州是德国金融中心法兰克福所在的联邦州，是德国经济、金融重镇，也是基民盟的大本营，基民盟在该州连续执政已经近20年。所以，此次选举被普遍视为对默克尔的一次信任投票。显然，默克尔没有通过这次“民意测试”，这多少还是令国际社会感到意外。
客观地说，默克尔作为德国总理的领导能力是受到肯定的。在默克尔的领导下，德国不仅走出欧债危机，还成为欧洲经济的火车头，失业率降至1990年两德统一后的新低。如今，德国在欧盟内的主导地位更加牢固，不仅是欧洲经济上最强的国家，还主导着欧洲的经济地理版图。以贸易为例，根据欧盟统计局的数据，2017年在欧盟的27个成员国中（德国除外），德国是其中17个成员国最重要的出口市场，在22个成员国的出口市场中排名前三。比如，捷克、奥地利、匈牙利、波兰、卢森堡等国出口的货物中分别有33%、29%、28%、27%、26%销往德国。[4]另外，南欧的意大利和北欧的芬兰、瑞典，第一大出口市场都是德国。欧盟另外一个领导国法国的最大出口市场也是德国。[5]显然，欧盟国家对德國贸易的依赖程度很高。英国《金融时报》首席评论员马丁·沃尔夫曾略带失落地写道：无论你喜欢与否，德国现在是欧洲的核心强国。[6]实际上，德国已经悄然“挤掉”了法国，成为欧盟事实上的“盟主”。
默克尔“出局”更深层次的原因在于她已无力维系德国的“共识政治”。基于两次世界大战的沉痛教训，战后德国政治体制的设置遵从“稳定”的理念，有意地避免政党间因为恶意竞争而导致政治的动荡，即便是在野党也要“建设性反对”，尊重政治主流，不进行极端化的社会动员，不因选举政治而刻意撕裂民意。提倡合作式竞争成为德国政党政治的一大特征，这是所谓德国“共识政治”的核心。但在难民问题不断发酵的背景下，“共识政治”遭到了越来越大的冲击，其标志就是以反移民、反欧盟为诉求的民粹主义政党的崛起。2017年大选中，德国另类选择党首次进入联邦议会并成为第三大党。根据最新一期“民粹主义晴雨表”的调查，民粹主义的观点正在德国赢得越来越大的影响力，近三分之一的德国选民在一定程度上赞同民粹主义主张。而完全不受民粹主义影响的选民比例从2014年的37%降到了现在的33%。[7]
在基民盟内部，对默克尔的批评不仅仅是其备受争议的难民政策，更重要的是认为她没有及时认识到另类选择党这一极右翼政党的崛起是对德国主流政治的巨大威胁，同时也没有能够及时采取有力措施避免该党对主流政治的挑战，几乎是放任其以撕裂社会的极端方式来取得选举成功，这导致德国“共识政治”的根基遭到严重的侵蚀。民粹主义思潮的兴起不仅让传统政党的支持率大幅下降，也使得传统政党内部出现了相当程度的“分裂”。比如，在此次基民盟汉堡大会的党主席竞选中，参加竞选的三名候选人都没有在第一轮投票获得超过一半的票数；在第二轮投票中，卡伦鲍尔也仅以517票对482票的微弱优势险胜对手。[8]这与之前默克尔几乎总是以全票当选党主席完全不同。因此，这场党主席竞选也被认为是基民盟内部激烈的路线之争。“共识政治”是德国国家机器高效运转的关键保障，也是德国引以为傲的政治资产，如何修复民粹势力兴起所造成的社会撕裂，让“共识政治”回归正常，是德国内政最为紧迫的议题。
社会公正成为优先议题
21世纪初，德国还被称为“欧洲病夫”，失业率高企，经济增长疲弱。默克尔2005年担任总理后，德国经济又一次经历了“经济奇迹”，在整个欧元区失业率攀升至两位数之际，德国将失业率压到了6%以下。2007—2014年间，欧元区危机摧毁了约380万个工作岗位，但德国丝毫不受影响，继续创造新的就业机会，如巴伐利亚、巴登—符腾堡等州的失业率不到3%。德国的出口额和外贸盈余也频频刷新历史记录，多次蝉联全球最大贸易顺差国。[9]
