欧盟对美政策调整的原因及趋向
【内容提要】随着特朗普政府上台以来对“美国优先”政策的推进，美国成为欧洲利益最大的践踏者和破坏者。与此同时，欧盟自身也面临严重困难。英国“脱欧”久拖不决，内部分歧增大，民粹主义兴风作浪，欧洲一体化寸步难行，致使欧盟无法达成共识，共同应对美国挑战。因此，欧盟面临着二战以来最为困难的选择，是继续拥抱美国，忍受未来巨大的不确定性，还是争取独立自主？目前，欧盟无论是出于主动还是被动，其对美政策已经在进行调整，尽管调整的方向还并不清晰。由于欧盟的特殊性，这种调整肯定是渐进的、缓慢的。从长远来看，欧盟的渐进式调整，特别是“战略自主”建设，逐渐会引发欧美关系的重大变化。
【关键词】欧美关系;欧盟;美国
【DOI】10.19422/j.cnki.ddsj.2019.06.005
跨大西洋联盟是欧盟外交和安全政策的支柱，但近年来，随着美国外交政策的大调整，欧美关系出现较大变化，欧盟对外政策特别是对美政策也出现调整趋向。新形势下的欧盟对美政策究竟将走向何方？本文尝试对此进行分析。
“不一样”的美国
二战以来，欧美结成了紧密的盟友关系，美国为欧洲提供安全保护，欧洲国家则心甘情愿追随美国，在全球重大外交及安全问题上唯美国马首是瞻。欧洲之所以与美国立场一致，一方面是因为欧盟觉得有义务和盟友站在一起，另一方面则因为欧洲国家认为美国的全球外交和安全政策总体上符合欧洲利益。虽然欧美双方不时有一些政策上的分歧，但欧洲从未根本否定美国在全球的领导地位，也从未动摇对跨大西洋联盟的信念。然而随着特朗普政府上台以来对“美国优先”政策的推进，美国已不再是欧洲熟悉和信赖的那个美国，反而成为欧洲利益最大的践踏者和破坏者，其表现主要有以下几个方面。
一是无视欧洲安全上的重大关切。其中，最突出的例子是美国退出伊朗核协议。英、法、德和欧盟为避免引发中东战乱与核扩散，多年来积极做美国和伊朗的工作，最终在奥巴马政府时期达成了伊朗核协议。根据该协议，伊朗的核开发受到严格限制和核查，而作为交换，美国取消对伊朗的经济制裁。特朗普在2016年竞选总统时就提出如果当选总统将退出伊朗核协议，上台后便着手推动美国退出伊朗核协议。欧洲国家领导人（包括法国总统马克龙、德国总理默克尔）多次游说特朗普政府，希望美国不要退出伊朗核协议，但美国不为所动，坚持退出的同时恢复对伊朗的原有制裁。特朗普政府官员还公开威胁称，欧洲国家必须停止与伊朗的贸易往来，否则也将受到美国的制裁。2019年2月16日，美国副总统彭斯在出席慕尼黑安全会议时宣称，欧洲国家必须停止破坏美国对伊朗的制裁，并像美国一样退出伊朗核协议。在《中导条约》问题上，美国也不顾欧洲国家的劝说和反对，坚持退出，俄罗斯则在美国退出后也宣布退出。美俄如果展开新一轮军事竞赛，欧洲肯定会是最大的受害者。同样，在叙利亚和阿富汗问题上，美国也在积极寻求撤军。这都是欧洲不愿看到的。美国在几乎所有重大安全问题上进行决策时，都是首先从自身利益出发，并没有考虑到欧洲的安全关切，也就是说，欧洲盟友的安全利益在其眼里是无足轻重的。
二是以国家安全为由打击“欧洲制造”。欧美经济竞争和摩擦并非现在才有，过去双方曾多次爆发贸易战。但总体来看，欧美双方都没有质疑国际贸易规则，都能按照世界贸易组织的规则处理对外贸易问题，也基本上能做到服从该组织的裁决。然而，特朗普政府上台后公开质疑世界贸易组织的公正性，甚至威胁退出该组织，并滥用该组织关于国家安全的条款，对从欧洲进口到美国市场的钢铁产品征收25%的关税，对铝产品也征收10%的关税。特朗普政府还对进口汽车进行贸易调查，以确定美国汽车行业是否因此受到损害。