英国参加欧洲议会选举及其影响
【内容提要】英国未能如期完成“脱欧”，被迫参加2019年5月举行的欧洲议会选举。在英国“脱欧”问题上态度明确的脱欧党和自由民主党取得胜利，而传统大党保守党和工党则明显失利。英国参加欧洲议会选举的结果将在国内政治和欧盟政治层面产生重要影响，如增加英国“无协议脱欧”的可能性、强化英国国内政治分裂和政治极端化趋势、影响欧洲议会内部政治运作和欧盟高级职位人事安排等。此外，在国内政治和欧盟政治的相互作用下，欧盟成员国民众对欧盟的态度将受到影响，英国“脱欧”后的未来发展也将面临诸多不确定性。英国在“脱欧”背景下参加欧洲议会选举及其产生的影响说明当前西方传统政党政治正面临挑战和危机。
【关键词】英国“脱欧”;欧洲议会选举;政党政治;民粹主义
【DOI】10.19422/j.cnki.ddsj.2019.07.004
2019年的欧洲议会选举由于民粹主义力量崛起、英国“脱欧”等因素而被认为关乎未来欧洲发展方向，成为欧洲议会自1979年直接选举产生以来最引人注目的一次选举。欧盟各国的平均投票率也止住了下跌势头，达到51%，远高于2014年的42.6%。[1]在英国“脱欧”的大背景下，欧洲议会选举对英国而言已经超出了选举本身的含义。同时，由于英国与欧盟关系未来的不确定性，这场选举对英国国内政治和欧盟的未来发展都会产生重大影响。
英国“脱欧”
“遭遇”欧洲议会选举
按照英国“脱欧”方案，英国要在2019年3月29日离开欧盟，而欧洲议会选举则于5月23—26日举行。因此，如果英国顺利“脱欧”，欧洲议会选举和英国并没有关系。但是，自2016年6月英国“脱欧”公投以来，英国社会在“脱欧”问题上陷入严重分裂，政局动荡不安，首相特雷莎·梅与欧盟达成的“脱欧协议”在议会下院遭到三次否决，“脱欧”进程陷入僵局，英国不得不参加欧洲议会选举，欧洲议会选举于是“闯进”英国的政治日程。在欧盟其他成员国早就进入相关议程时，欧洲议会选举在英国成为一场“遭遇”。
“脱欧”是特蕾莎·梅领导的保守党政府的使命。英国“脱欧”公投后，保守党前领袖卡梅伦被迫辞职，特雷莎·梅临危受命，接过首相一职，试图以“脱欧就是脱欧”这样鲜明的口号带领英国民众完成“脱欧”使命。但英国“脱欧”进程曲折难行，日期一拖再拖，以致被迫参加欧洲议会选举。即便如此，特雷莎·梅政府也拒绝为参加欧洲议会选举做准备，在最后时刻仍然为通过“脱欧协议”作徒劳的挣扎。
保守党拒绝参加欧洲议会选举的理由非常明显。一是保守党要争取的是英国顺利“脱欧”，而参加欧洲议会选举就意味着“脱欧”失败。因此，即便欧盟27国领导人在2019年4月10日决定把英国“脱欧”的日期延长到10月31日，保守党政府仍然努力避免英国参与欧洲议会选举，与工党进行毫无希望的最后谈判，希望英国能够在5月22日前实现“脱欧”。二是保守党难以推出竞选纲领。过去，为了与疑欧主义政党英国独立党争夺选票，保守党的欧洲政策也越来越向疑欧主义靠拢，但保守党上下对特雷莎·梅与欧盟谈判达成的“脱欧协议”十分不满，如果保守党的竞选纲领要求选民支持不受欢迎的“脱欧协议”，可能会遭到很多党员反对。三是保守党参加欧洲议会选举可能遭受惨败。保守党在5月初举行的英格兰地方议会选举中已经遭遇滑铁卢，失去了1300多个地方议会席位和44个地方议会控制权，这表明英国选民已经对保守党政府严重不满，更何况欧洲议会选举向来不利于执政党而更有利于在野党和小党。[2]四是欧洲议会选举将给内部已经严重分裂的保守党造成沉重打击。早在4月初，保守党就有170多个下院议员给特雷莎·梅写联名信，反对参加欧洲议会选举。英国下院保守党1922委员会主席布莱迪认为，“在英国人民投票决定离开欧盟3年之后仍然参加欧洲议会选举，是一个莫大的错误。”[3]参加欧洲议会选举会加剧保守党内部的离心倾向，甚至对保守党的存亡构成威胁。
