安全与发展：俄罗斯北极战略再定位
肖洋
【内容提要】俄罗斯大量领土位于北极圈以北，自沙皇时期以来就十分重视北极事务。俄罗斯总统普京执政以来，将北极事务上升到国家战略层面，强化了对北极领土的控制力。俄罗斯北极战略始终围绕安全与发展这两大主题，安全、经济、环境、社会利益，是俄罗斯政府制定北极战略的核心考量因素。当前俄罗斯北极战略的主要目标是推动北极经济发展而非军事扩张。未来俄罗斯北极战略的调整总体上坚持务实主义和防御主义原则，在保护俄罗斯北极合法利益的同时，扩大对外开放，合作推进北极资源开发与环境保护。
【关键词】俄罗斯北极战略;北极治理;冰上丝绸之路
【DOI】10.19422/j.cnki.ddsj.2019.09.007
2019年4月9—10日，俄罗斯总统普京在“北极—对话区域”国际北极论坛上提出，俄罗斯政府将制定《2035年前俄罗斯北极地区发展战略》，作为统筹北极战略规划、基础设施投资计划、城市振兴计划的纲领性文件。俄罗斯是世界上最大的北极国家，其北极战略规划引起国际社会的高度关注。随着北极资源开发与北极航运的经济愿景成为现实，各国参与北极治理的热情再度高涨。俄罗斯对北极地区的战略构想将影响未来北极治理的实际成效以及北极地缘政治经济格局的演变。俄罗斯北极政策的历史沿革
俄罗斯大量领土位于北极圈以北，北极是俄罗斯天然的防御屏障和资源储备区。早在1525年，沙皇俄国外交官梅德格拉西莫夫就提出开辟俄罗斯到中国的“东北航道”，从彼得大帝到叶卡捷琳娜二世，俄罗斯持续加大对北极地区的探索力度。1728—1741年，沙俄海军探险家维图斯·约纳森·白令（Vitus Jonassen Bering）穿越北极圈，打通了从俄罗斯西伯利亚到北美阿拉斯加的北极航道，此后俄罗斯开始绘制北极航道图。[1]
俄罗斯作为横跨欧亚大陆的国家，一直高度重视与亚洲的贸易联通，为此，从19世纪下半叶开始，俄罗斯从海陆两个方向，逐渐将贸易网络向东亚推进。俄罗斯一方面积极推进西伯利亚铁路建设，将海参崴打造成与中国等东亚国家进行海陆联运的转运枢纽，并推进与中国东北地区铁路网的对接;另一方面从1877年开始探索基于北极航道的中俄海上贸易通道。虽然面临导航技术落后、补给港口匮乏、船舶破冰能力薄弱等制约因素，但俄罗斯始终没有放弃对北极航道的考察和建设活动。时至今日，俄罗斯仍然是北极科考大国，是对北极东北航道进行实质性开发的国家。
随着全球气候变暖加剧，北极常年冰封的状态发生变化，北极航运与资源开发成为现实，这也极大提升了北极在全球地缘政治格局中的战略地位，世界主要大国都将参与北极事务视为重要的战略举措。俄罗斯作为北极大国，始终将北极视为其利益边疆。2007年8月，北极冰雪覆盖面积达到历史最低点，俄罗斯境内的北极东北航道（俄称北方海航道）几乎实现全线无冰化通航，北冰洋沿岸国家开始围绕北冰洋大陆架划界问题展开激烈争夺。在“北极圈地运动”日趋白热化的情况下，俄罗斯为了获得划界优势，派遣深海科考队在北冰洋海底插上俄罗斯国旗，以宣示其对北极的主权。自此，俄罗斯开始将北极事务上升到国家战略层面，其北极政策围绕“重返北极”的战略目标进行构建，出台了一系列中长期的决策文件，强化了对北极领土的控制力。当前，俄罗斯是颁布国家级北极战略文件最多的国家，已经形成具有“安全与发展”逻辑内涵的政策体系，其核心政府文件主要有四个。一是2008年颁布的《2020年前俄罗斯联邦北极地区国家政策原则及远景规划》，首次明确了俄罗斯在北极地区的战略目标、利益和优先方向。二是2009年颁布的《2020年前俄罗斯联邦国家安全战略》，将捍卫北极主权安全上升为俄罗斯国家安全支柱的高度。三是2013年颁布的《2020年前俄罗斯联邦北极地区发展和国家安全保障战略》，提出了北极经济发展与北极领土安全并重的理念。四是2014年颁布的《2020年前俄罗斯联邦北极地区社会经济发展纲要》，提出以重建北极基础设施和北极军事力量为核心的俄罗斯北极战略规划。