2019年2月18日，美国商务部将调查报告提交白宫，特朗普政府原本应在90天内决定是否对进口汽车加征最高25%的关税，但因有关谈判正在进行而推迟半年再做决定。欧洲国家特别是德国开始惴惴不安，欧盟则威胁报复。汽车业是欧洲特别是德国的优势产业，是创造就业机会和利润的重要来源。因此，如果美国政府决定就进口汽车征收高关税，将对欧洲经济造成严重危害，这也是欧洲特别是德国紧张不安的原因所在。德国研究机构的报告显示，如果美国对进口汽车征收25%的关税，德国对美国汽车出口将减少50%，对世界其他主要市场的出口也将会受到严重影响。欧洲国家认为，作为美国的盟友，欧洲不可能对美国国家安全构成威胁，美国以国家安全为由打击欧洲制造，是赤裸裸的经济利己主义，将严重冲击欧美互信基础。
三是公开敌视欧盟和欧洲一体化。得益于美国政府的大力推动，欧洲一体化顺利启动，并且快速走上和解、整合之路。但随着欧洲一体化的深化和扩大，美国对欧盟和欧洲一体化的态度出现分化，一种观点认为欧盟通过一体化走上自主、强大之路，迟早会挑战美国在全球的霸权地位，如欧元启动时就曾引起美国警觉;另一种观点认为，欧盟强大后会是美国推进全球霸权的更好帮手。特朗普之前的美国总统从未对欧盟和欧洲一体化采取公开的敌视态度。然而，特朗普政府则认为欧盟对美国构成了不公平竞争，比如认为德国躲在贬值的欧元背后向美国大量出口汽车，损害了美国汽车业。如果没有欧元这一保护伞，德国就不可能如此占美国的便宜。因此，特朗普对欧盟和欧洲一体化充满敌意，公开声称愿意看到欧盟解体，并且只要是对欧盟不利的事，如英国“脱欧”、极右翼民粹主义的兴起等，特朗普就支持。特朗普还一度降低了欧盟驻美国代表团的外交规格。
欧盟面临的困难
在美国对欧盟极不友好甚至敌视的同时，欧盟自身也处于严重的困难时期。
一是英国“脱欧”的冲击。对欧盟而言，一个成员国脱离欧盟是前所未有的事情，因为这表明，欧洲一体化可以是双向的，除了前进，也可能倒退。自2016年6月英国全民公投决定脱离欧盟以来，英欧关系持续困扰欧盟。英国与欧盟的谈判进展艰难，特别是在爱尔兰与北爱尔兰的边界担保问题上争论较大。2018年11月25日，欧盟召开特别峰会，除英国外的27个成员国领导人一致表决通过了“脱欧”协议，即《退出协议》和《关于未来英欧关系的政治宣言》两份关键性文件。但2019年1月15日，英国议会下院投票否决了特雷莎·梅政府与欧盟达成的“脱欧”协议。目前，英国政府正寻求与欧盟重新谈判，试图修改关于爱尔兰与北爱尔兰边界的担保条款，但欧盟很难给予实质性让步，无协议“脱欧”的可能性不能排除。未来不论是“脱欧”还是通过第二次全民公投不“脱欧”，英国问题都将长期困扰欧盟。如果是无协议“脱欧”，英欧关系将遭受重创，英国经济及欧洲经济也将受到严重损害。如果是协议“脱欧”，英欧还要面临未来双边关系的长期谈判。如果英国举行第二次公投不“脱欧”，这样一个英国即使留在欧盟，也是一個长期的负面因素。
二是欧盟内部矛盾增大。首先是南北矛盾。债务危机期间，意大利、希腊等南欧国家遭受重创，被迫推行财政紧缩政策，大幅削减福利，民众利益严重受损，民意发生重大变化，导致民粹势力的兴起。2018年6月意大利民粹政府上台后，主张扩大公共支出、提高工资，以刺激经济增长，但德国、荷兰等北方国家要求欧盟对意大利采取强硬措施。值得注意的是，随着在欧元区改革问题上南北分歧的加大，荷兰、芬兰、波罗的海国家等8个北方国家组成所谓“坏天气联盟”（也称“新汉莎同盟”），强调欧盟各国要遵守财政纪律，控制财政赤字和公共债务，反对有转移支付性质的任何改革，实质上是公开反对法国总统马克龙设立欧元区预算、欧元区财政部长等的欧元区改革计划。其次是东西矛盾。