欧盟参与几内亚湾安全合作：现状、特征与问题
赵雅婷
【内容提要】2010年以来，几内亚湾地区安全形势持续恶化，引起国际社会广泛关注。欧盟出于历史与现实的多重考量，于2014年发布《欧盟几内亚湾战略》，积极参与地区安全合作。在五年多的实践中，欧盟参与几内亚湾安全合作呈现表态明确、在已有框架下自主性不断增强、安全政策具有发展援助特色等特征。同时，欧盟参与地区安全合作也暴露出一些问题，包括理念与实践脱节，“以发展促和平”政策效果不佳且缺乏军事力量支持，推动国际安全合作成效不显，当前国际合作存在固有局限等。几内亚湾地区安全治理亟需国际通力合作，欧盟则需克服自身问题，提升安全治理合作成效。
【关键词】欧盟;几内亚湾;安全治理;国际合作
【DOI】10.19422/j.cnki.ddsj.2019.09.009
广义的几内亚湾从塞内加尔延伸至安哥拉，拥有长达6000公里的大西洋海岸，这一海域还包括佛得角、圣多美和普林西比群岛。该地区国家众多，拥有得天独厚的深水良港和丰富的自然资源。21世纪以来，几内亚湾海洋安全形势日趋恶化，成为全球海盗活动最猖獗的地区之一，引起国际社会的广泛关注。国际海事局年度报告指出，2018年西部非洲的船只与船员遇袭案件数量显著增加，达到111起，远高于全球其他海域。[1]2019年上半年，该地区发生的劫持事件和人质劫持数量分别占全球劫持事件和人质劫持总量的73%和92%。[2]同时，有组织犯罪、非法捕捞、石油盗窃与失业问题愈发凸显，与海盗活动形成恶性循环，阻碍地区国家发展，威胁国际航路安全，成为全球安全治理的热点与难点。欧盟及其成员国参与非洲安全合作时间久、范围广、程度深，几内亚湾也成为近年来欧盟重点关注和参与合作的区域之一。欧盟及其成员国参与几内亚湾安全合作的原因
欧盟及其成员国积极参与几内亚湾安全合作有历史和现实层面的多方面原因。在历史层面，长期殖民使得欧洲国家与几内亚湾国家关系较为密切。几内亚湾地区国家包括利比里亚、科特迪瓦、加纳、多哥、贝宁、尼日利亚、加蓬、喀麦隆、赤道几内亚及圣多美和普林西比。从广义上讲，该地区还包括塞内加尔、冈比亚、塞拉利昂、几内亚比绍、几内亚、佛得角、刚果（金）、刚果（布）和安哥拉。该地区涉及国家多达19个，超过非洲国家总数的三分之一。其中，有近一半国家是法国的前殖民地，其他11个国家分别是英国、葡萄牙、西班牙和比利时的前殖民地。独立前，这些国家的官方语言和各项制度都深受宗主国影响。这些国家独立后，欧共体及其成员国主要通过援助等方式，维护其对该地区的影响力。需要指出的是，几内亚湾地区有大量法国前殖民地，被法国视为“优先团结地区”。法国一方面对该地区给予大量经济援助，另一方面对其安全事务也参与颇深。据统计，1960—1993年间，法国与非洲法语国家共签署8份防卫协议和24份军事技术援助协议。截至1997年，共有4.7万名非洲各类官员在法国接受培训。[3]
在现实层面，欧盟从政治、经济、安全三个方面考虑，需要维护几内亚湾地区的和平与稳定。首先，为维持在非洲的政治影响力，欧盟提出尊重非洲国家自主性，与非洲发展平等伙伴关系，建立政治互信。在双边关系处理中，欧盟试图运用传统优势促进非洲发展。其次，欧盟及其成员国在几内亚湾地区经济利益深厚。几内亚湾地区自然资源丰富，双边海上贸易占几内亚湾地区贸易总额比重大。值得关注的是，几内亚湾地区有非洲最为丰富的油气资源，是欧盟油气进口的重要来源地。[4]欧盟每年还从该地区进口大量木材、农产品（咖啡和可可等）、矿产品和水产品。近年来，由于非洲国家经济发展迅速，欧非经济联系更加密切，贸易对象不再仅限于初级产品，相应产品和服务贸易也逐步开展。最后，几内亚湾地区安全形势也对欧盟国家的国内稳定、境外资产和公民人身安全造成威脅。例如，恐怖主义滋生导致欧洲本土恐袭事件增多;海盗和武装劫持索要赎金，亦有欧盟公民丧生;疾病、毒品和非法贸易等蔓延，对欧洲本土安全生态造成消极影响。欧盟参与几内亚湾安全合作现状
