产粮大县地方政府种粮积极性研究
黄宁娅 岳佐华
摘要：粮食作为国之根本，保障粮食安全是保障国家安全的重要因素之一，中央一号文件连续十二年聚焦粮食安全问题，粮食安全问题刻不容缓，地方政府在粮食生产中占有指导性地位，如何调动地方政府发展粮食生产的积极性，使得粮食主产区从发展粮食生产中得到实惠，应该引起我们足够的重视。而产粮大县作为粮食的主要来源地，800个产粮大县数量不到全国行政县总数的30%，粮食总量却接近全国的70%，对全国粮食安全具有重要意义。因此，我们通过对我国粮食主产区中50个产粮大县地方政府的“十二五”规划进行调查研究的基础上，进而对地方政府种粮积极性进行研究。
关键词：产粮大县；粮食安全；种粮积极性；
“十二五”规划
地方政府作为中央政府与农民之间的桥梁，在地方粮食生产中起着顶尖设计作用，对农业生产具有重要影响。因此，对地方政府种粮积极性的研究是摆在我们面前的重要课题。目前，关于种粮积极性的研究，主要集中于对农户的研究，地方政府研究较少，吴海峰认为农民种粮积极性与农民的边际收益和直接收益有直接关系，应建全农民增收的多元路径。陈彬文等认为农用耕地的质量和规模是影响农民种粮积极性的重要因素，应加强耕地保护，实施土地规模经营。刘金荣发现农业补贴等农业政策对农民种粮积极性的提高具有较强影响，应加强农业政策的有效性。其他研究结果还表明，农民积极性还受农业科技推广、种粮风险等因素的影响。
关于地方政府种粮积极性的研究，主要在于欧阳旭初指出地方政府的种粮积极性比农民的种粮积极性还要低，如何调动地方政府的种粮积极性，是发展粮食生产的根本选择。地方政府的行为直接影响着农民生产积极性的同时，制约着粮食安全的发展，地方政府在实施农业支持政策，加大农业投资、发挥本地粮食生产优势的政策导向方面的不可替代作用。因此，如何发挥地方政府的种粮积极性成为一个重要问题，尤其是对产粮大县地方政府的种粮积极性的研究更具有研究价值。
1 样本选择与资料收集
样本来自中央一号文件在《全国新增1000亿斤粮食生产能力规划（2009-2020年）》的800个产粮大县当中，且选取的50个产粮大县来自32个省级行政单位，涵盖了除港澳台特别行政区以外的全国范围，具有代表性，其中除河南3地、江西2地、福建省2地、安徽省3地、黑龙江省6地、吉林省3地、河北省2地，其余省份都选1地，共50个产粮大县，针对50个产粮大县的“十二五”规划，运用文献搜索法对相关信息进行调查。
调查发现，产粮大县在发展经济的建设目标和发展重点战略规划中，对农业的基础地位，粮食安全的重视程度不高，仅有38%个产粮大县提出建设目标，多数产粮大县粮食量产化目标不明确，仅有46%的产粮大县提出量产化目标，农业在三产中的比重整体降低，农业发展优势低，因此，尽管中央政府政府积极倡导提高种粮积极性，保障粮食安全，但地方政府的产粮动力不足，发展粮食生产积极性低。
2 地方政府种粮积极性发展现状分析
2.1 指导思想上农业地位不突出，思想重视程度不足
指导思想是一切行动的思想、观点或理论体系，是行动获得成功的必要保障，调查发现，半数以上的地方政府“十二五”规划的指导思想都包含了本县的建设目标和发展的战略重点，但是在建设目标中，仅有19个县明确提出建立产粮大县、农业强县目标，占整体比重的38%；在发展的战略重点中，有13个产粮大县提出以农业为主导的发展思想，仅占总比重的26%，通过对各产粮大县地方政府“十二五”指导思想的整理分析，表明地方政府在思想上对农业发展的重视程度低，对农业基础地位以及粮食安全问题重视程度不高。
2.2 粮食发展目标不明确，定位不清晰
根据“十二五”规划要求，“十二五”时期我国粮食综合生产能力要达到5.4亿吨以上，与“十一五”时期相比，增加了800亿斤粮食。但是在对产粮大县地方政府的“十二五”规划进行整理时发现，多数产粮大县并没有对粮食的产量和耕地面积有明确的规划，粮食量产化目标不明确，首先，在产粮具体数量上没有明确的规划，国家“十二五”规划明确提出，耕地保有量保持在18.18万亩，调查发现，仅有46%的产量大县对产量有明确要求；其次，对耕地保有量没有明确规划，仅有19个县对耕地保有量进行了明确规划，占总比重的38%；粮食量产化目标的实施可以为全县粮食的发展提供明确的目标，在量产化目标缺失的情况下，将导致实施的不到位，进而影响粮食的发展。
2.3 农业占三产比重降低，二三产业优势明显
我国“十二五”规划明确提出，要“坚持走中国特色农业现代化道路，把保障国家粮食安全作为首要目标”。但是在调查中发现，与“十一五”期间农业占三产的比重相比，“十二五”期间农业占三产比重整体降低，一方面是优化产业结构的需要，另一方面是地方政府重视二、三产业的表现，调查中46%的产量大县，将农业比重降低10%以上；且在主要任务中农业所处地位的调查中发现，有13个县以农业为主导，占总比重的26%，有26个县以第二、第三产业为主导，占总比重的52%，11个县未明确提出，占总比重的22%。这表明，地方政府在支持地方经济发展的主导产业选择上，更倾向于对地方经济贡献较大的二、三产业，这与国家提出的将产量大县发展为高产稳产商品粮生产基地的目标相违背，对保障国家粮食安全发展目标不利。
