金融支持海西地区精准扶贫工作的调查与思考
霍健 秦建 华腾霞
摘要：金融支持精准扶贫工作是消除区域贫困，保持社会稳定，构建社会主义和谐社会的一项重要工作。本文从海西地区金融支持精准扶贫工作的实际和现状出发，就如何发挥好金融在脱贫攻坚中的作用，通过调查分析金融支持精准扶贫工作面临的新情况、新问题，对海西州贫困地区金融精准扶贫现状进行了阐述，提出了开展金融支持精準扶贫服务和金融创新工作中存在问题，并对金融支持精准扶贫工作提出了具体对策建议。
关键词：金融支持；精准扶贫；对策建议
一、金融支持海西精准扶贫的现状
目前，海西州辖区有35个乡镇，305个行政村，农村人口14.76万人，占总人口29%。2016年，全州共识别贫困村119个，其中重点村50个，一般贫困村69个，贫困户2720户，贫困人口6588人，占青海省贫困人口的4.71%，其中，金融支持有需求的精准扶贫对象491户1417人，占全州贫困人口的21.51%。全州识别建档立卡贫困户2720户（含民政兜底），金融精准支持建档立卡贫困户491户（不含民政兜底），建立贫困户信用档案2717户，开展信用评定2717户。全州创评贫困信用户564户，占金融精准支持建档立卡贫困户数的贫困信用户创评的114.87%。全州金融精准扶贫建立风险防控资金5920万元。截至12月末，全州贫困户贷款余额808.2万元，有贷贫困信用户281户，贫困信用户贷款覆盖率43.2%，贫困信用户人均贷款额3.8万元。新型农业主体和特色优势企业贷款余额5100万元，发放企业22家，带动贫困户149人。
二、金融支持海西精准扶贫的业务实践
（一）建立村级“六个一”精准扶贫金融工作机制
以精准扶贫金融服务为根基，成立了以人民银行和主办银行金融扶贫工作领导小组；制定了《海西金融支持精准扶贫实施方案》，明确了精准扶贫工作目标、扶持对象和工作措施；创新构建村级“六个一”精准扶贫金融服务机制。一是由海西州扶贫办公室负责全州扶贫工作的统一协调，各地扶贫部门落实联络员5名；二是由人民银行海西中支主抓落实主办银行，落实主办银行7家，分别为格尔木、德令哈两市农村商业银行、邮储银行和乌兰、天峻、都兰三县农村信用联社；落实服务员7名；三是由当地村委会落实协管员119名；四是由各贫困村落实驻村干部督导员119名；五是由主办银行为贫困户建立一份金融服务档案；六是颁发一份贫困户特殊信用证。通过“六个一”机制，确保了各项金融扶贫政策的落地，避免了政策传导过程中有脱节现象的出现。
（二）建立精准扶贫主办银行制度
以主办行为抓手，不断强化了金融精准扶贫服务工作环境。制定出台了海西扶贫开发金融服务主办银行制度意见，得到辖内银行业金融机构的积极响应，17家银行业金融机构有10家自主申请，由人民银行、扶贫局、财政局和银监局等部门审核，确定柴达木农商行等5家法人金融机构和2家商业银行邮储银行为各自地区扶贫开发金融服务主办银行，并签订“海西州扶贫开发金融服务主办银行承诺书”。一是确定了精准扶贫扶持范围，对有生产经营能力、有金融服务需求、有贷款意愿和有一定还款能力的贫困户和合作组织、能人大户纳入到金融支持精准扶贫的扶持范围；二是建立金融服务扶贫档案，通过群众评议、入户调查、公示公告、抽查检验、信息录入等多种方式，对建档立卡贫困户进行走访，建立了包括贫困户基本信息、家庭收入与生产信息、金融信息、帮扶信息、脱贫致富需求信息和金融实际支持情况等；三是按照建档立卡贫困户开展贫困户信用评定工作，由乡政府、支行（信用社）、村委会及相关人员组成农户资信评估小组，对贫困户诚信度、家庭劳动力、家庭劳动技能、脱贫发展目标四项评定授信指标，确定贫困户信用等级，颁发信用证并进行公示。