波兰法律与公正党2015年上台后推行司法改革，如由议会决定国家司法委员会成员、由司法部长任命地方法院院长等，欧盟认为这“有悖于欧洲价值观和标准”，双方矛盾持续恶化。德、法等国也持续批评指责波兰。2018年9月24日，欧盟又在欧洲法院起诉波兰最高法院改革。针对匈牙利拒绝接收难民和打击非法移民的做法，2018年9月12日，欧洲议会经投票表决认定匈牙利“危及欧盟核心价值观”，决定对其启动制裁程序，这在欧盟历史上亦属首次。欧洲议会的人民党党团还计划将匈牙利执政党青年民主主义者联盟的欧洲议员驱离人民党党团。此外，德国倡议的难民摊派方案始终遭到捷克、匈牙利、波兰等国强烈反对，而德国为加速本国非法难民遣返而尝试与其他成员国签署遣返协议，也遭到中东欧多国抵制。
三是民粹势力坐大。当前欧洲民粹主义政党快速崛起，从过去不入流的小党逐渐成为可以取代主流大党的严肃政党，如意大利的民粹主义政党五星运动党，德国极右翼的另类选择党等，这些政党不仅进入议会，而且单独执政或参与执政。所有欧盟国家，不管是富裕的西欧国家还是相对落后的南欧国家，也不论是大国还是小国，都存在着民粹主义政党和组织，这给欧盟和欧洲一体化进程带来了深刻影响。民粹主义政党强调本国利益优先，反对欧洲一体化，导致疑欧主义和反欧主义蔓延，动摇了欧洲一体化的民意基础。欧洲各国在民粹主义羁绊下，很难在欧盟政策上妥协退让，导致欧盟各项重大改革议而不决。导致民粹主义崛起的原因是多方面的，比如债务危机的后遗症即贫富分化，难民危机的后遗症即认同政治的发展，社会的激进化和极端化等等。这些问题还在继续发展，并可能继续深入发展，也就是说，民粹主义将长期存在，也将会对欧盟发展造成更大影响。欧洲一体化是欧盟的力量所在，但由于内部问题增多，凝聚力下降，欧洲一体化进程步履维艰。
欧盟的选择困境
以往欧盟身处困境时，可能会得到美国的帮助，然而现在特朗普政府不但不帮欧盟解决问题，反而成为问题的重要组成部分。如何应对美国是欧盟面临的一个关键性问题，但目前并没有好的办法。如前所述，在欧美关系中欧盟处于弱势地位，欧盟非但离不开美国，反而对其更为依赖，原因如下。
第一，美国仍是欧洲安全的保障。北约和跨大西洋联盟是战后欧洲经济繁荣的基础，但冷战结束以来，北约的重要性有所下降。欧洲国家普遍认为，传统军事上的敌人已经消失，俄罗斯基本上不大可能军事入侵欧洲。因此，欧洲国家普遍削减军备，国防开支连年下降。特别是2008年全球金融危机及2010年欧洲主权债务危机爆发以来，在德国的推动下，欧洲各国为达到削减财政赤字和债务的目标，大力削减开支，公共开支特别是军事上的支出首当其冲。因为欧洲民众普遍认为国防问题并不是重大问题，政府相对容易在减少国防预算上达成共识。此外，欧洲很多国家的国防预算主要用于人事开支，并没有用来采购先进武器。2014年“乌克兰危机”爆发后，来自俄罗斯的军事威胁再次被提上欧盟的议事日程，一些欧洲国家对北约的重视和依赖有所增加。目前，欧洲国家虽然普遍开始增加军事支出，但由于民粹主义的兴起及各国面临的经济困难，欧盟各国的军队无法整合成为一支有效率的军事力量。因此，未来欧洲国家对美国和北约的依赖反而更大。
