青海生态文明建设的路径选择
才吉卓玛
摘要：建设生态文明已成为当今时代的主旋律，是青海未来发展的必然选择。改革开放40年来，青海省立足经济总量小、生态地位重要特殊及人口少的特殊省情，积极推进生态文明建设并取得阶段性成效，同时也面临新情况新挑战，并与“生态大省、生态强省”的目标存在显著差距。在新时代，青海省委在深化省情认识的基础上提出了“一优两高”战略，为生态文明建设赋予了新的时代内涵和实践意义。本文简要梳理和总结了青海生态文明建设历程及其取得的成绩，重点从培育生态文化、提升生态治理水平、挖掘生态潜力、增强制度执行力四个方面探讨了生态文明建设的路径选择。
关键词：生态文明建设;生态环境保护;生态经济;生态制度;生态理念
生态文明建设是指人类积极改善人与自然、人与人的关系，建立可持续生存和发展环境所进行的物质、精神、制度方面活动的总和。在这里生态文明建设已不单是节约资源、保护环境的问题，而是要将生态文明建设融入经济建设、政治建设、文化建设和社会建设的各个方面和全过程。人与自然是命运共同体，生态环境保护与绿色发展已成为世界性课题，也是近40年来各国政府和社会民众孜孜以求的目标，是全球可持续发展的大趋势，是党和政府的重要使命，是民众所愿。党的十八大、十九大作出了统筹推进“五位一体”的总体布局、协调推进“四个全面”战略部署，把生态文明建设的重要性提升到前所未有的高度。2016年8月，习近平总书记在考察青海期间的座谈会上，围绕青海工作提出“四个扎扎实实”：扎扎实实推进经济持续健康发展，扎扎实实推进生态环境保护，扎扎实实保障和改善民生，扎扎实实加强规范党内政治生活。青海省委、省政府深入贯彻落实习近平总书记“四个扎扎实实”重大要求，牢固树立和践行“绿水青山就是金山银山”的理念，始终坚持“生态保护优先”的发展战略，把生态文明建设放在突出位置，加快推进生态文明建设步伐。青海省委十二届十三次全会提出了“从经济小省向生态大省、生态强省转变”的理念。十三届四次全体会议作出“坚持生态保护优先，推动高质量发展，创造高品质生活”的战略部署。青海若干年来的生态文明实践正是根植于国家生态文明建设取得的累累硕果。
一、加快推进青海省生态文明建设的紧迫性
立足青海省情实际，加快推进生态文明建设是实现青海生态经济社会协调可持续发展的必由之路。青海的经济发展状况、生态环境现状及其他因素决定了青海省加快推进生态文明建设的必要性和紧迫性。
經济发展水平落后。青海国民生产总值在全国中的占比仅为0.35%。分析过去5年的数据，青海经济总量一直维持着现状。从其他经济指标来看：人均可支配收入低于全国水平;经济发展主要依靠国家投资拉动;民生改善主要依靠中央财政转移支付;经济发展方式仍存在消耗较高、成本较高、产品质量难以提高、经济效益较低等粗放型格局。此外，青海省的贫困覆盖大、程度深。截至2016年底，青海省还有36个贫困县（市、区），1218个贫困村，建档立卡贫困人口39.7万人。青海省贫困发生率为10.3%，高于全国5.8个百分点（全国为4.5%）。青海经济发展现状呈小而弱的特点，经济发展遇到瓶颈，因此，必须尽快转型发展。
生态地位重要而特殊。青海省是青藏高原生态安全屏障的重要组成部分，是全球气候变化敏感区，是中国乃至东南亚的重要水源地，是具有全球意义的生物多样性重要地区。青海的生态地位无可替代，生态价值和作用早已超出了省域范畴，有着全国乃至全球范围的意义。然而，由于地球环境因素和人类经济活动等多重因素影响形成的青海高寒生态系统的脆弱性和敏感性特征。因此，青海的生态环境保护与建设工作任务显得尤其重要和艰巨。