但是亮丽的经济成绩单并不能掩盖贫富差距拉大和不平等程度加深的社会现实，经济成果并没有成比例地被德国民众共享。从1991年到2014年，德国最低收入阶层的实际收入下降了8%，官方贫困线以下的居民占比从2005年的14.7%上升到了15.7%，40%的工人认为自20世纪90年代中期以来实际收入没有增加，在原联邦德国地区低收入工人的比例从11.9%上升到了19.7%。[10]快速发展的服务行业则越来越多地引入美国自由市场经济模式，原先“社会市场经济”下相对和谐的劳资关系变得更具对抗性。民众的直观感受也印证了这一点，“欧盟晴雨表”（Eurobarometer）调查显示，在德国，大约92%的受访者认为人们的收入差距过大，大约60%的德国人“非常赞同”这个观点。这是一个非常高的比例，欧盟成员国中，只有葡萄牙持“收入差距过大”看法的受访者比例超过德国。[11]
不平等的加剧，是包括德国在内西方国家近年来极右民粹思潮汹涌澎湃的共同根源。这种现象也促使西方国家的精英们去反思市场经济与民主政治的关系，认识到两者不会本能地相互支持和照顾，反而会相互伤害。若放任市场力量的无限扩张，经济上占据优势的群体会本能地寻求政治上的优势，最终导致民众实际权利的不平等，这会颠覆甚至毁灭民主。在此背景之下，如何避免“社会凝聚力”受到侵蚀再次成为西方公共政策的重心，因为“社会凝聚力”弱化会导致政治两极分化和社会动荡，并最终降低经济增速。而默克尔实际上是一个崇尚市场机制、倾向经济自由主义的领导人，所以直到2014年才在社会压力之下极不情愿地同意在德国引入最低工资制度。注重经济效率而相对忽略社会公平是默克尔经济政策的重要特征，在民粹主义思潮抬头的背景下，这一政策取向显然需要在一定程度上得到修正。在2017年的联合执政协议谈判中，迫于德国社会民主党（下称“社民党”）的压力，默克尔同意增加提高养老金的条款，社民党将此视为自己在组阁谈判中赢得的胜利。[12]即便是在默克尔所在的基民盟党内，要求更多关注社会政策的呼声也在提高，作为默克尔亲信的卡伦鲍尔在2018年11月份举行的一次基民盟党主席竞选活动中，一反基民盟向来关注企业利益的传统，而是明确表示，贫困问题是德国社会的“炸药包”，特别是很多儿童处于贫困状态，德国需要更多的机会平等。[13]在默克尔之后，无论谁想执掌总理府，社会公正都将成为绕不开的优先议题。
2018年，德国贝塔斯曼基金会与柏林社会科学研究中心共同发布了关于民粹主义的研究报告，认为德国的传统政党如果想赢回被民粹主义党派拉走的选民，让中间选民保持忠诚，最有效的途径就是聚焦社会公正议题，例如税收再分配和住房问题，大笔投资社会福利和住房建设的政策将给任何一个党派额外带来15%的支持率。报告的结论是，在一个文化和社会结构日益分化的社会，福利和公正是争取民众支持最有力的议题，如果传统政党不主动关注，民粹主义者肯定会抓住这些议题。[14]
“数字经济”浪潮仍需奋力追赶
2018年4月，英国《经济学人》杂志刊发封面主题文章《酷德国》（Cool Germany），对默克尔当政期间德国经济的得失进行了评价，认为默克尔虽然领导德国挺过了欧债危机，让德国经济从“欧洲病夫”变成了“欧洲引擎”，但是看上去“一枝独秀”的德国经济却并没变“酷”：100年前，德国产业的支柱是汽车、化工、机械和电气“四大件”，100年后的今天，德国经济仍是靠这老“四大件”来支撑，德国被数字经济和互联网浪潮抛到了后面。[15]2018年欧盟发布的《欧洲数字化进程报告》显示，德国的数字经济与社会指数在欧盟排名第14，在丹麦、瑞典、芬兰等国之后，仅略高于欧盟平均水平。[16]
默克尔政府并非没有意识到数字经济所能带来的巨大潜力。根据德国联邦经济与能源部2016年发布的《德国数字化战略2025》中的测算数据，到2025年，德国工业的数字化将累计带来4250亿欧元的额外效益，生产效率预期将提升30%，每年的生产效率将提升 3.3%，而成本支出每年将下降2.6%。[17]问题在于，包括德国在内的欧洲国家在数字化转型方面行动迟缓、投入严重不足。比如在信息技术领域，欧盟各成员国平均只投入了国内生产总值的0.21%，相比之下日本投入了0.57%，美国投入了0.58%，韩国投入了1.47%。这导致在全球互联网技术的专利中欧盟只占6%，远低于美国、韩国和日本，并且美国在信息通讯领域的专利是欧盟的5倍。[18]
