治理现代化视野下提升党内法规执行力问题研究
李佳玲
摘要 党的十九届四中全会提出要“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”。作为治理体系核心内容的制度，其作用具有根本性、全局性、长远性、稳定性，推进完善国家制度与提升制度执行能力成为了新时代党和国家的重大课题。治党必依党规。依规治党，事关党长期执政和国家长治久安。现阶段，执行不力严重桎梏了党内法规制度预期效果的发挥，只有坚持以人民为中心，不断健全完善党内法规体系、健全党内法规运行机制、培育党内法规执行文化、提升执行主体的执行力，才能真正提高党内法规的执行力，提升党的执政能力，从而促进国家治理现代化。
关键词 治理现代 化从严治 党党内法规 执行力
基金项目：2018年度四川行政学院学位评定委员会资助课题《党内法规执行力研究》（编号：XW2018001）的阶段性成果。
中图分类号：D262 文献标识码：A DOI：10.193 87/j .cnki.1009-0592.2020.01.294
十九大报告首次提出国家现代化与国家治理现代化两阶段目标，即到2035年国家治理体系和治理能力现代化基本实现，到本世纪中叶实现国家治理体系和治理能力现代化。国家治理现代化的实质就是实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化。党内法规制度体系和党的治理能力现代化是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，因此，完善党内法规制度，提升党的制度执行能力是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要保障。
党的十八大以来，党内法规的制度建设取得了巨大进展，全面从严治党、依规治党不断向纵深推进。然而，制定党内法规只是依规治党的第一步，执行党内法规才是发挥党内法规作用、使依规治党落到实处的关键一步。为提高党内法规执行力，中央印发了《中国共产党党内法规执行责任制规定（试行）》，对党内法规的贯彻落实提出了明确要求，将推动党内法规全面深入实施。一、提升党内法规执行力的紧迫性
当今世界正经历百年未有之大变局，我国正处于实现中华民族伟大复兴关键时期。同时，社会主要矛盾的变化对国家治理提出了新的要求，从国家治理现代化的全局来考量有关制度建设和社会治理，具有非常重要的实践意义。
立规不易，执规更难;一分部署，九分落实。中国已经进入国家治理现代化新时代，提升党内法规执行力势在必行。然而，现实生活中，基层党组织不执行党内法规制度、党员个人不遵守法规制度的现象比比皆是，党内法规制定出来之后唯有得到严格的遵守和执行，才不会成为一纸空文，才不会形成“破窗效应”，党内法规建设才能取得预期效果。
（一）执行实效决定了党内法规制度建设的成败
培根曾言，“有制度不执行，比没有制度危害还要大”。制度的执行在目标与效果之间起着桥梁和转化作用，如果缺失制度执行这一环，再好的制度设计和制度安排也无法达成其既定的目标。在过去一段时期内，我们更多的聚焦填补法规建设的空白，很大程度上忽视了制度的执行。从中央到地方相继制定了一系列的党内法规，但制度的增加并未有效减少党所面临的问题，根本原因就在于执行的不力，使得制度的效用无法得到充分发挥，也无法更好的为党的建设提供坚强有力的支撑和保障。可以说，制度的虚置不仅会浪费大量的人力、物力、财力、精力，还会使人们怀疑制度功能、淡化制度的价值与权威。故而，提高制度执行力势在必行。
（二）党内法规的有效执行有助于全面从严治党
十八大以来，中国共产党管党治党实践进入了全面从严治党、依规治党的新阶段，全面从严治党与党内法规建设二者具有相辅相成、相互促进的内在逻辑统一关系。党内法规制度建设的终极目标是法规的有效执行，这也是依规治党的逻辑前提。近年来，党的执政地位面临前所未有的考验。部分党员、党员领导干部漠视党内法规，宪法法律和党章仅仅成了一张废纸，严重影响了党的声誉，损害了国家和人民的利益。因此，必须加大法规执行力度，用法规制度规范党员干部言行，对违法乱纪的行为加大惩处力度，以法规制度的有效执行促进全面从严治党，真正将权力关进制度的笼子里。二、影响党内法规执行力的原因剖析