随着21世纪第二个十年即将结束，普京提出将制定第五份国家北极战略——《2035年前俄罗斯北极地区发展战略》，并在俄罗斯担任北极理事会轮值主席国（2021—2023年）期间，推动北极理事会框架下的国际合作，尤其是在矿业开发、能源勘探、北极航运领域推进环保科技合作，构建更为严格的北极环保标准体系。然而，美国相继提出“亚太再平衡”和“印太战略”，其战略重心从中东移向西太平洋，北约对俄也采取从巴伦支海到黑海的“双钳攻势”，使得俄罗斯面临来自东西两翼的战略压力。周边战略安全环境的日益恶化以及振兴乏力使俄罗斯难以独立实现战略意图。在此背景下，俄罗斯的北极战略，无论是在决策理念还是实施路径上，都将发生较为明显的调整。俄罗斯北极战略调整的考量因素
與芬兰、挪威等北欧国家专注北极经济开发不同，俄罗斯广袤的北极领土兼具防御纵深与经济腹地的双重地位。俄罗斯不仅要应对美欧对俄罗斯的战略夹击，还要应对气候变化、生态环境退化等非传统安全事务。面对这一形势，俄罗斯北极战略始终围绕安全与发展这两大主题，只是在不同时期有限调整侧重点。未来俄罗斯北极战略的调整趋势，将在继承防御性北极安全理念的前提下，致力于维护北极秩序、发展地区经济、推动国际合作。俄罗斯的北极利益包括安全、经济、环境、社会利益，这是俄罗斯政府制定北极战略的核心考量因素。俄罗斯北极战略调整的举措具体包括以下几个方面。
首先，提升对北极领土的防卫能力和维护北极地区战略稳定是俄罗斯维护北极安全利益的两大目标。俄罗斯是北极国家中安全环境最复杂、最严峻的国家，面临着战略需求旺盛与战略资源不足的结构性矛盾。以美国为首的北约不断挤压俄罗斯的战略空间，双方在波罗的海和巴伦支海发生了多起军事摩擦。美国不仅在俄罗斯邻国部署反导系统、退出《中导条约》，而且加大了与挪威等盟友的军事合作，使得俄罗斯在北极地区的安全形势日益严峻。因此，俄罗斯北极战略建立在强大的防务力量基础之上。为了在北极建立新的战略支点，扩大战略回旋空间，维持军事威慑力，俄罗斯不仅恢复和新建了北极军事基地，同时积极部署“北风之神”核潜艇、核动力破冰船等战略重器。[2]自2018年起，俄罗斯在北极地区的军事活动日益频繁，如战略轰炸机在北极巡逻飞行，安置专门为北极作战环境设计的“道尔—M2DT”防空导弹系统，北方舰队也在北冰洋进行了“棱堡”岸基反舰导弹演练。俄罗斯在北极地区的军力部署，有力遏制了北约对俄进行试探性钳制的战略图谋。然而，俄罗斯尚无足够的财政、技术和管理能力来全面推进北极军事现代化，因此，俄罗斯在北极地区的军事目标设置较为务实，旨在巩固对广袤北极地区的控制，而不是扩大军事影响。
世界主要大国围绕北极事务的战略博弈不断升级，加上俄罗斯北极领土地广人稀且管辖能力不足的现实，使之更倾向于通过增强军事实力来保护北部领土安全。俄罗斯是北极地区军事力量最强大、破冰船等战略性军事装备最多的国家，短期内不仅不会弱化在北极的军事存在，而且可能进一步增强在北极的军事投放能力。但俄罗斯增强北极防务力量并非战略性进攻，而是战略性防御，其北极安全战略的核心目标是避免北极军事冲突和军备竞赛升级，维护北极相对稳定的地區形势，化解来自北极地区的防务压力。[3]因此，在国力相对有限的情况下，俄罗斯短期内不会寻求对其他北极国家的进攻性军事优势，而是通过战略军事装备和基础设施的数量优势以及相应的防御性军事活动来维持北极地区的战略均势。
其次，开发北极资源和北极航道、推动北极工业现代化，是俄罗斯维护北极经济利益的三大支柱。俄罗斯北极地区自然资源丰富，但是区域经济不发达，基础设施、通信系统、社会机构和文化交往落后，自然资源禀赋难以转化为现实的经济收益。北极地区是俄罗斯油气产量最大的地区，已在巴伦支海和喀拉海地区发现22个大型油气田。俄罗斯北极地区的矿产资源也很丰富。因此，依托苏联时代留下的矿业、林业、油气产业等工业基础，开发北极地区的能源、矿产和生物资源，是当前俄罗斯发展北极区域经济的基本思路。随着亚马尔液化天然气工程于2017年投产，驶向东亚和西欧的液化天然气船将会逐渐增多。[4]
俄罗斯决策层已就加速北极航道商业化通航达成共识，其中保障北方海航道核心航段，即阿尔汉格尔斯克—楚科奇—符拉迪沃斯托克的海上运输线畅通至关重要。北极航道会增强俄罗斯北方地区的海陆贸易量，使其可以更高效地向全球市场出口自然资源。随着北极航海技术的发展，北方海航道有可能转化为欧亚海运贸易主干线。因此，俄罗斯复兴北方海航道不仅需要履行《极地水域船舶航行安全规则》的相关规范要求，还需要通过提升北方海航道的基础设施和安全性，吸引大量国内外投资和物流贸易。2018年，俄罗斯已经修建了10个搜救中心，这将有助于北极航道的国际化。
