云南边境民族社区管理面对的社会问题及对策
付耀华，石兴安
摘要：从云南边境民族地区“山区、民族、边境、贫困”的特点出发，以边境民族社区管理为载体，分析云南边境民族社区管理工作面临的社会问题，提出边境民族社区管理的对策。有利于贯彻“边境兴则云南兴、边民富则边防固”战略，实现云南边境社会管理创新。
关键词：边境民族社区； 社区管理 ；社会问题
一、边境民族社区相关概念及社会问题的认定
（一）社区内涵的再认识及边境民族社区的界定
“社区”一词作为社会学的基本概念，学者的理解始终不尽相同，到目前为止已有140多种定义。德国社会学家滕尼斯在《社区与社会》做了最早的的论述：“社区一种由同质人口组成的具有价值观念一致、关系密切、出入相扶、守望相助、富有人情味的社会群体。”[1] （P.54）美国社会学家罗伯特·E·帕克认为，社区既是人的汇集，也组织制度的汇集，组织制度包括：生态体制（居民和组织所在地理空间分布）、经济组织（社区中的企业组织及其所构成的经济结构）和文化、政治体制（约束社区成员、组织的规范体系）。[2] （P.48）上世纪30年代初，费孝通在翻译帕克的“Community is not Society”时，将“Community”译为“社区”，自此，社区概念被引入我国。章人英认为，社区是指一个居住在同一地域里、进行共同的经济政治活动、具有相同的价值取向和认同意识的生活集体。[3] （P.146）学者们对社区概念的界定都具有“表述有异，本质相似”的特点，都提及人口、地域、共同关系、社会互动等构成社区的基本要素。我们博采众家的观点，把“社区”界定为：在一定区域内共同生活的人群基于利益依赖、地方公共事务和共同人文价值的社会交往与合作而形成的一定区域范围内的共同体。[4] （P.11）
民族社区，是指居住在某一特定地域的单一少数民族，或是以某个少数民族为主体，几个民族杂居的，具有某种互动关系和共同的文化认同感而强有力的联系在一起的群体构成的区域共同体。[5] （P.61）概念中的“地理区域”、“以少数民族为主体”和“对社区文化的认同”是核心词。在民族社区概念的基础上，我们可以把边境民族社区理解为由“边境”和“民族社区”组成的复合概念，是指居住在边境地区的某一少数民族，或是以某个少数民族为主体，几个民族杂居的，具有某种互动关系和共同的文化认同感而联系在一起的群体构成的区域共同体。边境民族社区应具备两个条件：必须少数民族聚集居住的地区或者行政区划上的民族自治地区所辖的社区；必须是边境地区。
（二）社区管理及社会问题的认定
社区管理，是指社区主体在一定的社会环境和条件下，为了满足社区居民的物质生活、精神生活等需要和实现居民自治、自我服务、自我管理而对社区各项事务进行有效管理和调控的过程。其内涵包括：（1）主体是社区内的各种组织，包括社区基层政权组织（城市社区的街道、居委会和农村社区的村委会）、业主委员会、居民自治性组织、物业管理公司、社区居民组织等；（2）客体是社区内具有公共性的地区事务、社区内部成员之间的相互关系、社区内群众广泛参与的群众性事务、社区内的公益性和福利性事务；（3）目的是维护社区整体利益、调动各种资源、协调多方力量，促进政治稳定，发展社区经济，创建和谐社会；（4）性质是社区居民自我教育、自我服务和自我管理。
社会问题（Social problems），在西方称社会病态、社会解组、社会反常、社会失调等。社会问题的界定标准主要有：其一，是一种现实真实存在的客观事实；其二，对公众造成不良影响的公共麻烦；其三，违背社会主导价值和规范而被限制的社会行为；其四，是具有可以改变、解决的希望。只有可改变的现象才能成为社会问题，才会采取行动来救治，一个毫无解决希望的问题，不会成为社会问题。根据上述界定标准，潜伏未被认定的社会问题一般都要经历一个阶段才能形成一种被——社会敏感集团及社会上有识之士的呼吁——社会舆论和大众传媒的呼吁——大众的普遍认识和接受——社会权力集团的认可与支持——解决问题的开始。
二、云南边境民族社区社会管理面对的社会问题
（一）边境民族贫困严重、脱贫困难、返贫率高
云南边境民族地区因自然地理条件差、开发较晚，工业落后，农业基础薄弱，至今还有600多万人的温饱问题尚未解决，其中贫困程度较深的300多万人。云南25个边境县中有13个边境民族贫困县，16个沿边跨境民族，总人口189.84万人，贫困人口114.84万人，其中有独龙、德昂、基诺、怒、阿昌、普米、布朗等7个人口较少民族，总人口22.9万人，贫困发生率为74.2%。还有12个从原始社会末期、奴隶社会或封建社会初期直接过渡到社会主义社会的“直过民族”贫困人口138万，贫困发生率91.1%。[6] （P.100-131）云南边境民族社区在管理过程中面临着边境民族贫困严重、脱贫困难、返贫率高的恶性循环：在物质生产方式上表现为“越穷——越乱耕乱垦——越穷”；在人口繁衍中表现为“越穷——越超生——越穷”；在经济建设中表现为“越穷——国家投资越少——与发达地区的差距越大——越落后”；在文化教育上表现为“越穷——越无条件读书——文盲率越高——越穷”。