从实践来看，影响党内法规执行力的因素主要有以下几个：
（一）党内法规制度建设不完备
邓小平同志指出：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面”。因此，必须首先保证法规制度的完备。十八大以来，我们党制定了一系列党内法规，党内法规制度建设取得了巨大进展，但是，相比目前党肩负的历史重任与使命以及党建面临的大量新情况、新问题，党内法规制度体系依旧不够健全完善。
一是部分党内法规的缺位。时代的快速发展导致法规的建设赶不上社会变化的速度，往往是面临新的问题才去倒逼制定新党规或修订旧党规。二是制度建设重实体轻程序。众所周知，程序的有效运行能保证实体目标的实现。实践中忽视了程序自身独立性价值，党内法规的程序性规定有所欠缺，对于具体操作缺乏规范性指导，带有很强的主观性与随意性。三是党内法规之间、党内法规与国家法之間衔接程度不够理想。虽然《中国共产党党内法规制定条例》对党内法规的制定主体和制定权限作出了明确规定，但实践中中央与地方、各部门所制定的党内法规之间相互冲突的情况依然存在。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定>把“完备的法律规范体系”和“完善的党内法规体系”一并纳入中国特色社会主义法治体系之中。如何理解并处理二者的关系，成为新时代法治中国建设的一个基础性问题。从现实来看，二者在适用范围、调整对象上均存在差异，二者之间的协调一致还不够理想。
（二）党员干部在执行中存在“缺位”现象
1.执行能力不足
制度作为规则条文的有机集合，必须通过人的执行来实现其功能，执行主体在党内法规建设中至关重要。党内法规具有较强的理论性、政治性、专业性，对人才队伍要求非常高。但过去的很多年，我们对党内法规的研究不够，缺乏专业化、高素质的人才，党内法规人才队伍建设跟不上，执行主体的专业素质低下，不精通熟悉党内法规，对党内法规的精神实质不能准确把握，容易出现执行偏差，影响党内法规执行力。
2.执行主体意识淡薄
党内法规的执行是一件非常严肃的事，必须认真对待，如果党内法规没有权威或者党内法规的权威没有得到足够尊重，那就会沦为一张废纸，更谈不上有效贯彻落实。实践中，不少党员干部对于颁布的各种党内法规，平时束之高阁，只有需要时才想起学习，很难真正领会党内法规的精神，严重影响了党内法规的有效执行。更有甚者，凭自己主观意志办事，漠视党内法规制度要求，执行异化的现象非常突出，执行时要么大打折扣，要么选择性执行，要么索性不执行，严重降低了党内法规的执行力。
（三）党内法规执行监督问责不力
绝对的权力必然导致绝对的腐败，要加强对党内法规执行的监督。前几年，因为尚未建立完善的责任追究制度，导致实践中，纪律检查机关执纪主动性不强，选择性执纪、重案轻纪或者轻案重纪情况依然存在，弱化了对各级领导机关领导干部的监督问责，徇私枉法的现象仍时有发生，对违规行为查处的力度仍然不够。加之各监督主体职能划分不清，存在“无主执行”问题，再加上督促落实跟不上、监督考评不到位、问责追責不严格，未形成督促制度严格实施的压力，导致不少党员不把党内法规制度当回事。
（四）党内法规制度执行文化短缺
党内法规执行文化，就是“以提高执行为基础，力图通过影响执行者的意识心态，把党内法规制度刚性约束变成执行者自觉行动、实践结果的一种认同文化”。当前，我们党内法规制度执行文化非常薄弱，主要表现为：党内生活形式主义、官僚主义明显;部分党员无视党纪国法，有法不依，有令不行;精神境界有平庸话、庸俗化倾向，思想虚脱，信念动摇，有极端的个人主义;价值导向上需不断强化，忽视了党代表全体人民利益的共产主义价值观。三、治理现代化视野下提升党内法规执行力的路径