几内亚湾地区安全形势迅速恶化始于2010年，并呈连年加剧态势。近十年，几内亚湾成为全球海洋安全环境最恶劣的地区之一。该地区主要安全威胁包括海盗与武装劫持，疾病、毒品和轻小武器蔓延，人口贩卖，商品走私，偷盗石油，违法倾倒垃圾与非法捕鱼等。这些问题相互交织，使地区环境进一步恶化。最早关注几内亚湾安全形势的域外国际行为体是联合国。2011年，联合国安理会2018号决议对几内亚湾地区的海盗和武装劫持活动予以强烈谴责，并呼吁地区国家对犯罪者进行严厉打击。[5]2012年，联合国安理会再次对几内亚湾海洋安全问题表示强烈关注，敦促几内亚湾各国通过西非国家经济共同体、中部非洲国家经济共同体和几内亚湾委员会与非盟合作，召开几内亚湾国家联合首脑会议，制订区域反海盗战略。[6]联合国安理会对几内亚湾的关注正好处于其安全形势开始全面恶化的关键节点。2012年，几内亚湾首次成为非洲船只与船员遭袭最多的区域。2013年6月24—25日，围绕地区安全问题，西非国家经济共同体、中部非洲国家经济共同体和几内亚湾委员会在喀麦隆首都雅温得举行首脑会议，提出要凝聚地区力量，共同打击犯罪，维护海上和平与稳定。此次会议出台的《雅温得行为准则》是第一份应对几内亚湾安全问题的国际官方文件。
首先，为进一步参与几内亚湾安全合作，欧盟出台了一系列针对该地区的安全政策文件。为配合联合国2018号和2039号决议及《雅温得行为准则》的实施，欧盟理事会于2014年3月发布《欧盟几内亚湾战略》，该文件描述了几内亚湾安全现状与存在的威胁，并对相关国际行为体采取的行动进行梳理。其中，欧盟成员国早于欧盟与几内亚湾国家开展一些双边安全合作项目，旨在促进能力建设。例如，法国自20世纪90年代起就在几内亚湾派驻海军，2011年还开展了加强该地区海洋安全管理能力的项目。而欧盟此前主要在规范捕捞、促进渔业发展和提高治理能力方面与沿岸国家进行相关合作。
《欧盟几内亚湾战略》具有纲领性和全面性的特征，其出台标志着欧盟正式而广泛地参与到几内亚湾安全治理中来。该文件明确了欧盟的四点目标：一是对几内亚湾安全威胁的程度及国际社会解决该地区问题的必要性达成共识;二是帮助地区国家建立健全制度，提高海事管理能力，加强沿海地区民众的海洋安全和法治意识;三是支持地区经济发展，创造就业机会并协助提高地区抵制犯罪能力;四是完善地区国家与区域组织之间的合作架构，采取必要行动减轻海陆威胁。[7]
2015年3月，欧盟再次发布《欧盟几内亚湾2015—2020年行动计划》，围绕四大战略目标设定了未来五年欧盟相关机构需要参与的67项行动。2016年，欧盟委员会对外公布了该行动计划的第一个实施情况报告。报告对14项预期目标进行评估，按照国家、地区和国际等不同层面列出已采取的实际行动和未来可行的举措，附录又分别梳理了欧盟成员国和几内亚湾地区国家已开展的海洋安全治理合作，可谓内容翔实、覆盖广泛。
其次，除上述专门文件外，欧盟自身的海洋安全文件也开始重点关注几内亚湾地区。2014年6月，欧盟发布首份海洋安全综合治理文件——《欧盟海洋安全战略（EUMSS）》，并于同年12月推出了配套行动计划。该战略虽然主要侧重欧洲相关海域问题，但展现出欧盟的海洋战略抱负。一方面，欧盟希望通过对外合作、对内整合的方式应对海洋安全挑战，维护海洋安全利益;另一方面，欧盟希望发挥其在全球海洋事务中的关键作用，应对和管理欧盟周边乃至全球海域的危机事件。[8]2017年6月，欧盟理事会发布了一项全球海洋安全决议，强调欧盟是全球海上安全保障者，在促进海上多边主义和法治方面发挥着重要作用。[9]2018年6月，欧盟理事会通过了《欧盟海洋安全战略行动计划（修订版）》，专门增加热点区域部分，其中包括参与几内亚湾安全合作，提出要配合地区相关行动，确保欧盟安全项目顺利实施。[10]
再次，欧盟对非盟及其他相关组织在几内亚湾的安全合作也表现出较强的参与积极性。2012年，非盟曾颁布《2050年非洲海洋整体战略》，但该战略仅停留在倡议和共识层面。2016年2月，非盟52个成员国签订《洛美宪章》，决心预防和控制海上犯罪，包括恐怖主义、海盗和武装劫持等。[11]该文件充分综合了此前《雅温得行为准则》的相关内容，具有法律效力。此后，欧盟反复强调《洛美宪章》精神，在参与几内亚湾安全合作时提出尊重非盟的相关原则。另外，七国集团几内亚湾之友（G7++FoGG）这一平台设立于2008年，旨在确保参与几内亚湾地区安全合作的各方就海上安全和海洋治理问题进行信息共享。近年来，该平台相继通过《里斯本宣言》和《罗马宣言》，推动七国集团、几内亚湾国家、地区和国际组织、非政府组织和私营组织讨论并制定打击海盗、武装劫持及其他海上非法活动的共同战略。对此，欧盟始终积极响应，并多次强调对平台相关行动给予支持和配合。