（三）打造“点、面、片”相结合的三级联动机制
以三级联动为着力点，强化了金融精准扶贫工作有人抓、有人管。确定了中支党委5名班子成员分别包干两市三县以及重点联系村，人行县市支行班子成员对辖内乡（镇）和贫困村进行分工负责，将精准扶贫金融服务责任落实到人，做到每个贫困村都有人关心、有人过问、有人解决。同时做到对没有贫困村的乡镇也要专人负责，不能忽视非贫困村的贫困户的金融服务需求。
（四）建立贫困户信用评定金融档案
以贫困户基本信息为基础，组织主办银行在贫困地区开展建档立卡贫困户金融服务档案建立工作。一是对有生产能力、有金融服务需求的贫困户，以及能带动贫困户脱贫致富的新型农业经营主体、特色优势企业、能人大户等建立精准扶贫金融服务档案，档案涵盖贫困户生产、生活、资产、发展等情况，贷款需求、用途、期限等信息，摸清了贫困户及扶贫企业真实信贷需求状况。二是主办银行按照人民银行制定的贫困户信用评定标准和办法，有效开展了金融精准扶贫贫困户信用评定，并为评定的贫困户颁发特殊的信用证，使贫困户能够免抵押担保获得小额贷款支持。
（五）建立扶贫贷款财政贴息制度
以政策扶持为突破口，加大扶贫信贷投放力度。为降低信贷融资成本，减轻贫困户和新型农业主体经营负担，加大与财政、扶贫部门的工作对接，积极落实金融支持扶贫贷款贴息资金。财政部门对提供5万元以下、期限3年以内的免抵押、免担保的信用贷款，按基准利率给予全额贴息；对其新型农业主体、特色优势企业吸纳贫困户脱贫致富情况给予500万元以下、3年期以内的贷款，按基准利率给予全额贴息。
（六）建立扶贫贷款风险防控资金
以政银协作为保障，切实防范金融精准扶贫风险。为防止扶贫贷款出现系统性风险，加大与扶贫办的沟通与协调，积极落实风险防控资金，均以专户形式存于主办银行。目前，全州建立风险防控资金5920万元。主办银行与扶贫部门对于贷款逾期后双方共同组织清收，逾期90天仍无法收回的，经扶贫部门确认，进入贷款风险代偿程序，由扶贫风险防控资金先行代偿贷款本息比例不低于60%，主办银行承担40%。
（七）建立督导检查和监测机制
以完善的统计制度为手段，建立和完善了贫困地区针对建档立卡贫困户、新型农业经营主体、特色优势产业的统计分析制度。一是建立了海西州精准扶贫贫困户信用创评工作情况、金融支持精准扶贫、金融服务工作开展情况、金融扶贫贴息贷款、金融精准扶贫贷款专项、扶贫再贷款使用情况等月报和季报6项统计报表，从而使人民银行及时掌握各主办银行精准扶贫金融服务工作的进展情况；二是对未按时、按要求完成任务，工作推动不力的地区和主办银行给予通报批评和约见谈话；三是建立督导抽查机制，通过跨地区交互抽查、成立专项检查组等方式，不定期对辖内金融支持精准扶贫相关工作进行现场督导检查。
三、强化金融支持精准扶贫成效的瓶颈
（一）金融服务的范围有待扩大