工党也不愿看到英国参加欧洲议会选举。一是参加欧洲议会选举可能迫使工党表明在“脱欧”问题上的态度。为讨好两边选民，工党在“脱欧”问题上一直持模糊立场，认为这样既可以讨好支持留欧的选民又可以讨好支持“脱欧”的选民;他们反对参加欧洲议会选举，认为一旦参加选举，工党将被迫明确自己在“脱欧”问题上的立场。二是工党内部也在欧洲议会选举纲领问题上存在矛盾。工党在“脱欧”问题上的模糊态度，在党内遭到很大一部分力量的强烈反对，他们明确要求工党支持举行第二次公投，做一个坚定的留欧派政党。5月初，工党散发的竞选传单中没有提到第二次公投的事宜，在党内引起轩然大波。三是同保守党一样，工党的选情看跌。在5月初举行的英格兰地方议会选举中，工党尽管没有保守党输得那样惨，但也损失了84个地方议会议席，成绩并不乐观。在选民心目中，工党作为最大的在野黨，无疑和保守党一起要为“脱欧”僵局负责。同时，工党在“脱欧”问题上含糊不清的政策让其支持者不知所措，最终可能导致选票的流失。
欧洲议会选举在英国是大党的难题，却成为小党的欢宴。2019年4月12日，法拉奇成立脱欧党，明确主张无条件“脱欧”。4月15日，年初从工党和保守党脱离出来的一些下院议员注册成立变革英国党，该党和自由民主党、绿党、苏格兰民族党、威尔士民族党一起明确表示反对英国“脱欧”。这样，英国政坛中出现了英国独立党、脱欧党等旗帜鲜明支持无条件“脱欧”的政党，也出现了一些反对英国“脱欧”的政党，如自由民主党、绿党、变革英国党等，他们希望把欧洲议会选举变成一个“软公投”。这些态度明确的政党都希望利用欧洲议会选举表明立场，为英国“脱欧”进程指明方向。[4]
保守党对欧洲议会选举心怀抵触，准备不足，没有选举纲领和竞选资金，甚至没有启动选举。执政党准备不足也导致整个英国的选举差错频出，很多生活在英国的欧盟公民抱怨无法参加投票。选举结果尽管早在预料之中，但公布后仍让人感到吃惊：脱欧党位列第一，获得29个席位，自由民主党获得16个席位，工党获得10个席位，绿党获得7个席位，保守党仅获得4个席位，苏格兰民族党获得3个席位，威尔士民族党、新芬党、民主联盟党和北爱尔兰联合党各获得1个席位。在英国“脱欧”陷入僵局的大背景下，任何选举都已经超出了选举本身的含义，而成为“脱欧”进程的一部分，并对英国和欧盟产生一系列影响。
欧洲议会选举
搅动英国政局
英国参加欧洲议会选举，意味着英国“脱欧”的失败。重压之下，特雷莎·梅被迫于5月24日宣布辞去保守党领袖一职，英国保守党内开启了竞争党魁和首相宝座的大戏，从而使英国“脱欧”进入新阶段。但这只是欧洲议会选举对英国国内政治影响最为直观的一面，其更为深刻的影响体现在如下几个方面。
第一，欧洲议会选举增加了英国无协议“脱欧”的可能性。在这次大选中，法拉奇建立的脱欧党可谓独领风骚，大批保守党、工党的支持者甚至部分议员都投票支持脱欧党，这样的结果将给英国政治造成较大的压力和影响，“脱欧”的天平可能向无协议的方向发展。法拉奇甚至声称，如果英国在10月31日不能“脱欧”，他的脱欧党将在下一次大选中战胜保守党和工党。[5]在2014年欧洲议会选举中，法拉奇领导的英国独立党也曾获得最多席位，但在全国大选中却没有在下院获得任何席位。从这个意义上讲，法拉奇在下次全国大选中能不能取胜或者获得席位并不是关键，关键是其利用欧洲议会选举塑造英国政治的能力。法拉奇在接管英国独立党10年之后成功把欧盟问题带进了英国政治的核心舞台，并使英国陷入“脱欧”泥潭。他同样能利用2019年的欧洲议会选举结果推动英国政坛进一步采取强硬“脱欧”政策。在这种压力下，保守党新领导人可能会持强硬的“脱欧”路线。[6]因此，无协议“脱欧”的危险性正在增加。
第二，欧洲议会选举使英国政治更加分裂和极化。西方政党政治是竞争性政治，政党产生之初主要是围绕经济平等、经济正义、经济组织等问题展开竞争，即传统的左右竞争。在这些问题上，传统政党都能保持党内团结一致。但“脱欧”问题涉及与欧洲关系，属于主权问题而不是左右问题，是一个新的竞争领域，主流政党在这一问题上无法保持党内统一。在历次欧洲议会选举中，英国左右两大政党都尽量减少选举的“欧洲”含义，避免引起党内分裂。[7]在2014年的欧洲议会选举中，英国独立党成功将“脱欧”议题引入英国国内政治，经过2016年英国“脱欧”公投，英国选民的脱欧派和留欧派身份得以凸显，而2019年欧洲议会选举则使这种身份得到强化，导致传统政党政治的崩溃，传统政党的支持者“背叛”本党的行为大规模出现。英国民意调查机构“舆观”（Yougov）5月17日发布的针对欧洲议会选举的民调数据显示，在受访者中，有62%的保守党支持者计划支持脱欧党，只有20%的人计划仍投保守党的票;工党同样可能丢失大量的选票，工党支持者中有21%的选民转投自由民主党，16%的人转投绿党，6%的人转投变革英国党。[8]欧洲议会选举结果表明，传统政党在应对“脱欧”问题上面临严重的内部撕裂，欧洲议会选举加强了英国政治的分裂和极端化倾向。