最后，欧盟还通过一些具体项目，有针对性地参与几内亚湾安全合作。一方面，欧盟在已有的海洋治理项目中，增设几内亚湾地区项目。比如，欧盟在其关键海上航道项目（CMR）框架下，于2013—2016年启动“几内亚湾关键海上航线计划（CRIMGO）”，帮助几内亚湾沿岸七国改善海上航线安全状况。根据该计划，欧盟将帮助西部和中部非洲国家政府培训海岸警卫队，搭建跨国、跨机构信息分享平台，打击海盗、武装抢劫、毒品和武器走私及人口贩卖。[12]2016年，根据形势变化，欧盟启动了几内亚湾海事安全区域网项目（GoGIN）。该项目斥资920万欧元，取代了之前的海上关键航线计划，参与的几内亚湾地区国家达到19个。欧盟支持几内亚湾网络建设和信息共享，采用整体方式将海上及陆地安全、治理和发展挑战联系起来，并利用其打击海盗经验，帮助非洲国家应对威胁。另一方面，欧盟还根据几内亚湾国家的不同需要，投入资金设立新项目。2019年伊始，欧盟设立西非和中部非洲港口安全项目，投入850万欧元，旨在改善地区国家脆弱的港口架构。这些援助聚焦提升國际船只与港口安全设施的标准，有助于增强对海上武装劫持的抵御能力。[13]欧盟参与几内亚湾地区安全合作的特征
2014年《欧盟几内亚湾战略》发布后，欧盟有条不紊地开展战略落实工作。在五年多的实践中，欧盟参与几内亚湾地区安全合作主要呈现出以下特征。
第一，官方文件众多，表态明确。自欧盟2014年发布《欧盟几内亚湾战略》起，欧盟几乎每年都有海洋安全政策文件涉及几内亚湾安全治理问题。文件具体内容随着时间推进有部分更新，但均罗列出几内亚湾面临的安全威胁，强调该地区安全形势恶化对欧盟的影响，以及欧盟对积极参与双多边安全合作的重视。从众多公开发表的官方文件与会议决议中可以看出，欧盟参与几内亚湾安全合作态度坚决，认为当前几内亚湾安全形势已威胁到欧盟国家利益，安全合作迫在眉睫。
第二，在已有的国际合作框架下，欧盟参与几内亚湾安全合作的自主性不断增强。从几内亚湾地区安全合作的时间线来看，联合国等相关国际组织先于欧盟行动。此外，2013年，几内亚湾地区国家共同确立的《雅温得行为准则》为地区安全合作设定了相关标准。欧盟参与时间较晚，因而选择在已有国际框架下开展行动。2014年出台的《欧盟海洋安全战略》是其首份专门关注海洋安全政策的文件。该战略囊括对外行动、信息共享、风险管理、能力发展和安全研究五个方面，旨在提升欧盟在全球海洋安全治理中的地位和作用。欧盟在几内亚湾事务中秉持以“良治—发展—安全”为特征的综合性政策，推行带有自身特色的安全合作理念与行动，其参与合作自主性不断提升。
第三，欧盟参与几内亚湾地区安全合作政策具有对外援助特色。一方面，在几内亚湾安全合作中，欧盟运用欧洲发展基金（EDF）等实施能力建设项目，以预防为主，而非投入军事行动。另一方面，欧盟几内亚湾安全政策强调多角度综合解决问题，关注良治与法治，具有“以发展促安全”的特征。自2000年《科托努协定》签署后，欧盟对外援助强调人权、民主、法治与良治。2003年出台的《欧盟安全战略》将安全、经济发展、民主和良治视为欧盟对外政策中促进政治稳定的关键因素。[14]在几内亚湾问题上，欧盟积极探求安全隐患产生的原因，试图通过发展经济、解决失业、改善制度等方式从根源上解决问题，实现发展与安全相辅相成。
欧盟参与几内亚湾地区安全合作存在的问题
自2014年《欧盟几内亚湾战略》发布后，欧盟从最初表明态度到制定实际行动计划，再到出台《欧盟海洋安全战略行动计划》，其参与几内亚湾海洋安全合作展示出更大的综合性与自主性。但是，欧盟提出的看似综合全面的几内亚湾安全战略，并未使当地安全环境得到显著改善。最直观地看，海盗和武装劫持事件在2018年达到前所未有的111起，进入2019年后袭击依然频发。欧盟参与几内亚湾安全合作仍存在诸多问题。
首先，欧盟的几内亚湾战略存在政策与实践的脱节。《欧盟几内亚湾战略》试图多角度多层次地应对几内亚湾安全问题，展示出欧盟外交政策以发展促和平，通过良治和法治改善地区环境，从而解决安全问题的思路。然而在具体实践中，这种带有“美好愿望”的综合性安全战略并未得到充分实践。近年来，欧盟受周边地区形势动荡影响，移民问题日益凸显，应对自身政治和安全问题已现疲态。对欧盟而言，几内亚湾地区安全问题的重要性和迫切性下降，导致欧盟相关行动偏离原定目标，其安全治理效果大打折扣。
其次，欧盟重点参与的“以发展促和平”政策效果不佳，又缺乏直接实施军事行动打击海盗的能力，陷入“雷声大，雨点小”的困境。多年来，欧盟通过贸易政策、对外援助及参与国际多边合作等方式，对外输出规则和制度，以维护自身利益、增强国际政治影响力。由于欧洲的安全长期仰仗北约，导致欧盟的共同安全与防务政策发展缓慢，无法发挥出应有作用。另外，英国作为主要成员国一直反对建立欧盟军队的提议，使得欧盟防务力量长期弱化。英国提出脱欧后，欧盟共同安全与防务政策有显著进展，但在对非安全合作中，欧盟依然侧重提供资金支持，促进能力建设，实现冲突预防和进行战后重建。维和、反海盗等欧盟比较重视的非战争军事行动（MOOTW）需要人力甚于高技术武器装备，属于“人力密集型”行动。[15]而当前欧盟缺乏独立军事力量，成员国也存在军队员额过少的问题，严重制约了欧盟在几内亚湾打击海盗中应发挥的作用，其安全治理效果不尽如人意。
