学前教育资源配置优化的立法保障

    刘帅

    近年来，各种各样的虐童事件引爆了网络舆情。2010年，江苏兴化板桥幼儿园7名儿童因上课说话被该校女教师用电熨斗烫伤;2016年，四川成都郫县高宽创智幼儿园教师多次用牙签扎园内儿童;2017年11月，上海携程亲子园幼师喂儿童芥末;2018年，江苏南京栖霞爱德美幼儿园老师殴打3岁男童长达5分钟。此类恶性事件在自媒体高度发达的网络时代被不断放大，引发了社会公众的强烈愤慨与谴责。

    此类事件的频频出现，有着多方面的诱因，从幼儿园教师素质的参差不齐，到幼儿园的管理不善，再到教育部门的监管缺失，不一而足。而这些现象的背后则是行政管理体制不健全、学前教育财政保障不足以及弱势家庭帮扶不足等一系列亟需解决的问题。

    现有的状况是，在《学前教育法》长期缺位状态下，我国学前教育事业事实上是由2003 年教育部等部委联合发布的《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》（以下简称《指导意见》），2010年党中央与国务院共同发布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020）》（以下简称《规划纲要》），以及为配合《规划纲要》贯彻实施而由国务院发布的《关于当前发展学前教育的若干意见》（以下简称《若干意见》）等一系列学前教育政策进行规范、引导的。这些政策的“形式上的模糊性”和“规范构造中法律后果的缺失”使得《学前教育法》的出台迫在眉睫。同时，按目前学前教育的发展状况，学前教育立法成为必然需求。据此，为了最大限度地保障学前儿童的身心健康权利，优化学前教育资源配置，学前教育立法应该重点关注以下几个问题：

    第1，明确政府职责，建立以政府为主，多元主体参与的学前教育治理机制。根据《若干意见》的规定，我国目前学前教育的办学模式为“政府主导，社会参与，公办民办并举”，在此模式下，教育部通过2012年的《学前教育督导评估暂行办法》和2017年的《幼儿园办园行为督导评估办法》完善了学前教育督导机制，一定程度上解决了目前学前教育领域的部分现实问题。但是，绝大多数地市和省份均缺乏专门的机构或部门来负责学前教育的管理工作。加之涉及学前教育的管理部门众多，不同部门之间权责不明、职能交叉，因此往往难以实现对学前教育活动的有效监督与管理。因此，在学前教育立法中，应当明确责任主体，加强学前教育管理部门对于各类幼儿园的监督管理，进一步完善学前教育督导机制。

    同时，我们亦应当重视并充分利用社会力量参与学前教育治理。家长和社会组织对于学前儿童权益的高度关切，为其参与治理提供了强烈的动因。而在现有政策文件的制定和执行过程中，其参与主体主要是政府的各职能部门，社会力量参与学前教育治理的机会凤毛麟角。这种状况显然忽视了对学前儿童权益最为关切的群体，不符合国家治理现代化中的“善治”与“共治”。因此，学前教育立法中，在明确政府责任主体的同时，还应当建立完善社会组织和家长参与学前教育治理的机制，为社会力量参与治理提供法律依据，充分发挥家长和社会组织的监督力量，从而优化学前教育资源配置，促使学前教育健康发展。

    第2，加强学前教育财政保障，明确各级政府学前教育财政投入。尽管经济学者对与学前教育产品的产品属性仍有不同的认识，但就目前的政策来看，我国实际上是把学前教育作为一种准公共产品对待。学前教育的正外部性要求政府不断增强对于学前教育产品的主导性，学前教育制度化供给的呼声亦不断提高。不仅如此，以世界范围的视角观察，学前教育产品制度供给的公共产品属性也在明显增强。

    全球跟踪研究显示，儿童早期发展阶段每投入1美元，将获得4.1—9.2美元的回报，在美国，这一回报在7—16美元之间。投资儿童发展比投资青年和成人教育培训更有效，学校教育阶段和成人继续教育阶段的投资回报分别只有 2：1 和3：1。作为一种人力资本投资，学前教育有着可观的效益空间，因此，世界各国均已认识到儿童早期教育投入的重要性并不断加大对此的财政投入。

    我国2019年学前教育经费已达到4099亿元，占全国教育经费投入（50175亿）的比例达到了8.1%，相比2010年的1.3%有了大规模的增长。然而相对于义务教育经费（22780亿，全国教育经费占比45.4%）、高中阶段教育经费（7730亿，全国教育经费占比15.4%）以及高等教育经费（13464亿，全国教育经费占比26.8%），财政投入与学前教育经过多方论证的高投入产出比之间仍然存在着巨大的落差。

    因此，在學前教育立法中，我们应当延续并细化《若干意见》中对于“多种渠道加大学前教育投入”的规定，要求中央和地方政府在各级政府预算中单项列支学前教育财政预算，明确学前教育财政经费占同级财政经费的最低比例，并逐步增大学前教育财政投入。从而充实学前教育师资，提升学前教育质量，优化学前教育资源配置，逐步解决“入园贵、入园难”这个全社会普遍关注的问题。

    第三，重视“弱势补偿”，保障学前教育的平等性。2000年诺贝尔经济学奖得主詹姆斯·赫克曼 （James J. Heckman） 在论文《婴幼儿投入产出比调研》（The Productivity Argument for Investing in Young Children）中指出，社会对儿童，尤其是弱势儿童（孤儿、单亲、贫困等）的前期投入和受助儿童长大成人后产生的社会效益比例可以达到1：17甚至更高。“授人以鱼不如授人以渔”，对于贫困家庭的直接物质和金钱帮助，虽然短期内提高了他们的收入，却没有解决其贫困的深层因素，无法使其彻底摆脱贫困。作为发展中国家，对弱势群体的早期教育投入，对于社会的人力资本积累有着重要的作用，因此，加大儿童的早期教育投资已成为世界各国扶贫政策的重点。

    我国正处于决胜脱贫攻坚战和全面建成小康社会的关键时期，如何平衡“预分配”与“再分配”，使公平与效率得以兼顾，在实现短期目标的同时确保社会长期利益的保障，是值得我们深思的问题。因此，在学前教育立法中，应当突出“弱势补偿”，以平等为核心价值，体现学前教育的普惠性，为农民工随迁子女、农村留守儿童、残障儿童、单亲儿童等弱势群体提供平等的学前教育机会。为此，我们应当加大普惠幼儿园的建设投入，推进普惠幼儿园的普及;同时，进一步加强乡村幼儿园的建设，为留守儿童和贫困家庭提供相应的学前教育补助;再者，还应加强福利系统内的学前教育工作，保障弃儿、残障儿童的学前教育投入。确保适龄儿童在教育的起点能够得到平等的学前教育，从而优化学前教育资源配置，改善人口代际间的社会流动，在实现社会公平正义的同时，推动社会和经济的发展。