浅谈房地产税改革的几点问题及对策
阎星宇
房地产税的改革从2011年试点地区开始推进，到现在改革方案已经形成了一些基本共识。目前我国房地产税的立法及改革正在积极稳妥地推进当中，为优化税制结构、房地产市场平稳健康发展注入新动力。本文将从分析开征房地产税的必要性与可行性出发，讨论当前身处房地产市场与经济环境的大背景下，房地产税改革仍然存在的一些问题，并针对现存漏洞提出几点对策及建议。
随着2021年到来，我国已步入“十四五”发展时期。今后我国税制改革将在“十四五”时期继续逐步地深化进行，同时着重体现在降低间接税比重、提高直接税比重之上。无论是基于健全直接税、地方税体系的角度出发，还是从充分发挥税收在调节收入分配职能等方面看，房地产税都是重要的税种之一。财政部部长刘昆表示，今后我国房地产税地改革应以房地产税立法为首要任务，逐步地、积极地、稳妥推行。到目前为止，房地产税改革已推行近十年。2020年我国房产税改革试点上海以及重庆已发文，明确将继续作为改革试点推行房产税改革，这将有助于稳定房地产市场预期，意味着我国房地产税改革将继续稳步推行。推进房地产税，有利于培养地方主体税种，提高直接税比重，进一步优化税制结构，调节贫富差距，促进社会公平，同时也是打击炒房行为的利器，为过热的房价降温。但由于房地产税受关注度高，立法过程要不断考虑当前房地产市场、宏观经济环境等因素，加之受疫情影响，目前更需要合适的时机和准备基础才能出台推行。
一、我国房产税改革的意义
目前我国房地产税收体系重交易、轻保有，住房持有成本几乎为零。如果房地产税的征税环节为保有环节而不是交易环节，加之房地产税属于典型的直接税，即税收负担直接由房地产持有者个人负担而无法通过其他方式转嫁。这意味着征收房地产税会增加住房投机者的持有成本，使其抛售手中多余“闲置”的房子，提高市场房屋利用率，从而在一定程度上打击炒房行为，起到稳定房价的作用。因此，房产税改革的必要性在于，推行房地产税有助于进一步维护房地产业平稳。不仅可以培养地方主体税种，保证地方财政收入，同时提高直接税比重，实现收入再分配，缩短贫富差距。
并且，我国开征房地产税的可行性受当前宏观经济大环境所趋。根据2020年度国家财政部发布的财政收支情况的数据显示，受疫情以及国内外经济环境的影响，虽然2020年我国整体税收收入呈小幅下降趋勢，但是以证券交易印花税以及房地产相关税收为代表的直接税呈现较快的增长趋势，这为我国进入接下来的“十四五”时期提高直接税比重以及房地产税改革打下扎实的基础。
二、我国房产税改革中仍存在的问题
（一）税率设计不够合理
目前，我国绝大地区对居民个人住房免征房产税。重庆和上海自2011年起成为房产税改革试点。就上海市来说，目前仅对城市居民购买的新房、二套房且人均60平方米以上的住房以及非城市居民购买的新房征收房产税，税率为0.6%;而重庆市对独栋别墅这类特殊住房以及三无人员购买的二套房征收房产税，税率暂定为0.5%-1.2%。但实际上，我国试点城市的税率水平是低于国外大多数国家约1-2个百分点的。虽然开征房地产税的直接目的在于培养地方主体税种，使房地产税成为地方政府较稳定的税源，但从长远意义考虑，房产税改革也是为了处理房地产泡沫问题，抑制商品房的投资行为，这两种目的并行而不相悖。因此，较低的税率不仅使房地产税难以发挥地方主体税种职能，而且也没有起到抑制过热房价的作用，反而助长了人们投机炒房的气焰。
（二）房地产税收结构不够完善
首先需要区别房地产税与房产税，两个税种的含义并不相同。房地产税属于一个归纳性的概念，指对房地产课征，它包括与房地产相关活动有直接关系的所有税种。因此，房地产税包括房产税。而房地产税收体系是指由与房地产有直接关系的各种税收构成的税收体系。笔者认为，未来开征房地产税后，如果继续在房地产交易环节征收增值税、土地增值税、耕地占用税、契税、印花税，包括土地出让金等等，必定会造成重复征税，需要做出一定的调整。由此暴露出我国房地产税收结构并不科学合理，需要借助房地产税改革进一步理顺整个房地产税收体系，有助于国家调控房地产市场经济平稳健康发展。同时，这对房价的下降也是有帮助的。
三、关于房地产税改革的几点建议
（一）因城施策制定阶级税率
正如前文所述及，较低的税率起不到打击炒房者的投机行为，并且难以发挥地方主体税种的税收职能。如果采取较高的税率，在很多三四线城市的房地产市场本身处于供大于求的状态下，高税率可能会导致房价大幅上升，影响房地产市场的平稳发展。因此，笔者认为，我国的房地产税改革中，税率的制定应根据当地的经济水平、地方财政情况、房价状况等因素因城施策。税率采用具有弹性的差别比例税率。对于房源本身供不应求的一线城市，应采取较高税率，抑制投机炒房行为;其他地区可根据其当地的经济水平以及发展状况等因素制定税率，对于偏远、经济相对薄弱的地区，应采取更低的税率，有助于吸引人才流动，推动当地经济发展。
