特朗普时期美澳同盟发展趋势探析
沈予加 喻常森
【内容提要】美澳同盟源自1951年签署的《澳新美同盟条约》。随着国际格局的演变及美国对外战略的调整，澳新美同盟逐步演变成美澳同盟。长期以来，美国在美澳同盟中一直占据着主导地位，同盟亦主要服务于美国在太平洋及全球层面的大战略，但美澳同盟之所以能走到今天，主要是美澳双方在全球尤其是亚太地区利益趋近的结果。特朗普政府上台以来，美澳同盟虽然面临一些不确定因素，但澳大利亚因自身面临的安全难题而对美国提供的安全保障有较大依赖，仍选择主动迎合美国。此外，随着中国崛起对亚太格局带来的影响，美澳同盟的发展趋势也将对中澳关系产生重要影响，中澳关系在可预见的未来很可能保持目前这种平稳大势下时有波折的状况。展望未来，美国依然是美澳同盟中的主导方，美国的实力和意图是影响美澳同盟走向的主要因素，但澳大利亚也在积极引导同盟的变化。
【关键词】美澳同盟;“美国优先”;大国竞争
【DOI】10.19422/j.cnki.ddsj.2019.03.004
2018年以来，世界格局持续发生错综复杂的深刻变化，中国的崛起成为影响亚太格局乃至世界格局变化的重要因素。2017年特朗普执政后美国政府发布了三份战略报告，从三个不同视角加紧在亚太乃至印太地区的战略部署。澳大利亚作为美国在亚太地区的传统盟友，战略重要性日益增长，美澳同盟的战略目标和利益诉求也正在发生转变。
美澳同盟的缘起与演变
美澳同盟源自《澳新美同盟条约》，该条约原是澳大利亚和新西兰为防范日本再次强大而积极攀附美国组建的一个区域性防御同盟。但由于美国的主导，该同盟不得不服从美国的战略目的。因此，自1951年问世不久，澳新美同盟随即异化为针对社会主义阵营的冷战工具。通过《澳新美同盟条约》，美国将澳大利亚、新西兰纳入其应对冷战的总体战略布局，使之成为服务于美国从欧洲、印度洋到太平洋对苏联和中国推行遏制战略的一部分。
国际格局的演变及美国对外战略的调整是影响澳新美同盟演变的关键变量。越南战争结束后，美国在东南亚和西南太平洋地区开始进行战略收缩。与此同时，澳大利亚工党政府的外交思路也出现转变，开始推行“独立自主”“融入亚洲”的外交战略，对澳新美同盟的依赖有所下降。[1]1987年，新西兰因推行“无核化”政策，事实上退出了澳新美同盟，澳新美同盟遂演变成美澳同盟。
20世纪90年代初苏联解体后，美国对美澳同盟的需求进一步下降，同时对维系与澳大利亚的传统盟友关系也不甚热心，此时的美澳同盟失去了支撑和目标，一度呈现“漂浮”状态。直到20世纪90年代中期，南海“美济礁事件”和“台海危机”的发生让美国日益感受到中国在亚太地区影响力的不断上升。同时，保守且一向推崇美澳同盟的自由党党魁霍华德，在选举中获胜成为澳总理，随后主动加强与美国的双边关系，美澳同盟关系开始重新“回暖”。此时，美国开始尝试在自己不方便出面的情况下，更多发挥澳大利亚在区域问题上的作用。1999年，在美国的支持下，澳大利亚首次在东帝汶的维和行动中发挥主导作用，派出5500名军人参与维和。美国并未直接参与该行动，而是通过澳大利亚的地区军事行动来发挥主导作用并维持其影响力，澳大利亚也因此获得地区“副警长”的称号。[2]
2001年发生的“9·11”恐怖袭击事件对美国的对外政策产生了巨大影响，美国将“恐怖主义和大规模杀伤性武器扩散的结合”视为最迫切和首要的威胁，并祭出“先发制人”的预防性进攻战略以打击和遏制恐怖主义，接连于2001年和2003年分别发动了阿富汗战争和伊拉克战争。澳大利亚立即响应，宣布依据《澳新美同盟条约》第4款，支持美国反恐，并派兵参加了上述两场战争。美澳同盟事实上成为美国全球反恐同盟的一部分。不仅如此，澳大利亚还积极配合美国的全球反恐部署，与多个亚太国家签署了《反恐合作谅解备忘录》，成为建立“西南太平洋对话机制”的积极倡导者。通过紧随美国反恐，澳大利亚一度成为重要性仅次于英国的美国盟友。