再次，欧盟主要成员国关注自身利益，在推动国际合作方面成效不显。几内亚湾地区是英法等国的传统势力范围，其中以法国的影响最为深厚。由于法国对其他域外势力的介入颇有戒心，在一定程度上限制了几内亚湾地区国际安全合作的开展。几内亚湾的石油航路对美国影响较小。加之美国自2010年推行“能源独立”战略后，从尼日利亚进口的石油总量骤降。因此，美国与欧盟“心照不宣”，不过多参与几内亚湾事务。随着近年来中非关系持续升温，欧盟对中国在非洲的活动怀有戒备。此外，英国脱欧进程削弱了欧盟自身的防务力量，仅靠法国的相关军事行动难以实现既定目标。当前欧盟内部矛盾重重，对几内亚湾事务的参与度和关注度有所下降。
最后，当前国际合作的現状限制了欧盟的几内亚湾安全治理行动。该地区有西非国家经济共同体和中部非洲国家经济共同体两个地区组织，虽然几内亚湾国家推出了《雅温得行为准则》，但在实践中，出于多种因素的影响，这两大地区组织未展示出卓有成效的行动。目前几内亚湾国家尚未建立统一的海事信息交流中心，西非国家也未就共享海岸雷达等设备签订协议。[16]欧盟一再强调，对几内亚湾安全合作的参与要在相关地区组织的框架下开展，当前地区的实际情况使安全治理行动受挫。此外，欧盟与七国集团几内亚湾之友平台参与地区安全治理的侧重点略有不同，无法在既有平台中发挥更重要作用。七国集团几内亚湾之友平台在国际社会共同应对地区安全方面有积极作为，但其主要通过分享信息、建立预警等方式打击海盗，对海盗问题产生的经济和社会原因并不关注，治标不治本，与欧盟无法形成合力。[17]结语
欧盟及其成员国与几内亚湾地区各国有密切的历史联系，并在该地区拥有巨大的现实利益。欧盟理事会于2014年发布《欧盟几内亚湾战略》，积极参与地区安全合作。近五年，欧盟在几内亚湾安全合作中表态坚决，出台多份政策文件，依托援助开展具体项目，试图以发展促安全，改善几内亚湾安全环境。然而，几内亚湾安全局势却持续恶化。这反映出当前欧盟参与几内亚湾安全合作政策与实践脱节、缺少军事力量支持、国际安全合作缺乏实效及当前国际合作存在固有局限等问题。
当前，几内亚湾亟需行之有效的国际合作。综合该地区的具体情况，安全合作应在当地国家的意愿和主导下开展，域外国家则应各司所长，采取帮扶性举措，为消除安全隐患提供资金和军事支持，推动地区国家建立起高效的安全预警和信息分享网络，提升安全治理能力，实现地区东道国与域外行为体的良性互动。几内亚湾已不再是欧洲国家独有的势力范围，欧盟在今后的安全合作中，应调整心态，秉持更加真诚与开放的态度，同相关国家共同商议，吸纳有益经验，协同合作，降低非洲国家对外来势力干涉主权的疑虑，减少对国际社会参与的限制，从而使国际合作得到真正意义上的推进，促进几内亚湾安全问题得到有效解决。
（作者单位：中国社会科学院西亚非洲研究所）
（责任编辑：苗田田）
[1] International Maritime Bureau， “IMB piracy report 2018： attacks multiply in the Gulf of Guinea”， https：//www.icc-ccs.org/index.php/1259-imb-piracy-report-2018-attacks-multiply-in-the-gulf-of-guinea.
[2] ICC-CCS， “Seas off West Africa worlds worst for pirate attacks， IMB reports”， https：//www.icc-ccs.org/index.php/1279-seas-off-west-africa-world-s-worst-for-pirate-attacks-imb-reports.
[3] Xavier Renou， “A New French Policy for Africa？”， Journal of Contemporary African Studies， Vol.20， No.1， 2002， p.10.