第二，欧洲经济发展在很大程度上仍然依赖美国。欧美经济联系紧密，互有需求，相互依赖。但总体而言，欧洲经济因其结构性问题对美国作为出口市场的依赖更大。特别是自2010年初欧洲主权债务危机爆发以来，欧盟財政紧缩，民众消费水平下降，内需不振。同时，欧洲中央银行为提高市场流动性，推行宽松货币政策，欧元汇率下降，美元相对于欧元则大幅升值。在这种情况下，欧洲国家商品在美国市场因为价格相对较低而更具竞争力，美国产品因此在本土市场受到挤压。2002—2012年，欧盟对外贸易一直处于逆差状态。但从2012年到2016年，欧盟进口萎缩，出口大幅上涨，对外贸易转为顺差状态。[1]美国是全球最大消费市场，也是欧盟最大出口市场，2017年，欧盟对美出口占其出口总额的20%。[2]美国从金融危机中恢复较快，且没有经历欧洲国家严苛的紧缩政策，对相对便宜的欧盟产品吸纳能力强。因此，过去几年，欧盟特别是欧元区国家对美出口增长较快，贸易顺差也快速累积。2008年，欧盟对美贸易顺差650亿欧元，2015年达到创纪录的1220亿欧元。[3]特别是德国，出口占到本国GDP近一半，顺差占本国GDP最高时超过8%，占欧盟对美贸易顺差近一半。2018年，欧盟出口下降，但对美国的出口和贸易顺差却有较大幅度增长。这进一步表明，欧盟对美国市场的依赖程度较高。
第三，欧盟希望借美国之势遏制中国。欧盟也认为中国的发展对其自身利益和全球影响力造成了冲击。欧盟对华政策负面性上升，积极性下降。2017年12月20日，欧盟发表了一篇《市场扭曲报告》，将中国单列为需要特别关注的国家，认为中国存在不公平竞争行为，没有达到市场经济国家的标准。根据中国加入世界贸易组织的协议，欧盟不能再对中国采取歧视性贸易政策，即在进行反倾销调查时，欧盟不能使用“替代国”做法，用第三国价格计算中国商品的成本。然而，欧盟提出所谓“市场严重扭曲”概念，企图为继续使用“替代国”概念寻找法律依据，推行贸易保护主义政策。在近年来中国投资大量进入欧洲的情况下，欧盟在投资上也开始实施保护主义。在德法等国的推动下，欧盟于2019年3月5日正式完成投资审查立法，要求欧洲各国共享投资信息，限制外国资金进入重要产业。欧盟还对中国发展模式日益担心，认为中国在经济发展上的成功对欧洲发展模式构成系统性竞争，需要严加防范。中国提出的“一带一路”倡议，主张世界各国互联互通，共同发展、共同繁荣，与欧盟的周边政策及发展理念高度一致，本应受到欧盟的欢迎，但却被欧洲一些人认为是另搞一套，是在推进中国主导的全球化。欧盟认为仅靠自己无法改变中国，必须与美国联手，才能压制中国发展，逼迫中国改变发展模式。
虽然美国特朗普政府一再伤害欧洲利益，但因为欧洲对美国的依赖“程度如此之深，范围如此之广”，[4]且身处困境，实力不济，欧洲根本离不开美国，也绝不可能放弃美国。但与此同时，欧洲国家也深刻认识到，美国已经变了，跨大西洋联盟也不可能回到从前。
一是特朗普政府有较为深厚的民意基础。特朗普打着“美国优先”的旗号当选，其所作所为多是在兑现选举承诺。从美国当前的情况看，民粹主义生存土壤仍然肥沃，原因包括贫富分化、族群矛盾加剧等等。所以，尽管欧洲仍有人认为，2年或者最多6年后，随着特朗普政府的下台，欧美关系将逐步好转;但欧洲有更多的人开始认识到，特朗普政府的“美国优先”政策不是暂时现象，而极可能是长期趋势，未来的美国政府都将不同程度地推进这一政策。值得指出的是，美欧关系并不是平等的、均衡的，美国是矛盾的主要方面，处于完全的支配地位，因而美国的变化将不可避免地导致美欧关系发生变化，尽管欧洲国家可能不愿见到这种变化。
二是欧洲在美国全球战略中的地位还将持续下降。从奥巴马政府时期开始，美国战略重心就已经转向亚太。特朗普政府2017年版《国家安全战略报告》强调大国竞争和零和博弈，称中国“挑战美国的权力、影响和利益，试图侵蚀美国安全和繁荣”，[5]明确将中国列为敌手。但欧洲无论在意愿和能力上都不大可能成为美国的得力“打手”。从意愿上看，欧洲没有霸权野心，与中国没有战略利益冲突，有的只是正常国家间的发展及经济竞争，欧洲可能会为美国壮声势，但不可能从根本上视中国为敌人。从能力上看，欧洲在军事问题上对美国的帮助正呈不可避免的下降趋势。欧洲国家老龄化日趋严重，这将导致其经济活力下降，税收减少，国防开支也将受到限制。欧洲国家不大可能按美国意愿大幅增加军事开支。