第三，英国的欧洲议会选举结果还会经过欧盟机构反过来影响英国“脱欧”进程。一方面，欧盟政治和成员国的国内政治是相互影响的，欧洲议会选举中脱欧党获得大胜后，其议员可能对欧洲议会运行产生影响，英国国内政治斗争可能继续向欧洲层面蔓延;另一方面，不论“脱欧协议”在英国是否获得通过，欧洲议会都会通过某种方式对英国“脱欧”进程施加某种程度的影响。如果“脱欧协议”在英国议会获得通过，该协议将会在欧洲议会由新选举产生的欧洲议员进行批准。脱欧党的胜利，加上同情脱欧党的欧洲极右民粹主义政党在欧洲议会力量的增加，将使英国“脱欧”进程的顺畅度增加。
第四，欧洲议会选举对苏格兰和北爱尔兰政治局势有特殊的影响。苏格兰和北爱尔兰在2016年的“脱欧”公投中分别以62：38和56：44的比例支持英国留在欧洲，形成了与英格兰相反的态度，这两个地区与英国关系由此受到了“脱欧”进程的影响。[9]在2016年英国“脱欧”公投通过之后，苏格兰的第一部长尼克拉·斯特金就表示可能举行第二次独立公投。2019年复活节之后，斯特金再次宣布，假定英国“脱欧”得以继续实施，她希望能在2021年5月苏格兰议会大选之前再次进行一次独立公投。2019年2月，北愛尔兰新芬党要求在“脱欧”进程中各方履行《北爱尔兰和平协议》，保留英国与欧盟27国谈判达成的“备份安排”，并倡议举行“爱尔兰统一”公投。英国“脱欧”之所以到目前为止一直无法解决，很大程度上是由于在爱尔兰和北爱尔兰之间出现的硬边界问题上难以找到有效的解决途径。边界问题涉及北爱尔兰问题的《贝尔法斯特协议》，不仅涉及北爱尔兰和平问题，还涉及与爱尔兰的关系。英国参加欧洲议会选举，强化了两个地区的留欧身份，一旦将来英国“脱欧”，与这两个地区的关系则成为难以回避的问题。
英国参加欧洲议会选举
对欧盟带来困扰
由于英国“脱欧”进程，欧盟在2018年2月就已经为本届欧洲议会选举做了准备，将欧洲议会议席从751席压缩到705席，把原来属于英国的73个议席中的27席通过再平衡的方式分配到代表性不足的14个国家，剩下的50席留给正在申请加入欧盟的国家。英国没有按计划完成“脱欧”，被迫参加欧洲议会选举，打乱了预先的安排，欧洲议会的代表性平衡计划被迫停止。这些只是在技术层面对欧盟产生的影响。从欧盟政治的角度看，英国参加欧洲议会选举，对欧盟机构运作和未来发展有着重要影响。
第一，对欧洲会议党团组成及欧洲议会的运转具有重要影响。英国在欧洲议会的议席总数为73席，等于爱沙尼亚（6席）、塞浦路斯（6席）、卢森堡（6席）、马耳他（6席）、拉脱维亚（8席）、斯洛文尼亚（8席）、爱尔兰（11席）、克罗地亚（11席）和立陶宛（11席）等9个国家的总和。73名欧洲议员在欧洲议会的存在本身就有巨大影响，而由于“脱欧”的不确定性导致其去留可能严重干扰欧洲议会的工作。根据欧洲议会程序规则，组成欧洲议会党团要求有25个来自至少7个国家的欧洲议员。[10]例如在2014—2019年欧洲议会中，英国独立党在组成自由和直接民主党党团时发挥了关键性作用，而英国保守党在组成欧洲保守与改革党党团时发挥了关键性作用，它们都是各自所在党团最大的成员党。相对于独立议员，党团能够在议会辩论中获得更多的发言时间，还能够获得有利于其日常工作的更多资金支持。更为重要的是，加入党团能够有机会获得欧洲议会中的关键职位，包括各专门委员会主席、报告起草人以及专门委员会执行局的成员。由于专门委员会是欧洲议会运作的基本单位，其报告对欧盟的政策具有关键性影响。欧洲议会中关键职位的获得取决于党团力量的大小，英国73个欧洲议会席位的重要性就得到了充分体现。英国“脱欧”不确定性带来的困扰是，一旦英国“脱欧”，73名欧洲议员就会离开欧洲议会，这将对欧洲议会党团的构成及欧洲议会的部分关键职位产生影响。
