我国传统村落公益诉讼保护制度构建初探
关键词 传统村落 公益诉讼 法律保护
作者简介：周璠，三峡大学法学与公共管理学院诉讼法学研究生。
中图分类号：D920.4? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文献标识码：A? ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.01.191一、传统村落的概念及相关情况
在生活中，我们习惯于将传统村落称为古村落，2012年9月，经传统村落保护和发展专家委员会第一次会议决定，用“传统村落”替代“古村落”——这个已被人们习惯的称谓，用来突出其文明价值及传承的意义。本文所说的传统村落，主要是指在特定地历史条件中形成并保存至今的传统乡村聚居地。它保留了较大的历史沿革，主要在民国以前建村，它的建筑风貌未有大的变动，具有独特的民风民俗。
从分布情况上来看，我国的各省市及自治区都有村落分布，但是在数量上却存在着较大的差异，呈现出分布极不均衡的局面，整体上呈现东少西多、南少北多，从传统村落的数量上来看，主要集中分布在云南，贵州，浙江，山西等地，分布于黔西南、滇西南以及东南苏、浙一带，占比重较大。二、我国传统村落的现状及法律保护情况
从改革开放以来，经济的迅猛发展，为传统村落的保护提供了新的条件，也带来了新的问题。人们在关注日新月异的城乡变化时，也在感叹传统村落的消失。
根据2017年我国首部中国传统村落保护报告即《中国传统村落蓝皮书：中国传统村落保护调查报告（2017）》显示，从2003年至今，我国先后公布了6批276个国家级历史文化名村，4批4153个中国传统村落，在2000年至2010年间，我国自然村由363万个锐减至271万个，10年间减少了90多万个，平均每天消失80到100个，而在2000年至2015年這十五年间，我国传统村落减少了92万个。在那些已经消失的传统村落中，包括了大量具有历史风貌的传统村落。
传统村落呈现在数字上的是不断减少，呈现在现实中是遭受现代化副作用的不断侵蚀。不少传统村落一方面是经济的不断发展，另一方面面临的是环境破坏与污染不断加剧。如今传统村落的发展主要依靠旅游业，但一个村落的容量是有限的，大量游客的到来，在获取收益的同时，也会带来环境、河道、生态的破坏以及村容村貌和民风民俗的异化等问题。为了获取利益，出现了大量的违章搭建，盲目建设，从而带来了溪水断流，垃圾成患，乱砍滥伐林木等环境问题，这些都破坏了传统村落的人文内涵和景色。
目前，并没有传统村落保护的专项立法，关于传统村落保护的法律散见于其他法律法规条文中。包括《中华人民共和国文物保护法》，它对传统村落中被定为文物的古建筑等进行保护，《历史文化名城名镇名村保护条例》，它对历史文化名城、名镇、名村的申报、批准、保护、规划以及相关法律责任进行了规定，还有下位的明确针对传统村落保护的《关于切实加强中国传统村落保护的指导意见》《村庄整治技术规范》以及2007年12月23日通过《中国景观村落保护公约》等文件。
当然，在各地方层面还是有相关的地方立法尝试专门来针对传统村落的保护。如《云南省历史文化名城名镇名村名街保护条例》《安徽省皖南古民居保护条例》《浙江省历史文化名城名镇名村保护条例》《福州市历史文化名城保护条例》《黄山市古村落保护利用暂行办法》等，它们都是与国务院《历史文化名城名镇名村保护条例》相对应的。
虽然有这些法律条例，但总的来说，其实未有较大的强制性。而且对于传统村落的保护大都在公法为主，公益诉讼对于传统村落的保护是具有救济性的，但我国并没有关于这方面的法律规定。三、我国传统村落公益诉讼保护存在的相关问题
（一）原告主体资格的相关问题
诉讼主体的确定是诉讼活动展开的主要因素，在公益诉讼中，原告主体资格的确定尤为重要。根据我国相关诉讼法的规定可以看出我国主要采用的是“直接利害关系说”来确定诉讼主体的，即为发生争议的有直接利害关系的法律关系双方。这项规定在《民事诉讼法》第一百一十九条第一款可以明确看出，只有当公民、法人和其他组织的合法权益受到侵害时才能提起诉讼。而在《民事诉讼法》第五十五条中提到法律规定的有关组织和机关可以提起公益诉讼，这个有关组织和机关也并不明确。