三是欧洲将被迫承担更多的外交和安全责任。长期以来，在重大外交和安全问题上，欧洲基本上唯美国马首是瞻，并指望美国为其提供安全保护。但随着“美国优先”政策的推进，美国除了在亚太地区持续扩张外，开始从全球收缩，包括宣布从叙利亚和阿富汗撤军，退出伊朗核协议等。而欧盟在这些地区有重大的安全利益，包括解决难民问题及打击恐怖主义。近年来，欧洲民粹主义问题已经对欧盟政治、经济和一体化发展构成严重威胁，而民粹主义兴起的主要原因是移民、难民以及恐怖主义问题，这恰恰与中东、北非等欧盟邻近地区的形势变化密切相关。比如，叙利亚内战产生大量难民，最终涌入欧洲并形成2015年的难民危机。因此，近年来欧洲对中东、非洲等地的发展稳定问题非常关注，因为只有这些地区得到发展，人民安居乐业，才能最终从根源上消除非法移民、经济难民等问题。
总体上看，欧洲面临着二战以来最为困难的两难选择，是继续拥抱美国，还是寻求独立自主，对欧洲来说都难以决断。
欧盟的政策调整趋向
如前所述，欧盟对美政策面临调整，但调整的方向和程度并不清晰。由于欧盟的特殊性（由28个成员国组成，外交与安全政策很大程度上还是成员国自身的事务，在欧盟层面很难有一个明确的对美政策），这种调整也很难一步到位。尽管如此，欧盟对美政策还是出现了变化趋向。其中最主要的变化是加强“战略自主”建设。
一是加强防务联合，落实“永久结构性合作”（PESCO），提高防务自主性。2018年3月6日，欧盟理事会发布了执行PESCO的路线图，正式批准了包括军事训练、网络安全、海洋监控和战略指挥等在内的17个联合项目。11月19日，欧盟外交和国防部长会议批准了PESCO计划的17个新项目。各国防长还决定扩大联合军事行动的指挥中心，同时在柏林建立“欧洲危机预防中心”。法国总统马克龙倡议建立“欧洲军”，[6]得到德国的积极响应。二是摆脱美元的“长臂管辖”，提高金融独立自主性。2018年8月22日，德国外长马斯在德国《商报》撰文指出，应该建立一个独立于美元的支付体系，以此加强“欧洲的自主性”。[7]德国外长的建议得到法国的支持和欧盟的采纳。2018年9月，欧盟外交与安全事务高级代表莫盖里尼与德、法、英三国外长共同提议，建立旨在帮助欧洲企业与伊朗进行贸易时绕开国际清算体系“环球金融电讯协会”的“特别目的工具”（SPV）。经过酝酿，2019年1月31日，德、法、英三国外长宣布成立“贸易往来支持工具”，作为落实SPV的政策工具，保障欧洲与伊朗的合法贸易往来。这一工具的最初重点是覆盖涉及伊朗民生的关键领域，如药品、医疗设备和农产品，长期目标是向愿意与伊朗进行贸易的第三方经济体开放。欧盟还有意扩大欧元的国际使用，比如要求欧盟能源等大宗产品进口以及飞机交易等使用欧元而非美元结算等。2018年12月5日，欧盟委员会发布了一项行动倡议《朝着欧元更强国际化地位前行》（下称“倡议”）。该倡议明确指出，要在关键战略性领域更多使用欧元，称“对伊朗实施重新制裁这样的案例，就体现了某第三国在其司法管辖区域外采取单边司法活动的行为，考虑到该国近期对国際规则治理和国际贸易造成的挑战，这些行为都为欧洲经济和货币主权敲响了警钟”。[8]这一倡议针对美国的意味明显。