第二，英國的欧洲议会选举结果将影响欧洲议会内部的运作模式。欧洲议会内部形成了不同的党团，党团政治推动了欧洲议会的基本运作。长期以来，由于欧洲议会的特殊性质，其内部并没有形成国内政坛上左右翼激烈竞争的局面，反而形成了以中右翼的欧洲人民党党团和中左翼的欧洲社会与民主党党团大联盟为特征的联盟模式。这两大党团都是强烈支持欧洲一体化的党团，长期占据欧洲议会的多数议席，它们之间的联盟推动着欧洲一体化的发展。但最近一些年来，随着欧洲民众反精英反建制情绪的增长以及民粹主义力量的兴起，代表精英力量的传统中左和中右政党力量不断下降。在2019年的欧洲议会选举中，欧洲人民党党团获得179席，欧洲社会与民主党党团获得153席，虽然仍是最大的两个党团，但两党团议席数相加没有获得超过半数的多数席位。而代表中间力量的自由主义势力得到了较大增长，达到106席，代表反建制、反精英的民粹主义力量虽然没有人们所预测的那样得到急剧增加，但其力量也得到巩固，其中脱欧党贡献了29个席位。这样，中左和中右政党不再占据议席的绝对多数，欧洲议会中的联盟模式有了更多的可能性，增强了其他党团在欧洲议会的影响，从而为欧洲议会的运转和欧洲一体化未来带来某种不确定性。
第三，欧洲议会选举的结果还对包括欧盟委员会主席、欧洲议会议长、欧盟外交与安全事务高级代表甚至欧洲央行领导人等欧盟的高级职位产生重要影响。经《里斯本条约》修订的《欧洲联盟条约》第17条规定，欧盟委员会主席的人选需要考虑到欧洲议会选举的结果，而欧盟委员会主席密切参与其他欧盟委员会委员的选任，欧盟委员会需要得到欧洲议会的投票同意，并集体对欧洲议会负责。[11]一般由各党团提出自己的出任欧盟委员会主席的人选，各党团提出的候选人获得多数欧洲议员的支持，才可成为欧洲议会唯一可以接受的人选。2019年的欧洲议会选举后，由于中右政党在欧洲议会中力量的下降，欧洲议会的联盟形式越来越复杂化、多样化，法德两国在欧盟委员会主席等欧盟高级职务人士安排上存在分歧。在这种情况下，有人提出欧盟应该综合考虑欧盟委员会主席、欧洲议长、欧盟外交与安全政策高级代表甚至重要欧洲央行行长等职位人选，以求得党派之间的平衡。英国73名欧洲议员的重要性就得到了充分体现。但是，英国“脱欧”带来的问题是，由于英国“脱欧”的不确定性，在这些重要职位安排问题上要不要考虑英国？一旦英国“脱欧”成功，议会党团和各专门委员会重要职位的人事结构可以进行调整，但包括欧盟委员会主席的其他欧盟高级职位则不能，这些人事安排及其决策的合法性何在？
结?? 语
在此前的历次欧洲议会选举中，舆论认为要使欧洲议会选举成为“真正的”欧洲选举，就必须有欧洲议题的出现，政党要围绕欧洲议题进行竞争。真正的欧洲选举是欧洲一体化深入发展的体现，这为欧洲一体化中联邦主义支持者所喜见。[12]
在2019年的欧洲议会选举中，欧洲议题不再匮乏。伴随着民粹主义崛起的是对移民问题、欧债危机等涉及成员国与欧盟关系的炒作，欧洲议会选举有了真正的欧洲内涵，“脱欧”僵局中的英国参加欧洲议会选举成为突出案例。近三年的“脱欧”进程，让欧洲议题充斥英国政治。脱欧派指责欧盟妨碍了英国成为一个伟大的国家，而留欧派则宣扬欧盟给英国带来的种种好处;脱欧派认为伊斯兰极端主义是欧盟面临的最大威胁，留欧派则指出民族主义、气候问题是欧洲面临的主要挑战;脱欧派认为欧盟会在未来20年里土崩瓦解，留欧派则鼓吹欧盟能够治疗民族主义带给成员国的政治疾病。欧洲问题前所未有地深入到欧盟成员国的国内政治。只是这种充满欧洲议题的欧洲议会选举并不是出现在欧洲一体化高歌猛进的年代，不是向着推动欧洲一体化的方向发展，而是发生在英国“脱欧”的僵局下，这和联邦主义者对真正的欧洲选举的想象大不一样。
英国参加欧洲议会选举从某种程度上意味着英国“脱欧”的失败。英国只有大约7%的民众认为其政治制度运转正常，这一比例比欧洲其他任何国家都要低。[13]英国在“脱欧”道路上的政治分裂和极端化，正在使欧洲变得清醒，但民粹主义势力在本届欧洲议会选举中并未如预料的那样攻城略地，这也说明欧洲一体化仍有自己的未来。
【本文是2017年度教育部人文社会科学重点研究基地项目“退欧背景下英国与欧盟关系及其对中国的影响”（项目批准号：17JJDGJW013）的阶段性成果】
（作者系北京外国语大学国际关系学院副院长，
中国人民大学欧洲问题研究中心研究员）