3 影响地方政府种粮积极性的因素分析
3.1 国家种粮普惠政策激励效应逐渐降低
近年来国家对粮食主产区的激励政策主要集中在两个方面：一是中央支持商品粮基地建设和产粮大县发展的相关政策；二是中央支持粮食生产和农业发展的普惠政策向粮食主产区倾斜。这些政策虽然在较大程度上促进了粮食的发展，尤其是主产区和产粮大县的粮食生产，但中央支持粮食生产的相关政策大都是普惠性的，而且主要局限于粮食生产和粮食产业发展，局限于生产性的政策范畴，即围绕扩大粮食生产而出台各种惠农政策，忽视了产粮大县除粮食产业之外的其他区域性政策需求，由此导致产粮大县粮食生产与加工转化之间的不协调，相关配套政策和公共服务滞后。
3.2 粮食比较效益低，对地方财政贡献小
1994年分税制实行以后，财权大多集中到了中央，地方不能发行地方债券，地方建设的主要资金来源于银行贷款、土地出让金以及本地企业的税源。因此，地方经济在很大程度上依靠二三产业的发展，工业和服务业对地方经济的发展贡献明显，与农业相比，在缓解地方政府的财政困境方面更有优势，因此，地方政府在三产发展选择上，更加倾向于二三产业。且由于粮食生产的特殊性，使得粮价在必须保持稳定，但是随着经济的发展，农资价格飞涨导致种粮的成本加大，进一步抑制了农民种粮收益，粮食价格没有市场化，但生产资料已经市场化了，以“全国粮食生产先进县”许昌为例，复合肥的价格普遍上涨20%-30%，由2014年的105-110元，涨到135元左右，同时种子、农药等也有不同幅度的上涨，农资价格的上涨幅度远远大于粮食价格的上涨幅度，中央政府下发的种粮补贴，大部分都被农资价格的上涨而抵消掉了。最后，由于长期形成的家庭联产承包责任制，使得农业的发展经营规模小，生产条件简陋，生产经营模式老套，技术难以革新，抵御自然灾害的能力差，因此，粮食对地方经济而言，提供的支持力度较低，甚至在一定程度上会拖累地方经济的发展。
3.3 地方政府的绩效评价指标单一，倒卖地情况严重
改革开放以来，随着我国把工作重点转向经济建设，对政府工作成绩的考核就长期依赖GDP的增长，各地GDP崇拜之风盛行，经济发展成为政绩评价和官员职位提升的主要依据。首先，为了实现经济的增长，地方政府扩大建设用地规模，增加本地GDP。在利益驱动下，边际报酬率较高的产业和部门由地方政府配置的资源会更多些。为了发展当地经济，地方政府加大招商引资力度，但又因为招商引资后用地指标不够，只能违法占用耕地，这样就造成了地方政府的违法占用耕地现象普遍存在。再加上目前干部业绩考核中权重较大的是经济产值及其增长速度，而耕地保护的权重较小，导致地方政府往往非法占用耕地，牺牲耕地以扩大建设用地规模，促进经济快速发展，从中获取更高的经济政治收益。
4 调动地方政府的积极性，发挥地方政府顶尖设计作用
通过对地方政府种粮积极性的研究发现，影响地方政府种粮积极性的根本原因在于，农业的比较收益较低，对地方经济的贡献小，在地方经济发展出现困境，中央政府与地方政府的信息存在不对称，利益冲突严重，地方政绩评价指标不健全的情形下，产粮大县地方政府很难集中精力发展粮食生产，因此要想提高地方政府的种粮积极性，应从以下几个方面着手：
4.1 促进建立“粮食服务型”政府，改革产粮大县地方政府政绩评价指标
建立“粮食服务型”政府，针对产粮大县在保障粮食安全方面的特殊性，提高粮食发展服务水平，将建立“粮食服务型”政府作为重要指标加入到产粮大县政府评价体系中，所谓“粮食服务型”政府是指为粮食发展提供公共服务的政府，包括提供农业教育、农业技术、农业基础设施建设等内容。通过粮食服务型政绩评价指标的建立，更好的引导地方政府为粮食生产的发展做贡献。
4.2 加强农业资金管理，拓宽资金渠道，减轻地方政府财政压力
在调查中发现，农业资金投入总量不足，投入渠道单一，主要依靠中央财政，导致地方财政对中央补贴和奖励过于依赖，而资金渠道的单一，也导致地方政府财政面临困境。因此，需要扩大对农业资金的投资渠道，保障农业资金充足。首先，加大中央财政对农业的直接投资资金和补贴扶持力度，保障支农资金的落实到位，避免贪腐现象发生；其次，对涉农企业和涉农个人给予优惠政策，通过减免手续、完善地方政府服务等措施吸引外来资本；最后，转变农民思想，发动农民力量，农民一直是农业投资的主体，鼓励农民扩大投资农业资金，调动农民自有资金也是解决农业投资不足的重要渠道之一。
4.3 重新估量粮食价值，对产粮大县实施特惠补贴政策
粮食不仅具有商品价值，还具有社会价值和生态价值，一方面粮食具有公共物品性，是保障国家安全的重要组成部分，因此，粮价在一定程度上必须保持稳定，这就使得发展粮食生产的产粮大县，发展粮食生产时失去了发展其他方面的机会成本。另一方面，粮食作为谷类作物是属于绿色植物之一，因此在生产粮食的过程中，通过光合作用，可以吸收二氧化碳，排放氧气，炭汇交易在各发达国家盛行的现状，在计算粮食对经济的贡献时，被忽略了，据有关调查显示，粮食生产过程中所产生的生态效应属于社会公共服务范畴，国家应为粮食生产提供公共财政补贴的额度可高达5140元1亩，因此，在粮食生产中应从新估量粮食价值，实施特惠补贴政策。