人口少，资源环境压力小。从人口数量来看，2016年青海省总人口593.5万人，人口密度为8.2人/平方公里。与人口大省相比，青海省人口对资源和环境的承载压力明显较小（对水资源的压力指数0.14，对耕地压力指数0.95）。因此，要创建“生态大省、生态强省”这一宏伟蓝图没有人口负担和压力，相反存在明显优势。从人口聚集度来看，青海省人口集中分布在东部地区，该区面积占青海省的4.8%，人口占青海省的73%，人口密度118.5人/平方公里;西部地区面积占全省95.2%，人口占青海省的27%，人口密度2.2人/平方公里。青海省属人口高聚集度地区，并属于生态系统脆弱区，这有利于青海省主体功能区自然生态系统的自我修复、生态保护与建设项目的实施，为推进青海省三江源国家公园体制试点及其他保护区建设创造了先行条件。另外，青海省大部分地区人口聚集度低，为青海省高寒物种繁衍生息提供了充足空间，进而对青海省生物多样性保护提供了良好基础。
二、青海省生态文明建设的可行性
从全球层面来看，经历了工业革命时期惨痛的环境代价之后，人类对环境问题逐渐觉醒，以四次世界性环境大会为代表，各国就环境问题逐步达成共同原则。生态环境保护与绿色发展成为全球大趋势和大方向。2015年底，巴黎大会成功通过《巴黎协定》，为2020年后全球合作共赢、公正合理的全球气候治理体系形成具有历史性意义。青海省是一个巨大的碳汇盈余地区，每年为其他地区提供的固碳服务价值占40%。因此，随着全球气候治理体系的构建，也将为青海省建立碳排放权交易市场带来良好的契机。
从国家层面来讲，党的十八大以来关于生态文明建设作出了一系列的战略部署和制度设计。我国生态文明建设的总体战略构想从“五位一体”逐渐发展为“五大发展理念”，从对社会发展布局的一个重要组成部分上升到执政理念、社会共识、全民行动，全党全国人民对这个问题的认识和重视程度不断加深。党的十八届四中全会强调，用严格的法律制度保护生态环境，加快建立有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律制度。十九大报告提出：加快生态文明体制改革，建设美丽中国。明确指出，我们要建设的现代化是人与自然和谐共生的现代化，既要创造更多物质财富和精神财富以满足人民日益增长的美好生活需要，也要提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要。生态文明建设战略地位明显提升。2015年5月，中共中央、国务院发布了《关于加快推进生态文明建设的意见》和《生态文明体制改革总体方案》。对青海具有重大意义的是2015年12月中央深改组审议通过《中国三江源国家公园体制试点方案》。2018年1月，国家发展改革委网站对外公布《三江源国家公园总体规划》，明确至2020年正式设立三江源国家公园。生态文明建设制度设计逐步完善。目前，青海是实施国家级生态项目最多的省份。已实施退耕还林、天然林保护、“三北”防护林体系建设、退牧还草、三江源自然保护区保护与建设、青海湖流域生态环境保护与综合治理等一系列国家级生态保护与建设工程。1998年至2012年间，青海主要生态工程总投资额达238.35亿元。2014年1月，总投资达160亿元的三江源保护二期工程接续启动，三江源区、青海湖流域、祁连山区成为青海省三大项目实施区。可见，无论是国家层面的思想战略部署，还是已实施的国家级生态项目，国家为青海省生态文明建设提供了前所未有、无以复加的支持，为青海省生态文明建设提供了理论基石和顶层规划，是青海加快推进生态文明建设进程的重要机遇。
从省情层面出发，青海生态文明建设的进程可以追溯到20世纪70年代，以成立青海省环保局为基点，青海生态环境建设和保护力度逐渐加大。2007年12月，根据党的十七大精神，青海省委作出确立“生态立省”战略;2010年，省委十一届九次全会指出，青海发展的规律就是推动跨越发展、绿色发展、和谐发展和统筹发展;2012年，省第十二次党代会对建设生态文明先行区、切实提高可持续发展能力作出了战略部署，在重大政策和体制机制创新上先行先试;2015年，省委十二届十次全会提出，把生态优先理念贯穿到经济社会发展各个方面，坚持以生态保护优先理念协调推进经济社会发展;2017年，第十三次党代会提出了从经济小省向生态大省、强省转变的理念;2018年，作出“坚持生态保护优先，推动高质量发展、创造高品质生活”战略部署。青海生态文明建设的战略规划和发展思路日益明晰，生态环境保护与建设重大项目稳步推进，为实现“生态大省、生态强省”目标铺垫了基石、增强了活力和动力。