在加强“战略自主”建设的同时，欧盟全球外交也更为灵活务实。一是加强了与加拿大、日本、韩国等所谓“志同道合者”的合作，在世界贸易组织改革、全球贸易秩序、多边主义等方面寻求共同立场，建立共同战线，试图以此影响美国，将其重新拉回西方世界。欧盟还与日本签订自由贸易协定，加快与南方共同体市场的磋商，谋求以双边自贸协定补充多边贸易框架，同时增加其应对美国贸易制裁威胁的筹码。二是继续加强与中国和俄罗斯的务实合作。欧盟在美国接连退出应对气候变化的《巴黎协定》和伊朗核协议的情况下，加大了与中国和俄罗斯对话沟通的力度。因为欧盟认识到，只有加强与中国和俄罗斯的合作，才能对美国单边主义形成有效牵制，而这符合欧盟根本利益。
然而，欧盟所处困境决定了其针对于美国的政策调整是有限度的，至少在可预见的将来，欧盟不会完全脱离美国的外交和安全轨道。欧盟所谓“战略自主”建设的初衷也并不是为了抗衡美国，而是在被美国完全放弃之前尽量做好能力建设上的准备。因此，欧盟在进行“战略自主”建设的同时，仍然想极力拉住美国。
從长远来看，欧盟的“战略自主”建设必将加快欧盟与美国的相互疏离，比如，欧盟防务特别是防务工业一体化将持续削弱美国与欧盟的军事联系，并形成更大的竞争关系;欧盟加快欧元的国际化也将削弱美元霸权等等。欧盟的“战略自主”建设还是小步骤，但可能连欧盟自己都没有意识到，这些小步骤逐渐会引发欧美关系的重大变化。
（作者系中国现代国际关系研究院欧洲所所长，研究员）
（责任编辑：甘冲）
[1] Extra-EU trade in good，http：//ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php/Extra-EU_trade_in_goods#Evolution_of_extra-EU_trade. 转引自 张健：《跨大西洋关系的变化及前景》，《现代国际关系》，2018年第9期第39页.
[2][3] 同[1]。
[4] 吴孟克：《“裂变”的大西洋联盟与欧洲对外政策调整——专访中国现代国际关系研究院欧洲研究所所长张健》，载《世界知识》，2018第12期，第42页。
[5] National Security Strategy of the United States of America， https：//www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2017/12/NSS-Final-12-18-2017-0905.pdf.
[6] Henry Samuel， “Macron wants 'Euro army' to combat China， Russia and US”， https：//www.brisbanetimes.com.au/world/europe/macron-wants-euro-army-to-combat-china-russia-and-us-20181107-p50ef7.html.
[7] Krishnadev Calamur， “Germanys Foreign Minister Just Proposed a Way to Skirt U.S. Sanctions”， https：//www.theatlantic.com/international/archive/2018/08/germany-us-heiko-maas/568129/.
[8] European Commission， “Towards a stronger international role of the euro”， https：//ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/communication_-_towards_a_stronger_international_role_of_the_euro.pdf.