近10年来，随着中国经济的高速增长和国力的日益增强，美国政府开始重新调整政策，将战略重心由反恐转变为应对中国崛起，奥巴马政府时期提出“重返亚洲”与“亚太再平衡”战略，特朗普上台后提出“印太战略”。作为美国亚太同盟体系的重要组成部分，澳大利亚成为美国推行“亚太再平衡”“印太战略”的重要支点。美国战略的重大调整，使得美澳同盟关系再次被重新定位——从21世纪初的联合反恐转向共同应对中国发展带来的“挑战”。[3]
显然，在以亚太乃至印太为主要竞争场的美国新战略中，澳大利亚能发挥较之前更大的作用。澳大利亚的地缘位置、在南太平洋的影响力与国防实力，为美国提供了军事便利，使美国在亚太地区的军事资源可以更为有效、合理地分配，提升了美国在南太平洋的控制力。2011年11月，美澳两国政府宣布，美国将进一步增加在澳大利亚的驻军人数，同时不断提升美澳联合军演的规模，以应对未来南海地区可能爆发的“军事冲突”。澳大利亚则一如既往地紧随美国，并“迫不及待”地表明自己的態度、立场。在2009年公布的《澳大利亚国防白皮书》中，中国被视为亚太地区的“不稳定因素”，且被预设为澳国防的潜在“敌人”。[4]2016年出台的《澳大利亚国防白皮书》明确表达了对中国国力增长尤其是军事实力增长在亚太地区可能造成“负面影响”的担忧，并提出中澳间的战略利益“可能在某些地区性和安全性议题上产生分歧”，认为中国东海、南海的领土争端会造成地区局势紧张，明确反对中国在南海的相关做法。澳大利亚认为其主张和行为是维护美国主导下的“以规则为基础”的地区和全球秩序，澳应该敦促中国成为该规则的“遵守者”而非“破坏者”。[5]
随着澳大利亚在美国“印太战略”中的地位逐渐提高，美军不断在澳大利亚特别是其北部的达尔文港加大军事部署，并提升美澳联合军演的规模。2017年6月，美国和澳大利亚在悉尼开展了“护身军刀”联合军演，共有3.3万名美澳军人参加了演习。2018年，美国和澳大利亚开始重新部署在巴布亚新几内亚（以下简称“巴新”）的军事基地，修葺之前废用的马努斯岛海上军事基地。国际战略界有观点认为，巴新的军事基地是美国针对中国的战略竞争而建立的。[6]此外，特朗普执政以来，美澳同盟也逐步从军事同盟向其他领域拓展。2018年美澳部长级会议的议题除了军事合作以外，也有大量涉及太平洋和东南亚地区基础设施建设、全球治理、经济增长等领域的议题。如今，随着特朗普政府在印太地区的政策日益明晰，澳对外政策面临的最大挑战是如何继续在中美两国结构性矛盾中实施平衡外交。
美澳同盟的纽带
虽然美国在美澳同盟中一直占据主导地位，同盟亦主要服务于美国在太平洋及全球层面的大战略，但美澳同盟之所以能走到今天并成为美国在亚太地区同盟体系的重要组成部分，澳大利亚能逐步发展成为美国的重要盟友，也是澳方主动迎合的结果。
在近年制衡中国亚太影响力的战略目标上，澳大利亚不惜“冲锋”在前，甘愿充当美方阵营的“马前卒”，多次“出头”针对中国。2013—2018年间，澳大利亚政府高官多次指责中国，声称中国在东海和南海地区的活动加剧了地区局势紧张，并且美澳多次发布联合声明，表示他们在东海和南海问题上的态度和主张一致（见表1）。
澳大利亚的积极迎合姿态源于其对自身利益需要和地区秩序的判断。澳大利亚认为美国在全球的主导地位及在亚太地区的绝对军事优势至少还可维持20年。[7]基于美国在全球的主导地位，澳大利亚比美国更需要美澳同盟。一方面，澳大利亚对美澳同盟的需要基于其所面临的安全难题。自20世纪以来，随着辽阔的海洋不断被人类科技的发展所征服，澳大利亚即从海洋环绕所带来的安全感中被“甩”了出来，开始面对其自身无法解决的安全难题：虽独拥一整块面积广阔的大陆，但仅仅两千万的人口无法独力承担国防重任。因此，与大国结盟成为澳大利亚的战略选择。澳大利亚先是依附英国，继而依附美国，目的在于争取大国的安全保障。另一方面，澳大利亚认为美澳同盟仍然是澳大利亚制衡潜在有敌意大国的有利“工具”。有学者认为，美澳同盟将澳大利亚置于地区安全秩序变动中，使澳大利亚的周边区域更加稳定和可预测。[8]澳大利亚精英阶层普遍认为，澳大利亚面临的安全挑战与威胁需要美国的强力援助，并将美澳同盟作为其外交和防务政策的基础以及国家利益的保障。