没有数字经济的发展，仅仅固守传统制造业，德国所一直倡导的“工业4.0”也就只能是缺乏牢靠根基的空中楼阁，不仅无法占据世界经济的前沿，甚至还会面临被未来全球增长潮流所抛弃的危险。正是在这个意义上，《经济学人》杂志提出所谓“酷德国”问题，实质是在反思与质问：处于全球经济与技术大转型中的德国是否还有变革的勇气？二战后，德国发展经历了三个周期：1949年联邦德国的建立开始了德国战后第一个周期，主题是“重建”；伴随着20世纪60年代德国的“经济奇迹”，第二个以“繁荣”为主题的周期开启；1990年以“德国统一”为主题开启了第三个周期。显然，默克尔即将要为第三个周期画上句号，但她的谨慎、保守显然已经无法为德国开启第四个周期，而“酷德国”需要新理念，“酷”的本质就是变革。
目前，德国仍在奋力追赶全球“数字经济”的浪潮。2018年7月，德国政府推出了《联邦政府人工智能战略要点》，旨在将德国与欧洲带到这一领域的“世界领先水平”。8月22日，德国政府宣布成立“数字化委员会”，由10名来自德国国内外的专家和业界人士组成，德国内阁全体成员每年至少要与专家委员会见面两次。11月，德国内阁会议提出了人工智能战略，旨在通过联邦政府的支持，使德国成为人工智能领域的领导者，增强德国工业竞争力。该战略追求三个目标：使德国和欧洲成为人工智能技术开发和使用的全球领导者，并确保德国未来的竞争力；保证人工智能得到负责任的开发和利用，为社会利益服务；在广泛的社会对话和积极的政治干预的背景下，将人工智能纳入道德、伦理、法律、文化和制度层面治理。这表明，德国不仅要在数字技术上发力，还要在数字世界治理上树立新的标杆，打造欧洲标准。
欧元区改革是外交重心
默克尔作为德国领导人和欧洲政治家赢得国际社会的尊重，被认为是当前欧洲最具影响力的政治人物，很重要的原因在于她捍卫了欧元并且避免了全球金融危機进一步恶化。欧债危机爆发后，欧元区面临解体的危险，在经历了一番疑虑和迟疑之后，默克尔以“欧元的失败就是欧洲的失败”为口号，说服欧洲民众和议会，发起了一场“欧元保卫战”。德国不仅在财政上贡献“真金白银”来救助重债国，而且打破欧盟条约限制默许和支持欧洲中央银行扩大权能，让德国扮演“最终贷款人”的角色，为欧元区成员国提供融资，最终结束了金融层面的危机。
当前，欧元区的风险并没有完全解除，所以法国总统马克龙上台后发布雄心勃勃的“重建欧洲”计划，目的就是以推进财政一体化来为欧元建立制度性支撑，但默克尔对此并不认同，双方观念的分歧非常明显。马克龙认为对经济的干预是必要的，因此主张建立欧洲经济政府、欧元区财政部甚至是欧元区议会，而默克尔则坚决反对财政统一，反对发行欧元区共同债券，认为财政统一的实质是债务共同化，是让德国去承担其他成员国的债务。马克龙认为经济政策要保持灵活性，要根据形势的变化进行调整，不能墨守成规，而默克尔则更崇尚经济秩序的法律性，认为出于任何理由对规则的违背都会带来“道德风险”。马克龙认为经济增长能为结构性改革赢得更大的空间，所以主张用统一财政来刺激经济，以维护欧盟团结为优先，而默克尔则认为成员国应该首先承担责任，通过改革来提升自身竞争力。默克尔在欧元区改革的政策立场可以概括为：责任优先，兼顾团结。
但无论默克尔的理由多么义正词严，她也必须承认：创建欧元之时，欧盟成员国放弃自己的主权货币，共同使用一种货币，也就意味着开始相互去承担彼此间未知的风险。作为对应，欧盟成员国也必须建立起相应的机制，对风险的承担进行回报和对冲，让欧元的使用在制度上变得安全。因此，即便在德国内部，默克尔对欧元区改革的消极态度也受到了挑战。在社民党的政治精英看来，默克尔并非一个真正的“欧洲联邦主义者”，她在欧债危机期间的“力挽狂澜”，与其说是体现出了“勇气”，不如说是反映出了“怯懦”，因为她仅仅是害怕承担二战后几代政治先驱打造的欧洲大厦毁于一旦的责任，所以总是修修补补，而没有抓住机遇迈出“财政统一”的步伐；她不能真正理解一个统一的欧洲对德国有多么重大而深远的积极影响，而只是固守当前并不牢靠的“繁荣”。