党的十九届四中全会提出，“必须坚持人民主体地位，坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路”。国家治理体系和治理能力现代化的出发点和落脚点就是以人民为中心，将人民目标与国家目标相结合，将人民利益与国家利益相结合，不断调动全体人民的积极性，不断解放十几亿人民的生产力。人民群众的拥护和支持是中国共产党执政的正当性来源。提升党内法规制度执行力应坚持以人民为中心，坚持人民的主体地位，发扬社会主义民主，密切联系群众，将党的群众路线贯彻到治国理政的全部活动之中，只有人民群众深刻理解党的各项制度，才会更好发挥其积极性、主动性和创造性，民主监督才能得到有效落实，体现党的意志的党内法规制度才能得到更好的落实。
因此，党员领导干部要有人民情怀、责任担当。治理现代化视野下，必须培育人民群众的国家治理主体意识，将“以人民为中心”这一核心理念贯穿党的制度建设、执行、监督的方方面面，以此破解党内法规执行不力的难题。
（一）构建完善的党内法规体系，推动党内法规与国家法律的衔接协调
党内法规制度建设直接决定了党内法规的执行力。为回应新时代的变化和要求，要健全完善党内法规制度体系，推进党内法规的体系化建设。以“立”填补空白，在实践中要善于发现遇到的制度空白;以“改”调整完善，要对不适应、不衔接、与现实发展需要不协调党内法规制度加以修订;同时，还要进一步提高党内法规的可操作性，针对如何执行，党内法规应作出明确的程序性规定，要尽量减少号召式、口号式的语言，减少模棱两可、似是而非的语言，对一些表述笼统的条款进行细化和补充，控制党内法规执行的自由裁量权，为基层党组织切实贯彻党内法规提供操作性强的参照、蓝本。
其次，还要处理好不同层次、不同类别法规制度之间的关系，做好配套衔接、彼此呼应，增强其整体功能。为防范与解决党内法规之间的效力冲突，2019年9月新修订的《中国共产党党内法规制定条例》明确了上位规定优先、新规定优先、特别规定优先三项原则。要从整体上把握这三项原则，有效化解党内法规之间的制度冲突。
最后，还应正确把握党内法规与国家法律的关系。党必须在宪法和法律的框架之下活动，党内法规在立法阶段就要积极与国家法律相适应，做到既不缺位也不越位，避免相互抵触的现象。法律的实施过程实际上就是党的政治主张的实现过程，因此，在法律的实施过程中，党内法规和国家法律必须贯通起来。在司法层面，各级党组织和领导干部要依法依规支持司法机关依法独立公正行使职权，确保司法的公平公正，也确保法治的实现。
（二）提升党内法规执行主体的执行力
《中国共产党党内法规执行责任制规定（试行》明确规定各级党组织和党员领导干部负责党内法规的贯彻执行，因此，党员领导干部要增强执行意识与执行能力。
1.提升党员领导干部的执行意识
一般而言，党内法规意识越强，党员领导干部越能自觉遵守党内法规，自觉执行党内法规的意识就越强。因此，首先要解决认识问题，党员领导干部要把学习并执行好党内法规作为基本要求，勤于学习、善于学习，切实强化制度意识，带头维护制度权威，做制度执行的表率，提高依规治党的主动性和积极性，严格依法规思维办事，坚决贯彻上级部署要求，树立服务群众的初心，确保党和国家重大决策部署、重大工作安排都按照制度要求落到实处，充分发挥制度指引方向、规范行为、提高效率、维护稳定、防范化解风险的重要作用，促进党内法规执行力不断提升。
2.提升执行能力
行起于知，知然后行，推进国家制度和国家治理现代化，关键在人。当前，面对推进国家制度和国家治理现代化的考验，党员领导干部应首先增强自身的能力，既要理论学习，也要在实践中积累经验。党员领导干部不但要学习业务知识，不断提高自身能力和水平，更重要的是学习马克思主义理论，特别是学习习近平新时代中国特色社会主义思想，要用我们党的最新理论来武装头脑指导实践做好工作，也提升自己的理论素养。其次，做好党内法规宣传教育工作，党员领导干部对于党规的学习不仅要知其然，更要知其所以然，将其内化于心。建立党员领导干部学习考核机制，以压力促进学习，以学习提升能力，必要时对于考核不合格的人员进行谈话激励。最后，要加大对专业领域的技能培训，建设一支高素质专业化的党员干部队伍，有效提升基层组织组织力，提升执行的高效化、科学化、专业化。