传统村落被破坏所涉及的往往是一个地域内社群的公共利益，由于传统村落具有这样的特殊性，所以很难明确其具体的权利主体，无法确定直接利害关系人，这种情况的出现就会导致很难通过诉讼程序来阻止对于传统村落的侵害行为。传统村落具有较高的历史文化价值，它是中华民族宝贵的财富，每个人都有义务保护传统村落，因此，由特定的具有利害关系的双方主体才能提起诉讼的方式无法有力的保护非物质文化遗产，只针对环境、消费者权益等领域保护的公益诉讼的有关组织、法律规定的机关，也并不明确，能否提起有关传统村落的保护的公益诉讼也有待证明。
（二）案件受理的相关问题
在案件的受理案件方面，新的《民事诉讼法》中规定了由本法规定的有关组织和机关有向人人民法院提起公益诉讼的资格，诉讼的范围包括侵害众多消费者合法权益、污染环境以及其它损害社会公共利益的行为，并规定人民检察院可以支持起诉，并在没有有关机关或组织时依职权以自己的名义提起诉讼。从中可以看出，关于公益诉讼的受案范围，法律明确规定的仅限于环境污染、侵害消费者权益及食品药品安全的领域，对于传统村落的保护，并未提及，但是，传统村落凝结了中华民族的记忆，具有较大的历史文化价值，是当代中华民族的财富，具有社会公益性，因此，对于传统村落侵权的保护，是应该能够提起公益诉讼的，应该将其纳入公益诉讼的范围。
（三）诉讼管辖的相关问题
关于传统村落的保护，在实践中的实际情况看，并没有算入公益诉讼的范围中，因此在法律中更不会有相关的规定。关于诉讼地域管辖的相关问题，我国一般采取的是“原告就被告”原则，在《民事诉讼法》第二十一条中有规定，主要是由被告所在地人民法院管辖，被告所在地与经常居住地不一致的，由经常居住地管辖。关于诉讼中的级别管辖，根据我国《民事诉讼法》第十七、十八、十九、二十条的规定可以看出，第一审案件主要是由基层人民法院管辖，例外情况才由中院、高院审理。
根据最高法的《民诉法司法解释》的相关规定，公益诉讼的案件由被告住所地或者侵权行为地的中级人民法院管辖。传统村落保护的公益诉讼具有其自身的特性，如果仅用一般的规定可能无法达到最终保护的目的，因此，明确在传统村落保护公益诉讼这一特殊的诉讼活动中的管辖问题是十分重要的。
（四）举证责任分配的问题
在我国一般的民事诉讼中，举证责任适用“谁主张，谁举证”的原则。但在传统村落保护的公益诉讼中，由于其特殊性，证据的技术性、专业性较强，原告要证明传统村落遭受侵害的事实以及侵害行为与损害结果有因果关系会比较困难。
因此可以采用举证责任倒置的原则，在保护传统村落的公益诉讼中，原告只需证明涉及的公共利益的已经或者可能遭受的损害。尤其对于自然人提起的传统村落保护公益诉讼，举证责任倒置能够避免因其不能行使检察机关的调查取证权或者侦查权而带来的举证难度的相关问题。四、如何完善公益诉讼对我国传统古村落的保护
（一）明确规定原告的主体资格
在我国，“不告不理”是法院受理案件的基本原则，因此，提起公益诉讼首先要解决的问题是“谁来告”。对于传统村落这一特殊对象，必须要突破传统的“利害关系”标准的规定。传统村落的权利主体可分为个人权利主体、集体权利主体和国家权利主体。确定在传统村落公益诉讼中原告的主体资格最为重要，其主要包括国家及政府、社会团体、自然人。
1.国家及政府
对于国家和政府，要明确指出其在保护传统村落中的具体职责和法律责任。传统村落作为国我们重要的财富，其中不仅凝聚了我们国家传统历史文化，更体现了国家公共利益，所以国家毋庸置疑是传统村落的权利主体和原告主体。政府作为国家的行政机关，代表了国家和人民，所以政府可代表国家和人民行来保护传统村落。检察机关是国家专门的法律监督机关，因此在传统村落遭到破坏的情况下，代表国家，具有公诉权的检察机关同样具有原告主体资格的。他们提起并参加保护传统村落的公益诉讼，既是发挥了法律监督职能，又能有效地提供司法救济。
2.社会团体