社民党在欧元区改革方面的政策主张是“团结优先，兼顾责任”，认为德国的根本利益只有在一个更加一体化的欧洲中才能最大限度地实现，为此德国应该更多地開放自身的财政资源与其他成员国“共享”。这并不是简单地让其他成员国“占便宜”，恰恰相反，是在“连欧洲联盟本身的存在都被质疑”的时代重建“欧洲团结”的起点。默克尔的问题恰恰在于，在收获了巨大的权力和声誉之后，反而过于偏执地固守德国的利益，对欧洲的未来缺乏想象力。德国如要继续保持目前的经济繁荣和在欧盟内的政治优势，就必须在欧元区改革问题上迈出实质性的步伐。
跨大西洋战略同盟关系会进一步稳固
美国总统特朗普上台后，德美之间多次“恶言相见”。特朗普指责德国没有履行北约成员的经费义务，在军事安全上“搭便车”，并以“非常坏”来形容德国对美国的巨额贸易顺差。面对咄咄逼人的特朗普，默克尔在多个场合表示欧洲人要“将命运掌握在自己手中”，德国外长马斯也曾说：“我们不能再毫无保留地信任白宫了”。[19]德美关系看似剑拔弩张，但实际上进一步巩固和加强跨大西洋战略同盟关系才是德国政治主流的共识，在“后默克尔”时代会依然如此。虽然德国以及欧盟与美国在贸易、安全等领域出现了分歧，但这一共识并没有改变。仔细观察会发现，跨大西洋战略同盟关系的“分裂”更多还是停留在言语上，双方在安全、货币、贸易等领域的合作机制不是在弱化而是在加强。
对于跨大西洋战略同盟关系，德国前外长加布里尔的分析最为透彻，他在接受媒体采访时被问道，特朗普威胁德国，又把北约置于分裂的风险中，是否需要一个新方式来应对这位美国总统？加布里尔平静地回答：“事实是，我们可以没有特朗普，但不能没有美国。”[20]这可谓点到了当前德国的痛处和困境：对特朗普无比地不满，但对美国又无比地依赖。所以，德国的立场是：将特朗普和美国分开对待，可以反对特朗普的某些做法，但不反对美国。德国的这一立场其实也代表了整个欧盟对跨大西洋战略同盟关系的基本态度。因此，当特朗普因为贸易纠纷将欧盟形容为“敌人”之时，欧盟领导人想的不是如何回击特朗普出言不逊，而是纷纷强调欧美关系的牢固，把特朗普和美国“区分开”。比如欧洲理事会主席图斯克就说，美国和欧盟是最好的朋友，“谁说我们是敌人就是散布假新闻”。[21]欧盟外交政策与安全事务高级代表莫盖里尼也表示，在欧洲人看来，美国肯定是一位亲密朋友和伙伴，还强调“我曾多次说过，政府换届不能改变国家与民族之间的友谊”。[22]欧盟委员会副主席提莫曼斯更是强调，欧洲和美国在历史上相连，价值共享。欧洲不会放弃美国，一如美国未曾放弃欧洲。这就是朋友。[23]
2018年8月27日，德国外长马斯在柏林驻外使节大会开幕式上雄心勃勃地表示，已经开始创立一个欧洲支付体系的工作，该体系将独立于目前占主导地位的环球同业银行金融电讯协会（SWIFT）系统。这一表态显然是对美国退出伊朗核协议的回击。[24]默克尔则对该计划表示谨慎，她承认美国对伊朗制裁导致德国与伊朗的商业往来无法通过SWIFT系统进行，但她说：“与此同时，我们知道SWIFT系统极为重要，特别在监测恐怖主义融资的问题上。”[25]马斯自己在其最近提出的《对美新战略的五个重点》的“最后一点”中也坦承：尽管面临很大改变，但美国仍是德国在欧盟之外最重要的伙伴。[26]
默克尔在政治上是一个保守的务实主义者，在经济上是一个自由市场主义的信奉者，她还是一心一意的大西洋主义者，但却只是一个三心二意的欧洲联邦主义者。她在汉堡的告别演说被热烈的掌声打断了多次，演讲结束后，全场的掌声持续了九分多钟。这不仅是对她的认可和尊重，也意味着“默克尔时代”的遗产更多地会被继承和修正，而非被颠覆性的抛弃。深受默克尔信任的卡伦鲍尔当选接班人，在相当程度上也印证了这一点。“后默克尔”时代德国的走向，会更多遵循默克尔在告别演说中的告诫：“保守主义不是封闭，而是去保留让我们强大的东西，改变阻碍我们的东西。”[27]
【第一作者系中共中央党校（国家行政学院）国际战略研究院副教授；第二作者单位：武汉大学经济外交研究中心】
（责任编辑：甘冲）
[1] http：//www.spiegel.de/politik/deutschland/cdu-angela-merkel-will-nicht-mehr-fuer-parteivorsitz-kandidieren-a-1235646.html.