俄罗斯大力推动北极地区工业和基础设施的现代化进程。尽管北极地区人口只占俄罗斯总人口的1%，但俄罗斯中央政府、北极地区政府和私人企业仍致力于共同发展该地区的工业和基础设施。预计到2025年，俄罗斯北极地区将吸引超过860亿美元的投资，同时，俄罗斯还为该地区制定了庞大的社会经济发展计划，项目产值约占俄GDP的10%，出口额约占20%。[5]
再次，治理工业污染和核污染是俄罗斯维护生态环境利益的主要举措。由于苏联时期实施粗放式的工矿业发展模式，北极许多地区受到污染，其中以摩尔曼斯克、诺里尔斯克、西西伯利亚油田和气田、阿尔汉格尔斯克等地最为严重。工业污染导致当地生态环境退化、居民发病率增加。2011—2016年，俄罗斯政府投入数百亿卢布来治理北极地区污染，清除了大量废金属、核废料以及其他各类废物，取得了初步成效。但由于缺乏资金和人力，清理难度和压力巨大。
最后，推动北极原住民地区的社会发展，是俄罗斯维护北极社会利益的重要原则。俄罗斯北部的原住民面临着严重的社会经济问题，包括传统生活方式与现代经济系统脱节、传统经济产业竞争力不强、失业率与婴儿死亡率居高不下等。北极地区大部分原住民尚未融入主流社会。2019年，俄罗斯在第五届“北极—对话区域”国际北极论坛上提出推动北极原住民地区经济发展的倡议。[6]俄罗斯通过税收和贷款优惠政策，推动北极地区的工业化，与非北极国家之间的经贸合作也日趋增多。[7]俄罗斯在推动北极资源开发过程中，坚持经济活动不能破坏北极生态系统的原则。例如，为了不干扰原住民的驯鹿饲养，亚马尔液化天然气工厂的建设与当地居民进行了有效协调。[8]俄罗斯支持北极理事会颁布的北极环保文件，严格执行“北极绿色航运”，并计划扩大北极原住民地区的生态保护区。
总体而言，俄罗斯北极战略的调整步伐较为稳健，在军事实力与经济愿景之间寻求平衡，坚持务实主义和防御主义，在保护北极地区合法利益的同时，扩大对外开放，合作推进北极资源开发与环境保护。俄罗斯北极战略的主要目标是推动北极经济发展而非对外军事扩张。俄罗斯北极战略的未来影响
国家安全与经济发展始终是俄罗斯构建北极战略的核心驱动力。在当前北极治理的图景下，俄罗斯北极战略将产生如下影响。
首先，北极东北航道商业化通航将推动欧亚贸易格局逐渐北移。开发北方海航道对俄罗斯的影响，取决于俄罗斯是否能通过北极航道将北极资源可持续地运往国际市场，如若不能，则北极航道的经济价值会大幅下降。俄罗斯的北极航运管理政策与俄罗斯的北极战略密切相关，中俄北极航运合作是两国北极战略性合作的重要组成部分。为了践行中俄两国领导人有关共同推进北极可持续发展合作声明，共建“冰上丝绸之路”，2019年6月7日，中国远洋海运集团、丝路基金与俄罗斯诺瓦泰克公司和俄罗斯现代商船公共股份公司签署了《关于北极海运有限责任公司的协议》，以推动北极航道发展成为连接太平洋和大西洋的海运商贸走廊。中远海运是唯一开辟北极航运业务的中国企业，此次中俄共同推动北极航道夏季常态化商业运营，既符合“一带一路”建设发展方向，又有效对接俄罗斯提出的建设“欧亚经济联盟”目标，高度契合俄罗斯北极战略“以经贸合作提升战略能力”的既定目标，在降低北极航运成本的同时，彰显了“冰上丝绸之路”的战略地位与商业价值。
其次，俄罗斯北极战略将影响国际能源市场。如果北极能源开发无法获得预期的高收益，北极地区将难以获得外资的支持。外国投资对于北极能源开采和商业运输极其重要，先期投资的很大一部分将被用于建设码头、仓库、机场等基础设施。俄罗斯的北极工业化战略将推动新一轮的北极城市化发展，但难以在短时间内改变原料出口导向型经济模式。自然资源和能源出口仍是俄罗斯北极区域的主要创汇方式，但能源开发和北极航运将成为俄罗斯北极区域经济的支柱性产业。东北航道有望成为北极能源向欧亚运输的新通道。同步推进北极航道与北极能源开发，尽快建成“北极能源走廊”是俄罗斯北极战略的核心支柱。作为能源进口大国的中日韩等东亚国家，及时把握北极能源开发的宝贵机遇，适时调整了对俄罗斯北极地区的能源投资力度，探索与俄罗斯共建“北极能源走廊”的有效路径，或将扩大俄罗斯在国际能源市场上所占份额。[9]