三、青海省生态文明建设的成效与未来思考
（一）青海省生态文明建设的阶段性成效
在党中央、国务院和国家有关部委的大力支持下，青海省委、省政府全力实施和推进“生态立省”战略，坚持生态保护优先战略，把生态文明建设作为贯彻落实新发展理念的重要举措，加快向生态大省、生态强省转变，着力推进两型社会建设，经过40年的努力，如今青海生态文明建设取得阶段性成效。生态环境明显改善。五大生态板块的建设规划格局基本形成;重点生态功能区生态环境状况明显好转;城乡人居环境质量明显改善;水环境保持二类以上优良水质;黄标车淘汰、煤改气走在全国前列;全省四项主要污染排放总量均控制在国家下达指标以内，节能减排目标全面完成。生态经济体系基本形成。农牧业产业化持续壮大，战略性新兴产业增长20%以上，装备制造业增长22%，轻工业占比提高2.6个百分点，高新技术产业占规模以上工业比重由3.4%提高到6.2%。旅游总收入占全省GDP的10.26%，服务业占比提高4.4个百分点。生态制度不断完善。三江源国家公园体制、國际重点生态功能区自然资源资产负债表编制、主体功能区制度、生态保护功能红线划定、排污权有偿使用和交易、集体林权流转、草原补奖和保护责任挂钩试点等方面取得了积极进展;在国土空间管理、生态保护建设、生态补偿机制管理制度等领域相继研究出台地方性法规政策，生态保护法规体系逐步完善。生态文明理念深入人心。近年来，党校系统非常重视党政机关干部生态文明教育培训，通过安排专题课程和举办生态文明建设相关研讨班等，增强各级领导干部生态文明建设责任意识和担当意识;积极开展生态文明国民教育试点，在青海大学开设生态文明有关课程，选择10所中小学开展生态文明教育。大力推进创建生态示范镇和县（区）工作及绿色社区创建评选活动，举办低碳新生活、绿色新消费等群众主体宣传活动。
（二）青海省生态文明建设的思考
青海省生态文明建设取得了可喜的成绩，但总体形势并不乐观，依据国家统计局发布的各地区生态文明评价结果和中央环保督察组向青海反馈的情况，青海生态文明建设任重道远。制约生态文明建设进程的主要问题包括以下内容：资源环境方面：环境治理水平较差、资源利用效率低、生态保护进展缓慢;生态制度方面：生态制度执行力度不够;生态经济方面：发展水平相对滞后;生态理念方面：生态优先的观念树立得还不够牢固，公民绿色生活消费理念践行度不够。现阶段青海生态文明总体水平和质量与“生态大省、生态强省”的目标差距较大。因此，必须继续深入贯彻党的十八大、十八届三中、四中和五中以及十九大精神，全面落实党中央、国务院各项决策部署，紧紧围绕“坚持正确方向、全面深化改革、奋力打造三区、建设全面小康”的战略任务，把生态保护优先作为立省之要，以主体功能区战略为依托，以建设全国生态文明先行示范区为契机，推动高质量发展，创造高品质生活。
1.牢固树立“生态保护优先”理念，培育全社会生态文化
生态文明理念是建设生态文明的精神依托和道德基础。只要树牢正确的生态理念，促使全社会对生态环境的保护与建设转变为自觉行动，才能解决生态文明建设的根本问题，才能为生态文明建设奠定基础和树立生态文化自信。因此，必须牢固树立生态保护优先理念， 深刻领会“绿水青山就是金山银山”，以此为指导处理发展与保护的关系，确立生态文明的行为规范，积极培育生态文化，深度挖掘和传承青海省特色生态文化，使生态文明成为全社会主流价值观。倡导绿色生活生产行动，倡导低碳出行、健康出行、文明出行，全方位开展反对浪费行动，严格限制发展高耗能、高耗水服务业。全面提升公共机构人均能耗降低率、绿色产品市场占有率、新能源汽车保有量增长率、绿色出行量、城市建成区绿地率等绿色生活指标，真正使生态文明建设落地见效。