[2] 参见2018年12月7日默克尔在基民盟汉堡全国代表大会上的演讲，https：//www.cdu.de/artikel/reden-und-berichte-0。
[3]《黑森州选举结果概况》，https：//www.welt.de/politik/deutschland/article182204468/Landtagswahl-Hessen-2018-Alle-Ergebnisse-und-Grafiken-im-Ueberblick.html。
[4] “A third of EU trade is with the United States and China”， https：//ec.europa.eu/eurostat/documents/2995521/8765917/6-26032018-AP-EN.pdf/0a4e2aea-1654-4c0d-92b1-c44ac844726f.
[5] 赵柯：《德国主导欧洲经济：能力还是运气？》，载《中国投资》，2018年5月号，第23页。
[6] 马丁·沃尔夫：《德国：不情愿的霸主》， http：//www.ftchinese.com/story/001059643？archive。
[7] Robert Vehrkamp und Wolfgang Merkel，“Populismusbarometer 2018，Bertelsmann Stiftung”， https：//www.bertelsmann-stiftung.de/fileadmin/files/BSt/Publikationen/GrauePublikationen/ZD__Studie_Populismusbarometer_2018.pdf.
[8] https：//www.cdu.de/hamburg2018/wahlen.
[9] [美]戴維·奥德兹、[德]埃里克·莱曼著，颜超凡译，《德国的七个秘密：全球动荡时代德国的经济韧性》，北京：中信出版社，2018年版，第1页。
[10] Special Report Germany， The Economist，14 April 2018， p.7.
[11] https：//p.dw.com/p/2wYZc.
[12] https：//www.spdfraktion.de/themen/rentnerinnen-rentner.
[13] https：//www.morgenpost.de/politik/article215712249/Annegret-Kramp-Karrenbauer-nennt-Armut-sozialen-Sprengsatz.html.
[14] 同[7]。
[15] 同[10]， pp.8-9。
[16]《默克尔：德国需要为数字化转型提速》，http：//newsxmwb.xinmin.cn/world/2018/11/24/31457771.html。
[17] DigitaleStrategie 2025，Bundesministerium für Wirtschaft und Energie，March 2018， p.41.
[18] 同[17]， p.45。
[19] https：//p.dw.com/p/31XUk.
[20] http：//www.spiegel.de/plus/sigmar-gabriel-donald-trump-will-in-deutschland-einen-regimechange-a-2ef9b3a6-789b-4ae3-bae0-4666292b846b.
[21] https：//www.reuters.com/article/us-eu-usa-trump/saying-eu-u-s-are-trade-foes-is-fake-news-says-eus-tusk-in-swipe-at-trump-idUSKBN1K50RA.
[22] 同[19]。
[23] https：//www.dw.com/en/donald-trump-calls-eu-russia-china-foes-ahead-of-summit-with-vladimir-putin/a-44683621.
[24] https：//www.reuters.com/article/us-iran-nuclear-germany-merkel/merkel-cool-on-eu-independent-payment-system-to-save-iran-deal-idUSKCN1L71B4.
[25] 同[24]。
[26] https：//www.auswaertiges-amt.de/de/aussenpolitik/laender/usa-node/usa-strategie/2129754.
[27] 同[2]。