[4] European Commission， “New EU initiative to combat piracy in the Gulf of Guinea”， http：//europa.eu/rapid/press-release_IP-13-14_en.htm.
[5] UNSC， “Resolution 2018”， S/RES/2018 （2011）， https：//undocs.org/S/RES/2018（2011）.
[6] UNSC， “Resolution 2039”， S/RES/2039 （2012）， https：//undocs.org/en/S/RES/2039（2012）.
[7] Council of the European Union， “EU Strategy on the Gulf of Guinea”， https：//eeas.europa.eu/sites/eeas/files/eu_strategy_on_the_gulf_of_guinea_7.pdf.
[8] 陈菲：《欧盟海洋安全治理论析》，载《欧洲研究》，2016年第4期，第87页。
[9] Council of the European Union， “Global maritime security： Council adopts conclusions”， https：//www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2017/06/19/conclusions-maritime-security/.
[10] Council of the European Union， “Council conclusions on the revision of the European Union Maritime Security Strategy （EUMSS） Action Plan （26 June 2018）”， http：//data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-10494-2018-INIT/en/pdf.
[11] African Union， “African Charter on Maritime Security”， Safety and Development in Africa （the Lomé Charter）， https：//au.int/sites/default/files/treaties/33128-treaty-0060_-_lome_charter_e.pdf.
[12] 中華人民共和国驻欧盟使团，《欧盟启动新计划打击几内亚湾海盗》，https：//www.fmprc.gov.cn/ce/cebe/chn/omdt/t1004900.htm。
[13] EEAS， “EU Maritime Security Factsheet： The Gulf of Guinea”， https：//eeas.europa.eu/headquarters/headquarters-Homepage/52490/eu-maritime-security-factsheet-gulf-guinea_en.
[14] Niagale Bagoyoko， Mariev Gibert， “The Linkage between Security”， “Governance and Development： the European Union in Africa”， Journal of Development Studies， Vol. 45， No. 5， May 2009， p.790.
[15] 张丽春，徐弃郁：《老问题、新动力与欧洲共同防务的“机遇窗口”》，载《欧洲研究》，2017年第6期，第120-121页。
[16] 曹峰毓：《几内亚湾海盗问题及其治理》，载《西亚非洲》，2017年第6期，第85页。
[17] Eric Pichon， Marian Pietsch， “Piracy and armed robbery off the coast of Africa： EU and Global Impact”， European Parliamentary Research Service， PE 635.590， March 2019， p.15.