在新颁布的《民事诉讼法》第五十五条中明确社会团体可以成为公益诉讼的原告。传统村落具有公益性，明确社会团体在传统村落保护的公益诉讼中的原告主体资格对于传统村落的保护将起到不可限量的推动作用。
公益性组织。公益性组织主要以保护公共利益为目的，保护传统村落的公益性组织，其成立的主要目的是为了保护有关传统村落的公共利益，推动传统文化的发展，经政府相关部门登记过的公益性组织，传统村落保护属于公共利益的一部分，所以公益性组织理所因当具有传统村落保护诉讼中的原告主体资格。
律师公益社团。传统村落侵权保护的公益诉讼具有涉及面广、取证难、专业性强等特点，会使得保护传统村落更为困难，而作为法律专业人员的律师团队，在诉讼过程中发挥着不可替代的作用，因此，通过法律明确赋予律师公益社团对传统村落侵权保护的原告主体资格是十分必要的。
3.自然人
在新的《民事诉讼法》中并未赋予公民个人提起公益诉讼的资格，但是，我们应该鼓励公民参与到传统村落的保护工作中去。对于在传统村落中生活的民众个人，在传统村落受到侵害时，民众相较于其他组织更能感受到公共利益被侵犯，因此民众个体应当具有提起传统村落公益诉讼的原告主体资格，通过诉讼寻求救济。公益诉讼的目的主要是为了保护公共利益，当然也是为了鼓励广大民众参与到法律的实践当中去。在有关传统村落的公益诉讼中，赋予相关自然人的原告主体资格，让公众参与到公益诉讼中来，可以更好的发挥公众保护传统村落的能力，同时有效的弥补国家机关和社会团体的不足。
（二）明确案件受理的相关问题
在诉讼活动中，案件的受理范围是决定权利的主体能否通过诉讼救济其受到侵害的权利。确定传统村落保护公益诉讼的受案范围，对于保护传统村落，对于其传承和发展有相当重要的作用。傳统村落保护的公益诉讼针对的是对于传统村落的侵权行为，因此它的受案范围主要应当包括破坏了传统村落的完整性、侵害传统村落一些相应的产权以及在传承过程中盲目开发、创新所导致的传统村落的损害等有关公共利益的案件。
在传统的诉讼领域中，原告提起诉讼必须要提供相应的证据来证明加害人的侵权行为及损害结果。但是公益诉讼不同于传统的诉讼。对于传统村落的保护这一特殊对象，对其的侵害行为可能存在潜在性，不明确性，笔者认为，只要传统村落已经或者受到侵害的危险，就可以提起公益诉讼，而不必强求出现实际损害。
在案件的受理费用方面，因按照普通诉讼费用收取规则由败诉方承担，但如果是公民个人提起的，法院应当考虑考虑其公益诉讼的性质，免收或减少原告的诉讼费用，适当地降低诉讼门槛，同时防止滥诉现象，鼓励公民参与到传统村落侵权保护中来。
（三）明确诉讼的管辖范围
公益诉讼本身涉及的权利主体通常就较为复杂，社会影响力较大，加上传统村落的保护又有其自身的特性，案件受理的难度成倍增长，这不仅需要从事相关案件的法官和法律工作者具有扎实的专业知识和较高的法律素养，更需要对案件有详细和深入的了解。
在我国，基层法院的受理案件不仅数量多、范围大、人员复杂，而且工作繁重，如果由将该类案件全部交由基层法院管辖审理的话势必不能最大程度的保护传统村落，因此应综合考虑案件的涉及面和影响力，将传统村落保护公益诉讼的一审案件交由中级人民法院进行审理较为合理。
同时，由于传统村落的保护是极具特殊性的，因此，对于传统村落保护的公益诉讼应当集中管辖，这样更有利于形成完善的保护体制，更有利于传统村落的保护。
（四）明确举证责任的分配
通过前文分析传统村落的特征，其公益诉讼举证难度远超一般的公益诉讼，不能一味的适用“谁主张，谁举证”的原则，应当具体问题具体分析。
为了传统村落保护公益诉讼的公正、公平审理，应当适用“举证责任倒置”的原则。实行“举证责任倒置”的原则，有利于诉讼的公平公正，更有利于保护传统村落涉及的公共利益。但是，举证责任倒置并不意味着原告绝对就不承担举证责任，对于侵权人的加害行为及产生的损害结果，原告仍需提供相应证据进行证明。对于有关机提起的保护传统的公益诉讼，遵循传统的原则并无大碍。在证明原则上，只要原告证明加害人的行为给传统村落带来了潜在的危险，可能会导致传统村落的消灭就足够了。
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