澳大利亚这种“主动行为”也确实迎合了美国的现实需要，从而获得了丰厚回报。澳大利亚虽然一直担心美国在维护亚太秩序方面持模糊态度，但对美国向澳大利亚安全防卫提供必要帮助的信心日益上升。[9]一些澳大利亚精英甚至认为，除了提供安全保障，美澳同盟也提升了澳自身的实力和繁荣。正因为背靠强大的美国，澳大利亚在国防方面的负担较轻。2010—2013年间，澳工党政府曾多次削减国防开支，2013年澳国防预算占GDP的比重降至1.36%，达到1938年以来的最低水平。[10]美国前副国务卿理查德·阿米蒂奇就曾告诫澳大利亚，不要将美国“重返亚太”视作自己“搭便车”的借口。澳几经权衡后，作出增加国防预算的决定。根据2016年《澳大利亚国防白皮书》，澳国防预算大幅上升，从2015—2016财政年度到2025—2026财政年度将增加299亿澳元，其中2020—2021财政年度国防预算将达到424亿澳元，占GDP的比重达到2%。[11]
不难看出，澳大利亚对美国的安全依赖使澳方在美澳同盟中扮演着主动迎合的角色。但综合来看，美澳同盟的强化是美澳双方共同需要的结果：美国需要借助澳在南太平洋的影响力和国防实力，有效分配其军事资源;澳大利亚因自身面临的安全难题而需要依靠美国提供的安全保障。正因如此，虽然澳大利亚在经济上对中国有较强依赖，但在中美大国博弈中却依然旗帜鲜明地站在美国一方，而且为之“冲锋陷阵”。
特朗普个人因素的影响
2017年1月，特朗普宣誓就职，正式成为美国第45任总统。特朗普上任对美澳同盟关系产生了重要影响。特朗普的当选是美国国内“反建制”势力的胜利，而包括澳大利亚在内的美国传统盟友，虽然为避“影响美国大选”之嫌没有公开表态，但内心无疑更期待代表“建制派”的希拉里当选。因为美国的盟友希望看到的是一个形象稳定且依据既定规则行动的美国，而特朗普显然不在此列。
当选前，特朗普的政策表述已体现出“美国优先”的战略考量，这无疑令包括澳大利亚在内的美国盟友们忐忑不已。这意味着美国为了自己单方面的利益，可以牺牲盟国的利益，包括放弃此前对同盟的承诺和责任。如果特朗普领导下的美国真沿这条道路“一意孤行”，美国的盟友也将不得不另作打算。果然，就在全世界都在纷纷猜测时，上任不久的特朗普不顾国内外强烈的反对之声，于2017年1月23日决定退出《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP）。此举无疑给美国的盟友，尤其是原来期望通过TPP制衡中国经济影响力的澳大利亚等国重重一击。澳大利亚当即表态将继续推进TPP谈判，并且鼓励中国和印度尼西亚挑起美国卸下的“大梁”。澳大利亚贸易部长提议，鉴于美国决定退出TPP，澳大利亚希望通过鼓励中国以及亚洲其他国家的加入来拯救TPP。[12]美澳同盟在这一刻“撕开了裂口”。
不仅如此，特朗普在随后与澳大利亚总理特恩布尔通电话时，以训斥的口气斥责奥巴马任内达成的美澳难民安置协议。美媒对美澳关系发展普遍悲观，《纽约时报》网站2017年2月10日刊登《特朗普把澳大利亚推向中国》的报道称，在特朗普总统的领导下，美澳同盟已经走向了溃败。[13]退出TPP后，在特朗普坚持下，美国又宣布退出应对气候变化的《巴黎协定》，从而给美国的盟友又一次重击。特朗普的“退群”行为使澳大利亚对特朗普领导下的美国出现以下担忧：一是特朗普极具“煽动性”的执政风格很可能引发美中对抗，美中冲突风险陡增，这对于经济上高度依赖中国的澳大利亚显然不利。澳大利亚担心特朗普及其顾问并不遵循处理美中关系的基本原则，也不尊重双边关系的红线。二是特朗普治下的美國或将事实上撤出亚洲。并无多少证据表明特朗普相信在亚洲保持战略存在将确保美国最重要的利益需要，退出TPP就清楚地表明了其“美国优先”的立场。三是特朗普对美国同盟体系的理解并不能给澳大利亚提供“安全感”。特朗普之前就表达过美国退出北约的想法，还曾建议日本和韩国各自发展核力量而非继续依赖美国。而其电话中对特恩布尔总理的粗鲁无礼，进一步加深了澳大利亚人的“不安全感”。[14]甚至有学者认为，澳大利亚不应该再继续维护美澳同盟。[15]