（三）健全党内法规运行机制
1.加大对制度执行的监督力度
切实有效的监督能更好的保证党内法规的执行。监察体制改革实现了对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖，保证了党内监督和国家监察无缝衔接，实现了执纪与执法贯通，也为党内监督问责提供了法理依据，提高了党和国家的监督效能。近年来，整合规范纪检监察工作流程，强化内部权力运行的监督制约，健全统一决策、一体运行的执纪执法工作机制。在监督执纪方面坚持无禁区、全覆盖、零容忍，坚持重遏制、强高压、长震慑，紧盯重点问题线索、重点部门、重点岗位，既坚决查处领导干部违纪违法案件，又切实解决发生在群众身边的不正之风和腐败问题。
今后，要继续加大对党内法规执行的监督。首先，要明确党内法规监督机构与监督队伍，明确党委的主体责任和纪委的监督责任;其次，要优化监督方式，实现党内法规定期检查机制，关注党委会议制度是否严格执行，民主评议机制记录是否健全，各类党内生活、党委决策科学调查和评估机制是否实行，并及时处理执行中面临的问题;最后，要做到精准监督，党的重要法规、重点机构都要特别关注，把监督工作职责、监督对象、监督措施落实到部门，责任到人，完不成任务必须追责，出现差错也要追责，严肃查处违纪违法案件。
2019年新修订的《中国共产党问责制条例》对党内问责的内容、对象、程序和方式等作出了更为严格细致的规范。而《中国共产党党内法规执行责任制规定（试行）》则聚焦管党治党政治责任，压实各级党组织和党员领导干部执规责任，释放出执规必严、狠抓执行的强烈信号。二者针对党内法规在贯彻落实方面的问责提供了具体可操作的根据。
2.构建党内法规实施评估机制
党内法规立法后的评估是对制定后的执行情况、实施效果等的调查和评价，是党内法规制度建设的重要环节，《中国共产党党内法规执行责任制>第15条对此做了明确规定。
首先，要构建科学合理的党内法规实施评估机制。一般而言，在党内法规执行过程中，对于事关人民群众切身利益的或者与经济社会发展大局密切相关的，都要邀请相关专家学者、基层党员干部、群众成立评估小组开展评估。例如是否保持群众來访、上访、舆情通道畅通，是否解决了群众反映的重点、难点问题，是否坚决查处了群众反映的腐败问题。在执行过程有调整或者党员、群众意见较大、影响面广的也要求实施评估。对党内法规制度执行中存在的问题及时纠偏，督促整改，经评估应当修改、废止的要经审议后及时处理。整合多方资源共同推进党内法规制度建设，为加强党内法规的实施、依规治党、从严治党提供助力。
（四）培育党内法规执行文化
文化对人具有主观能动、潜移默化的影响，要发挥先进执行文化对党内法规执行的促进作用，强化党内法规执行文化的正确价值导向，以强大的文化软实力推动党的先进性与纯洁性。实际上，对于管党治党来说，做任何一项工作，都要时刻谨记权力是人民赋予的，必须要回到为人民“谋幸福”的初心上来，将此价值理念融入工作之中。党员领导干部要认真领会党内法规的精神内涵与要求，加强文化认同，自觉树立为人民服务的意识，加强自身的责任感。加快推进依规治党，创建执行文化的基础平台建设，加强廉政文化、党风宣传教育，培育良好执行文化氛围。四、结语
党的第十九届四中全会是我们党历史上第一次用全会的形式专门研究国家制度和国家治理问题并作出重大部署。国家治理现代化就是作为现代政治要素的制度和法律，不断地、连续地由低级到高级突破性变革的过程⑩。制度建设在新时代改革开放中扮演重要角色，党内法规是党管党治党的基石，新时代必须不断加强党的建设，才能永葆党的先进性、纯洁性。提升党内法规的执行力，是目前面临的重大课题，是一项系统的工程，应该运用马克思主义哲学思维，立足现状、认真分析，积极应对所面临的问题.多措并举、多策并用。唯有如此，党内法规建设才能取得切实成果，才能不断完善中国特色社会主义法治体系，为全面推进依法治国、从严治党打下坚实的制度基础，为实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供有力保证。