一是海西国有商业银行普遍实行集约化经营战略，设在贫困地区的机构网点逐步收缩，仅在经济相对较发达的县域设有机构网点。在贫困县乡镇一级设立营业网点的基本上只有农村信用社和邮储银行，在贫困地区分别承担着扶贫攻坚的主要任务，导致主办银行数量少，覆盖领域有限。二是主办银行在贫困地区主要提供信贷支持，在农牧民创业培育、理财服务、移动金融、生活类金融服务等方面介入较少。三是金融资源在贫困地区分布失衡，贫困人口比例达到72.25%的东部天峻、乌兰、都兰三县，银行业服务网点数量比例仅为28.13%，保险业金融业机构、证券业机构、融资性担保机构和小贷公司等非金融机构为空白。
（二）可持续增收的产业项目选择较为单一
扶贫主办银行受制于可发展项目较少，自身资金实力和贷款额度限制，信贷增长缓慢。从资金利用效率上看，资金闲置现象突出，东部三县贷存比分别为48.58%、42.92%和32.23%，低于全州平均水平。一是贫困户产业结构上主要还是以种植和养殖业为主，经济结构单一。如靠发展可持续产业长期稳定增收的途径除了都兰枸杞产业和茶卡旅游产业外没有其他好的产业选择；二是贫困地区产业模式上，农牧业组织化、集约化、规模化、产业化程度不高，生产经营方式滞后，整体竞争力低；三是产业化扶贫龙头企业数量少、规模小，存在市场竞争力弱，带动能力不强，农畜产品加工、科技成果转化率低，严重制约扶贫方式的转变。
（三）银政农联系沟通不够紧密
目前，基层的政府扶贫部门与当地银行业金融机构及农户的协调与交流不够紧密，主办银行对当地扶贫工作的具体措施知之不多，对地方政府部门一些金融扶贫项目缺乏了解，农户对金融扶贫政策知之甚少。目前开办的金融扶贫项目都是国家或省级部门与银行机构联合推出的项目，如生源地助学贷款、妇女小额担保贷款等，为当地农村扶贫工作起到了积极的推动作用。但基层政府部门与银行进行合作的项目仍然非常少，扶贫部门与金融业的联系沟通有待提高。
（四）各类金融机构缺乏整体联动
海西州金融业支持经济社会发展的主力军是银行业金融机构，保险业和证券业金融机构发展缓慢，制约了金融机构联动支持发展的功能发挥。对于基础薄弱的第一产业，商业性农业保险严重滞后，弱化了风险的有效转移。海西至今没有一个完整的农业保险体系，农业保险险种停留在政策性层面，已经开办的业务部分发展缓慢。证券业机构、小额贷款公司等数量较少，且多集中于州内德令哈和格尔木两市，村镇银行、小微企业直接债务融资和股权融资更是空白。
（五）金融产品创新仍显不足
由于贫困地区是以畜牧业和种植业为主，目前在金融支持精准扶贫上开办了精准扶贫卡贷款和枸杞贷仍显不足，缺少适合贫困地区不同领域、不同主体的专项信贷产品。尤其是在产业扶持项目上，面对一些合作组织和加工企业的项目开发建设，改变了过去银行业金融机构支持原有的模式，面对新兴行业的入驻，无论在信贷产品的设计和服务水平上都不能与行业和企业需求相匹配，这是贫困地区主办行存贷款比偏低的主要因素。
（六）贫困户动态监测机制有待完善
随着扶贫开发工作的推进，目前贫困户的数量和名单都会有较大的变动，在建档立卡贫困户金融服务档案建立的基础上，对贫困户的评定、贷款的发放、贫困户脱贫、非贫困户的返贫数量等都会随时发生变化，由于主办银行在金融精准扶贫贫困户退出机制和动态监测机制上还不完善，存在动态监测随意性，动态名单不能及时准确更新的现象，就会给金融精准扶贫工作带来数据失真，影响金融精准扶贫工作的整体推进。
四、对策和建议
（一）加强部门间精准扶贫政策配合