照此逻辑，美国与其盟友关系的演变或许有出现逆转的可能。但美澳同盟关系却并未如此：在2017年“香格里拉对话会”上，澳大利亚总理特恩布尔宣示了对美国的“忠心”，表示澳将继续追随美国的领导;随后，美澳军政主要高官在悉尼参加“2+2”（外长+防长）部长级对话;之后，双方在澳大利亚邻近海域展开史上最大规模的“护身军刀”联合军事演习。2017年9月20日至11月23日，澳大利亚海军派出6艘军舰、1200名士兵参加“印太奋斗—2017”军演，以显示“坚定的决心”，这是澳大利亚海军近30年来规模最大的军事行动。2017年11月12日，澳大利亚与美国、印度、日本一道，在马尼拉举行的东盟峰会及东亚合作领导人系列会议间隙，正式复活了沉寂10年之久的“四国安全对话”。美日印澳四国强调共同价值观和地缘政治利益以扩大合作基础，宣称将在印太地区维护“基于规则”的国际秩序。2018年10月，美澳宣布将在巴新重新修葺之前废用的马努斯岛海上军事基地，该岛曾是美国在第二次世界大战时期使用的隆布海上军事基地。这是二战后美国首次同澳大利亚在南太平洋地区建立联合军港。
虽然特朗普治下的美国政府奉行“美国优先”原则，在一定程度上对澳大利亚造成了不利影响，导致澳大利亚国内对美澳同盟出现了不同声音，但澳大利亚政府及主要领导人依然视美澳关系为其命脉。因此，面对特朗普治下美澳同盟的不确定性，澳大利亚一方面努力“揣摩”美国意图以作反应;另一方面主动创造条件和机会，试图引导美国的战略和行动。正因如此，澳大利亚不但没有收缩，反而加剧了针对中国的系列行动，主要目的在于制衡中国日益上升的地缘影响力，支持维护美国继续维持其在亚太地区的影响力和地位。美澳战略界认为，美澳在军事上的合作是针对中国的战略竞争。[16]
由上可见，由于澳大利亚特殊的处境和需要，面对美国总统特朗普在美澳同盟关系上的怠慢与不确定性，澳大利亚仍选择主动迎合美国，在安全和政治等议题方面的对华政策更趋保守。此后，特朗普发动“贸易战”，且矛头重心指向中国，其不确定态度中的确定性部分终于明朗化——战略重心全面转向“大国竞争”，重点是全方位遏制中国。[17]特朗普的这种确定性，无疑给主动充当“马前卒”的澳大利亚吃了一颗“定心丸”，澳将更加积极地配合美国维持其在亚太乃至印太地区的影响力和“存在感”。
结 ??语
如上所述，美澳同盟的主动权依然在美国，美澳同盟在特朗普时期不仅没有弱化，反而得到进一步发展和强化，这是两国为制衡中国在亚太地区影响力上升的结果。特朗普执政以来，美国为保持其在印太地区的掌控力，应对中国不断上升的影响力和综合实力，确保美国在该地区的前沿部署不再后移，美国开始将关注重心向印太转移，希望利用美澳同盟扩大在印太地区的军事存在和影响力，而澳大利亚无疑可以为这一战略提供支撑和补充。
从澳大利亚角度来看，其对美澳同盟有着较大的安全依赖，且这种依赖在可预见时间内不存在根本改变的可能，因此澳大利亚对外战略将在美澳同盟的大框架下进行调整，其对华采取的平衡对冲战略将不会改变，甚至可能更趋保守。中澳两国虽经贸关系繁荣，但未来中短期内很可能保持目前这种平稳大势下时有波折的状况。
展望未来，美澳同盟性质和利益诉求的变化将更多取决于美国，一方面取决于美国的实力，另一方面取决于美国的意图。如果美国在亚太地区的影响力和控制力快速衰退，其在亚太地区的军事存在不足以满足澳大利亚的战略需要，澳大利亚必然改变目前对美亦步亦趋甚至主动创造条件以迎合的姿态，美澳同盟亦将随之发生根本变化，或名存实亡;如果美国改变目前与中国竞争的战略，容纳中国发展，与中国相向而行地发展新型大国关系，那么美澳同盟也将再一次被重新定位。
