市县城市管理综合执法机构未来发展趋势及展望

    刘卫东　李春风

    摘要：城市管理综合行政执法是由计划经济向市场经济转变中，因计划经济下以户籍和单位等行政管理手段逐渐丧失管理基础之后形成的。行政综合执法具有承担城市功能，维持城市发展的艰巨任务，但基于对城市功能的理解和城市的定位不同，行政综合执法部门的机构设置，职权范围、行使职权的方式与方法，存在着巨大的差异，这也导致了在履行职权过程中出现的执法不严与执法过严等行为的出现。对此，分析基层综合执法机构的职能、机构、编制等情况，解决综合执法机构出现的种种问题，维护城市环境，保障城市功能，就变得极为重要。

    关键词：城市管理；执法机构；问题与表现；趋势与展望

    1.城市行政执法现状

    （一）执法范围与职权

    （1）执法范围广。城市管理综合执法范围包括方面，园林绿化、市容环境卫生、工商行政、城市规划、公安交通、城市节水、停车管理、施工现场、环境保护、公用事业、城市河湖、导游业、市政交通等，涉及众多行政部门。

    （2）行政职权比较单一，目前，行政执法部门集中行使的职权主要是行政处罚权。但在实际过程中，也涉及到行政检查、强制执行、即时强制等权力。

    （二）执法手段与方式

    执法手段主要包括：一是联合执法，由综合行政执法机构联合其他执法机关以共同名义做出决定，进行集中管理和集中行政处罚；二是柔性执法，就是指通过劝说、教育、行政指导、行政合同等非强制性手段实施的管理手段：三是社区等非政府力量的协助监督。

    2.城市行政综合执法存在的问题

    （一）缺少执法依据

    城市行政执法的依据是《行政处罚法》和其他相关法律、法规的授权，从全国范围来看，缺少一部针对行政执法，明确限定城市执法权利、义务，职权范围的具体法律法规。

    （二）职权宽窄模糊，职能交叉

    （1）城管综合执法行政部门与其他行政机关仍存在着职能交叉的现象。

    其一，职权不完整划转。一些部门在将行政执法权力划转给行政执法部门时，对管理职能进行分割，管理和约束等“吃力”的工作划转出来，但是关于与之关联的职能却依然保留，这就造成了一方面行政执法部门只管理不引导，另一方面，相关职能部门与行政执法部门互相制约。

    其二，职能划转领域模糊。在行政执法部门和其他工作部门职权分割时，由于行政执法部门分割的执法权只是相关管理中的部分权限，而这种划转又因地、因人而异，缺少法律的明确规定，就会出现因考虑不周导致的权限空白区域。

    其三，职权本身界定模糊。行政执法因面对的往往是具体的个人，在执行过程中需要大量的经验，采取人性化的执行，对此，法律法规往往给执法者留有大量的行政自由裁量的空间，这就表现出法律法规在管理中的职权确定处于相对笼统和模糊的状况，具体工作人员工作职权模糊不清。

    （2）行政执法职能过多，执行难度过大。

    根据有些地区的统计，诚挚行政执法部门有300项左右的职权，而且这些职权要随着时间的推移发生变化，要根据经济的发展进行调整。目前，行政执法机构规模虽然不小，但是机构的职权庞杂，而且经常会遇到执行难度比较大案件，会导致社会的强烈反应，如果一个机构的所有职权都是难以执行，就会严重损害机构的形象，进而造成执法的无力。

    （三）执法机构管理体系的缺陷

    （1）行政执法机构独立性不足。

    行政执法机构作为城市管理的执法部门，具有行政主体资格的机构，是政府的进行社会管理的职能部门，不隶属于任何其他政府职能部门，具有独立性。但在实践中，行政执法机构在进行社会管理的时候，要根据产生的社会问题执行其他职能部门的意见，同时，由于很多行政执法部门挂靠在某一行政部门的一个下属单位，不利于行政权权威的体现。