一是充分发挥财政资金的杠杆撬动作用，要充分运用好财政担保基金和扶贫防控资金，利用财政贴息减轻贷款主体的成本负担，通过财政奖励与风险补偿加大银行业金融机构支持涉农、小微企业的积极性；二是发挥货币政策工具引导作用，积极争取上级行相关部门的支持和理解，适当调整主办行使用再贷款、扶贫再贷款、再贴现条件，对连片特困地区支农再贷款和扶贫再贷款实施利率优惠，充分发挥好产业扶贫的致富带动作用；三是在贫困地区组建以地方财政出资为主、社会资金入股为辅的扶贫贷款担保机构；大力发展农牧业政策性和商业性保险业务，扩大保险范围，降低保险费率。
（二）加快工业反哺农牧业的进程
金融精准扶贫要结合贫困地区的资源优势，以工业反哺农牧业为重点，通过项目扶持来带动贫困村、贫困人口的脱贫。在信贷投向上重点支持循环经济试验区及绿色产业，围绕四大传统产业升级和五大新兴产业培育打造，加大对支柱产业转型升级、战略性新兴产业、文化旅游产业、生态农牧业及其他特色产业的发展。尤其在新型合作组织上，创新信贷运作模式，以“信贷+企业公司+农业合作社+农户”的形式，支持贫困地区农村产业运作的专业化，使其适应市场需求。
（三）积极构建银政农合作新机制
银政农合作需进一步强化部门协调推进，加强银政农合作，健全扶贫对接机制。一是银行业金融机构要进一步完善金融扶贫的具体办法，对资金规模、机构网点、业务人员等资源实行倾斜配置，放宽和降低准入门槛、审批流程等，提高不良贷款容忍度。二是银行、政府要大力宣传金融扶贫政策，介绍金融服务产品，针对贫困农户金融知识空白现状，大力普及金融知识，培育多层次、广覆盖的农村金融体系，充分发挥服务点金融政策宣传的作用，将其打造为金融知识和精准扶贫等金融政策宣传前沿阵地。
（四）进一步拓展金融供给渠道
鼓励银行业金融机构要主动承担社会责任，积极推进区域内国有商业银行向县域和乡镇网点延伸和布点展业，继续增加偏远农村牧区金融机构数量和自助设备数量，增设更多便民服务点，使广大人民群众尤其是农牧区居民能够享受到便利的金融服务。引导小额贷款公司、担保公司、保险机构向贫困地区拓展业务。逐步形成商业银行、小额信贷、保险、担保等多层次、全方位金融体系，使农村金融服务覆盖更多的贫困群体。
（五）不断创新金融支持精准扶贫的信贷方式
鼓励金融机构结合“双基联动”和“一县一品”的信贷业务创新模式，向符合条件的贫困户、新型经营主体、特色优势产业、能人大户等提供量身定制特色贷款品种。推广应用“富农贷”、“旅游贷”、“直补贷”、“普惠贷”、“枸杞贷”等适合贫困地区不同领域、不同主体的专项信贷产品。进一步扩大有效抵押品的范围，增加农作物受益权、权利质押，同时保护担保债权的优先受益权。积极探索运用动产质押、仓单质押等形式，采取“一企一策、一户一策”的办法解决农牧民抵押难、担保难问题，推动贫困地区社会经济的发展，最终实现贫困人群收入增加，达到脱贫致富的目的。
（六）建立正向激励机制
人民銀行要根据精准扶贫青海行动方案、“六个一”金融服务和“三级”联动机制要求，对辖区人行市、县支行及主办银行加大考核力度，尤其是金融精准扶贫工作对在支持贫困地区发展力度大、效果好的法人金融机构给予再贷款上优先满足，真正发挥再贷款的结构调整功能，做到让利于民，普惠贫困户。
参考文献：
[1]海西州精准扶贫贫困户信用创评工作情况报表.2016年1—10月
[2]贡伟宏：《青海省金融支持精准扶贫模式探索》[J].青海金融.2016（5）
[3]刘谊新：《新时期金融扶贫的路径选择》[J].中国农村金融.2014（25）
[4]潘雪芳、张 永《新时期工业如何反哺农业》人民论坛网.2014—06—06
（作者单位：中国人民银行海西州中心支行）