（二）进一步完善房地产税收体系
目前我国房地产税收体系仍存在漏洞，前文提到，未来我国开征房地产税后，如果继续在房地产交易环节征收增值税、土地增值税、耕地占用税，包括土地出让金等等，将会导致重复征税。并且我国房地产税收体系本身就存在漏洞，房地产税、租、费界定不清，包括以费代租的土地使用费、以费代税的土地闲置费等等。税、租、费界定混乱，导致征收部门繁多，税收征管效率低下，房地产税收体系存在漏洞，降低了税收规范性。因此，此次房产税改革的目的之一就在于通过房地产税立法对房地产相关税费进行“清费立税”的整理以及税、租、费的界定。笔者认为，在房地产税的改革过程中，无论是立法者还是税务机关都需要转变以往“重流转、轻保有”的旧思路，需要通过税收立法将房地产保有环节设立为主要征税环节，取消土地增值税、耕地占用税等税种。
（三）完成房地产登记工作，提高税务机关征管效率
税收法定过程需要立法者平衡效率与公平，才能在效率原则与量能課税原则中得到兼顾。因此，房地产税立法需要对税种的课税范围进行合理的划分。此前2020年第七次全国人口普查已要求登记居民住房情况，同年7月24日自然资源部办公厅印发《“互联网+不动产登记”建设指南》的通知提出，计划在1-2年内构建“互联网+不动产登记”服务体系。由此可见，我国已经着手开展全国住房登记工作。但由于我国的房屋产权具有自己的特点，房屋性质各不相同，例如商品房、经济适用房、福利房、小产权房等等，需要花时间完成这项庞大的统计工作。因此，笔者认为，目前我国需要全面、高效地完成不动产登记工作，不仅包括城市的房地产，还要普及到农村的房地产，以及各种性质的住房，建立城乡统一的房地产登记体系。只有明确课税范围，做好扎实的基础性工作，提高税收征管效率，才有利于房地产税立法的推进，为地方财政提供广泛而稳定的税源。
（四）因地适宜科学制定计税依据
计税依据是税收制度的基本要素之一。关于房地产税的计税依据社会上看法不一，总结起来大致可以按房产套数、房产面积或房产余值的确定。若按照房产套数课税，需要分别制定对居民的第一套房、第二套房、第三套房及以上每套住房的税率。如果采用对一套房免税的做法，可能会出现假离婚行为，对人们的心理产生不良导向，虽然本意在于照顾刚需买房者，但结果可能反而弄巧成拙。因此，按照房产套数计税的做法存在漏洞。若按照房产面积或者房产评估余值征税，笔者认为，可以采用住房面积与房产评估值相结合的计税方法，即通过计算人均住房面积的方法确定免征额。这种方法既结合了当地的房地产价值，又考虑到了居民的家庭人口状况，具有一定的可行性。据大数据预估，2020年我国城镇居民人均住房建筑面积已超过40平方米，农村人均住房建筑面积达到50平方米。并且根据试点地区上海的做法，对本市居民新购且为二套及以上的住房，免税面积为60㎡ 。因此，立法者可以参考数据确定免税面积的范围，因地适宜设置不同的征收标准。
（五）减少纳税人税负“痛感”，降低改革民意阻力
自房地产税立法的提出至今，不断遭受到社会各界的争议。其中立法受到的民意阻力不容小觑。房地产税的推行直接关系到老百姓住房的切身利益，许多人认为征收房地产税会使得税负转移到购房者、租房者的身上，使得房价上升、租金上涨，最终导致民众税负痛感过重，产生排斥心理。而实际上，在房地产的保有环节征税，会增加投机者房屋的持有成本，使其将手中闲置的房产推向市场，缓解楼市供不应求的局面。而对于租房市场而言，房产地税可能会转移到租金上去，但在不同地区转移的程度是不同的。对于本身市场处于严重供不应求的北上广深地区，租金转移的部分可能会偏大;对于在经济状况较差的三、四线城市，租赁房子的供应过盛，加之租房者租金水平不高。如果税负转移比例过高导致租金提升过快，房子反而租不出去。
由此可见，房地产税的出台不会使房价大幅动荡，其推行的目的是打击炒房行为，稳定房地产市场经济，并不是用来调控房价的工具。因此，笔者认为，政府需要进一步加大对于房地产税推行的宣传力度，引导民众正确理解开征房产税的目的、意义以及其未来带来的社会影响。同时，税收立法需要民众的参与和支持，政府方面应集思广益，积极、广泛地听取民众意见，有助于减轻纳税人的税负“痛感”，同时提高公民的纳税意识。
四、结语
总的来说，推行房地产税已势在必行，极有可能在“十四五”期间落地实施。但改革过程不可操之过急，目前房地产税仍存在一些问题与细节亟待研究讨论。由此可见，房地产税改革将是一个复杂而又漫长的过程，这需要我们在各方面都打好扎实基础、做好充足准备，待条件成熟后，再根据届时的房地产市场情况以及宏观经济大环境等因素，寻求合适的时机，稳妥出台房地产税。
（作者单位：天津财经大学财税与公共管理学院）