    （2）领导体制不顺畅。

    其一，管理秩序混乱。这主要表现为：①基层执法人员业务素质参差不齐，远远不能达到严格的专业执法要求。②在财务管理上，综合执法机关职权多，工作强度大，但工资薪酬待遇却与工作不相符合，又缺乏社会认可，工作人员缺少工作积极性。③在执法业务领导上，区级综合执法机关面临着上级执法机关的垂直管理和区级政府的业务领导两种管理方式，市区之间关系分散，整个执法队伍无法形成整体战斗力。

    其二，双重领导体制导致区级执法机关在区级政府与市级执法机关出现矛盾时，无所适从。由于市、区所关注的重点不同，扯皮、推诿等情况屡屡出现。

    3.行政综合执法的发展趋势

    3.1重新厘定城市行政综合执法目标

    （一）服务市民。

    （1）行政执法的最终目的是服务于市民。行政执法的目标是保持良好的市容市貌、城市秩序，更好的提高城市公共服务水平，满足城市居民的城市生活要求，降低生活成本，提高生活质量，城市行政执法应该是充满人性的执法。

    （2）体现政府提供社会服务，进行社会管理的必要性和必然性。规范的城市生活不仅体现在统一划一的城市环境，同样要满足居民的多种生活需求，例如对流动商贩的管理不是硬性的规范管理，二是要根据人们生活的需求，一方面满足人们购物的生活需要，另一方面要满足市容市貌的要求。

    （3）行政执法的前提是保障城市居民生活，规范管理和是为了城市的更好发展，城市功能的不断健全。提供社会保障意味着要保护居民的生活环境，而且方便了市民的生活需要，同时保证商贩的生产经营，缓解就业。

    （二）更新执法观念。

    新的执法观念包括：（1）保障和尊重人权，行政执法过程中对公民人权的保障，包括平等权、人身权、环境权，财产权、生存权等；（2）坚持行政法治，行政法治一方面要有法可依，另一方面要做到有法必依，既要体现法律制度的健全，同事要体现执法的公平公正；（3）保证行政民主，行政执法往往涉及到城市居民的切身利益，同时由于执法部门掌握宽泛的自由裁量权，城市行政执法的过程往往是不同群体利益在不同场合的体现，所以一方面要做好说服工作，另一方面要争取将行政相对人纳入到行政决策咨询过程中来：在立法过程的召开座谈会和论证会、在媒体中公布草案来广泛征求意见，在执法过程中的举行听证会，行政相对人的评议等等。

    3.2促进城管工作的法治化

    制定一部相对统一的城市综合管理行政执法法。城市行政执法不像刑法，是衡量人们行为的严格标准，行政执法实际是城市居民各种利益的考量，和城市管理者对城市未来发展的期望，这样一些理念和利益衡量通常缺乏标准。虽然《行政处罚法》是城市综合执法的处罚的标准，但是该法仅仅集中了政府主体行使行政处罚权的规定，而关于行政执法的标准，程序与过程等公共管理方面的要求，并没有具体体现，目前在中国各个城市，行政执法的标准和程序往往依靠管理者的经验，缺少统一的执行标准和工作手册，政府应该总结现有综合行政执法工作经验，制定关于综合行政执法的相关规定，对行政综合执法的主体、执法程序、执法范围、法律责任等方面进行具体规定。

    3.3转变管理方式

    （1）提倡包容性理念。城市的生活不仅要容纳城市居民，也应该容纳微城市居民生活服务的小商小贩，城市不仅为富足的人们提供生活得各种辅助设施和功能，同样为贫困者提供基本的社会服务，城市必须具有很强的包容性。

    （2）明确区分行政执法部门和其他政府职能部门的关系。行政综合执法部门在与相关部门的职能分割上，可以依据便捷高效的原则，也可以按照成本最低的方法，也可以一招能够保证居民最大利益的方法。

    （3）建立执法机构的职能评价系统。建立城市行政综合执法机构的职能进行实时评价系统，量化分析行政执法中职能成本，对于能够得到良好执行，并便捷高效的职能应当予以保留，对于那些执法成本高，又不能为居民提供服务的职能可以划归原职能部门。