2.全面提升生态环境治理水平、资源利用效率
青海位居生态要地，资源合理利用和生态环境保护与建设显得尤为重要和突出。因此，未来青海生态文明建设的着力点就是全面提升资源与生态环境的总体水平，提高“环境治理”“生态保护”和“资源利用”指标指数。
一是加大生态系统保护力度，坚决筑牢国家生态安全屏障。推进三江源、祁连山、青海湖、东部干旱山区和柴达木地区五大板块的重大生态工程和退牧还草、天然林资源保护、“三北”防护林建设、湟水流域百万亩人工造林、国家沙化土地封禁保护区补助试点、野生动植物保护与自然保护区建设、湿地保护与恢复等重点生态保护和建设工程，加快生态安全屏障建设。
二是严守生态环境保护红线，大力整治生态敏感区域环境问题。强化自然保护区管理，持续开展“绿盾”自然保护区监督检查专项行动，依法依规核准自然保护区范围及功能区边界，理顺自然保护区管理机制。
三是全面推进污染防治，着力解决突出环境问题。实施大气、水、土壤污染防治行动计划，加强农业面源污染防治，加大城乡环境综合整治力度，推进重金属污染防治，开展矿山地质环境恢复和综合治理，加快治理大气和水等突出生态环境问题。重点解决湟水流域污染治理水平低、生活垃圾处置不规范，污染隐患突出、工业园区环境污染管控滞后等突出问题。
3.深度挖掘和发挥生态潜力，加快提高生态经济发展质量
生态美、生态资源丰富成为促进青海绿色发展的最大资本和优势。结合青海产业基础、国家政策导向和市场需求，在保护独有生态资源的同时，深挖潜力，努力让其转化为生态产业发展动力，是加快推进青海省生态文明建设的途径。现阶段要着力打好生态经济牌：
一是盐湖资源综合开发利用，提高盐湖资源综合利用效率，推进盐湖产业向新材料领域拓展，以做大做强锂电产业为重点，向系列化、高质化、多样化发展，提升全产业链竞争力。
二是发展好清洁能源产业，推动清洁能源产业向结构更优、动力更足、实力更强、效益更高迈进，力争早日把青海省建设成国家重要的新型能源产业基地。
三是加快建设高原特色现代农牧业产业体系、生产体系、经营体系，重点打造牛羊肉和青稞、枸杞以及冷水鱼等特色优势品牌。
四是打造好大美青海品牌，建设高原旅游名省。
五是发挥好生态衍生产业优势，积极探索和建立碳权、水权、土地置換交易市场。同时，以生态市场为导向，促进经济结构优化、培育绿色产业壮大、提升生态产品质量，全面推进青海省供给侧结构性改革是破解生态经济发展的根本动力。特别要强调的是，主动研判生态市场变动情况，掌握市场发展规律，以确保规划、项目、政策具有较强的“生命力”。
4.加强生态文明制度执行力
加强生态文明制度执行力，评价和考核是重要手段。在现有考核体制外，应聘请第三方进行评估，不仅评估政策执行效率和效果，也注重评估政策合理性和实践性，实现从政策构建到政策效能全过程绩效评价，以全面提升政策的科学性、严谨性、准确性，为优化政策体系、提升执行能力提供依据和参考。因此，要提高生态文明建设水平和效率，必须继续认真学习贯彻习近平总书记生态文明建设重要战略思想以及党中央、国务院有关生态环境保护的方针政策、决策部署，把保护环境转变为思想自觉和行为自觉。严格落实“党政同责，一岗双责”，明确党委、政府及有关部门环境保护工作职责，形成权责明晰、齐抓共管的环境保护工作新机制。强化考核追究问责，新增或加大生态环境保护在各级特别是县级领导班子、领导干部考核指标体系中的指标和考核权重，对履职不力、监管不严、失职渎职的进行追责。
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（作者单位：中共青海省委党校）