（责任编辑：苗田田）
[1] 欧洲议会自1979年第一次直接选举以来，分别在1979年、1984年、1989年、1994年、1999年、2004年、2009年、2014年举行过选举，其参选率一直处于下跌态势，分别为62.71%、60.56%、58.41%、56.56%、49.51%、44.49%、42.75%和42.62%。
[2] 在欧洲议会选举中，选民倾向于认为欧洲议会选举不如国内选举重要，投票反对执政党但不会造成国内政权的更迭等风险，选民便选择在选举中利用自己的选票表达对执政党的不满，或者影响国内政治的发展。因此，欧洲议会选举往往造成执政党受到惩罚，而在野党和小党赢得选票的情况。参见 Karlheinz Reif， “National electoral cycles and European elections 1979 and 1984”， Electoral Studies， Vol，3， No.3， 1984， pp.244-255.
[3] Toby Helm and Michael Savage， “Furious Tory MPs will bid to oust May if UK fights Euro poll”，The Guardian，6 April 2019.
[4] Jessica Elgot， “Brexit： pro-EU parties to use European elections as ‘soft referendum”，The Guardian，13 April 2019.
[5] Tom Kibasi， “Nigel Farages victory gives him the whip hand over British politics”， The Guardian，27 May 2019.
[6] Martha Gill， “Farages victory means the Tories will be led by a Brexiteer， not a compromiser” ， The Guardian，28 May 2019.
[7] 王明进，《欧洲联合背景下的欧洲跨国政党》，北京：当代世界出版社，2007年版，第213页。
[8] Adam McDonnell， “Labour and Tories lose majority of support to Brexit protest” ， https：//yougov.co.uk/topics/politics/articles-reports/2019/05/17/labour-and-tories-lose-majority-support-brexit-pro.
[9] 傅聰：《英国退欧背景下苏格兰的独立运动》，载《国际论坛》，2018年第1期，第34-38页。
[10] “Rule 32：?Establishment and dissolution of political groups”，Rules of Procedure of the European Parliament， http：//www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do？pubRef=-//EP//TEXT+RULES-EP+20190325+RULE-032+DOC+XML+V0//EN&language=EN&navigationBar=YES.
[11] 程卫东、李靖堃译：《欧洲联盟基础条约——经〈里斯本条约修订〉》，北京：社会科学文献出版社，2010年版，第39-40页。
[12] David Marquand， “Toward a Europe of Parties”， Political Quarterly， Vol. 49， No.4， 1978， pp.425-445.
[13] Mark Leonard， “Irreconcilable Brexit tribes create a split-screen EU election”，The Guardian， 20 May 2019.