（第一作者系中山大学国际关系学院副研究员;
第二作者系中山大学国际关系学院副教授，
中山大学大洋洲研究中心常务副主任）
（责任编辑：魏丹丹）
[1] 喻常森：《21世纪美澳同盟再定义：从联合反恐到应对中国崛起》，载《当代亚太》，2016年第4期，第70-86页。
[2][3] 同[1]。
[4] 澳大利亚政府和国防部2009年发布的《澳大利亚国防白皮书》，http：//www.defence.gov.au/whitepaper/2009/。
[5] 澳大利亚政府和国防部2016年发布的《澳大利亚国防白皮书》，http：//www.defence.gov.au/whitepaper/。
[6] John F.M.Crosis，“Papua New Guineas Great Power Conflict”， ?Harvard Political Review， 2012， http：//harvardpolitics.com/world/papua-new-guinea-proxy-for-the-great-powers/.
[7] 同[5]。
[8] Michael Wesley， Steering between Primacies， Challenges to the Australia-US Alliance， Asia Policy， Asia Policy， Vol.7， No.24， 2017， pp.59-63.
[9] 楊毅，《澳大利亚强化美澳同盟及其前景》，载《当代亚太》，2016年第3期，第23页。
[10] David Wattand Alan Pyne， “Trends in Defence Expenditure since 1901”， https：//www.aph.gov.au/About_Parliament/Parliamentary_Departments/Parliamentary_Library/pubs/rp/BudgetReview201314/DefenceExpenditure.
[11] 同[5]。
[12] Agence France-Presse， “Australia leads fight to save Trans-Pacific Partnership trade pact”， https：//www.theguardian.com/business/2017/may/21/australia-leads-fight-to-save-trans-pacific-partnership-trade-pact.
[13] John F.M. Crosis， “Papua New Guineas great power conflict”， http：//harvardpolitics.com/world/papua-new-guinea-proxy-for-the-great-powers/.
[14] 休·怀特，《为什么特朗普让澳大利亚人不安》， http：//opinion.huanqiu.com/1152/2017-02/10162141.html。
[15] Malcolm Fraser and Cain Roberts， Dangerous Allies， Melbourne： Melbourne University Press， 2014， p.24.
[16] Andrew Tillert， “Australia-US Alliance ‘Rock Solid： Mike Pompeo”， https：//www.theguardian.com/australia-news/2018/jul/25/us-australia-alliance-rock-solid-mike-pompeo-says.
[17] 2017年特朗普政府发布的《国家安全战略报告》，http：//nssarchive.us/。