（二）禁毒防艾问题严峻
云南毗邻“金三角”地区，在中越、中老、中缅边境地区，国际贩毒集团、少数不法分子便乘云南边境地区对外开放、边民往来日益频繁、跨境民族走亲串友、通商互市、人熟地熟的便利之机，把云南作为毒品过境通道和毒品消费市场，导致云南成为全国贩毒、吸毒、艾滋病感染的“重灾区”，边境地区各族人民深受其害，一些人染上毒瘾、患上艾滋病，身心受到极大损害，扰乱社会治安，阻碍当地的经济发展，破坏边境地区的稳定。[7] （P.83-96）2009年10月31日，全省累计报告艾滋病感染者和艾滋病患者共有72 939例，占全国22.8%；[7] （P.83-96）截至2011年10月底全省累计报告艾滋病感染者和病人业已达到93 567例，大多在德宏、红河、临沧、文山边境沿线地区。
（三）跨境赌博、拐卖妇女、卖淫嫖娼等各种违法犯罪活动问题
在经济利益和其他因素的驱使下，云南边境民族地区一部分人铤而走险，进行偷盗、抢劫、诈骗、贪污，甚至行凶杀人，严重扰乱社会治安，影响边境民族的生产、生活和家庭关系。跨国贩卖枪支弹药、跨国拐卖妇女、卖淫嫖娼、赌博等各种违法犯罪活动急剧增多，对民族的发展进步造成巨大危害。[7] （P.83-96）比如跨境赌博，二十世纪90年代中后期，在中缅边界中下段境外开始出现，并逐步蔓延到了我国整个边境沿线的大部分地区。基本特征是我方境内人员出资兴建并招募员工在境外开设赌场，以类似于传销的方式诱骗我国公民出境参赌，然后施以关押、殴打、虐待甚至抽筋、拔舌等暴力手段勒索钱财，严重侵害了我国公民的生命财产安全，危害中国边境地区和平、稳定与安全，给边境民族社区管理带来很大的困难。
（四）民族宗教管理工作力度不够、非法传教活动猖獗
由于边境地区大部分少数民族人口文化程度偏低、生产技能低、综合素质低，缺乏自力更生、艰苦奋斗精神。因此，边境民族社区民族宗教工作面临诸多挑战：一些部门及领导对反渗透的重要性和必要性认识不足，工作懈怠，对宗教工作抱有一不支持、二不反对的态度，致使非法传教活动猖獗，给宗教事务管理工作带来许多困难；社区的领导干部和工作人员对国家法律法规、党的宗教政策、宗教知识不理解，分不清合法权益与非法行为、合法宗教与邪教会道门的区别，在工作中不会管、不敢管，严重影响国家对宗教事务的管理；教职人员素质低，对教规、教义、传经布道不熟悉，不规范，违反教规教义；宗教活动场所管理组织（管委会未发挥应有的作用；宗教活动场所自养能力低，给境外宗教势力打着捐赠援助旗号进行宗教渗透提供了可乘之机。[7] （P.83-96）
（五）境外流动人口对云南边疆安全的影响
境外流动人口，主要指云南边疆沿边境一带的境外人员，指邻国或者第三国单向流入我方境内的流动人员。比如 “非法入境、非法居留、非法就业”的“三非”人员。边境民族社区在对“三非”人员管理过程中，配合多部门进行全面调查、清理，登记边民涉外婚姻、生育子女等情况。社区民警对辖区内因涉外婚姻而非法居留的人员进行调查清理，加大对“三非”人员的清理遣返力度，但这部分人已在中国成家立业，遣送时出现“遣送——入境——再遣送——再入境”的工作难度现象。“三非人员”往往影响边境地区社会治安、引发境外黑社会势力进入境内，导致边境民族社区维护边境社会稳定和计划生育工作的难度大。
三、云南边境民族社区破解复杂社会问题的对策
（一）加大对边境民族贫困地区的扶贫工作力度，帮助少数民族脱贫致富
1.改善基础设施服务，夯实扶贫基础
边境民族社区居委会要修通硬化沿边公路和进村道路；把饮水工程、水利灌溉、农网改造、沼气等基础设施作为建设重点，加强安居房改造，强化沼气池、节能灶、沟渠、人畜饮水管道、输电线路建设；改造学校危房，改善村文化活动室、卫生室、兽医室、新边境村民族文化广场和村“两委”办公用房；丰富边境地区群众生产生活及文化生活，夯实扶贫基础。
2.强化科技培训服务，提高致富能力
结合边境民族地区群众劳动力素质不高、竞争力不强的实际，边境民族社区要加大对边境民族村寨群众的培训力度，增强边境民族自我发展能力。加强实用技术培训，举办各种实用技术培训班，让群众懂得更多的农业生产技术、科学种田、科技致富的知识，提高依靠科技增收致富的能力，真正造就一批学法守法、懂技术、善经营、会管理，能从事专业化生产和产业化经营的新型农民。
3.建立长效机制，鼓励农民创业
既要挖掘农业内部增收潜力，又要拓展边境民族村寨内部增收空间，还要广辟边境民族村寨外部增收渠道，促进农民充分就业，鼓励农民积极创业，使边境民族地区村寨群众敢创业、会创业、创成业。在政策环境上，要研究制定促进边境民族地区农民就业创业的税收优惠政策，严格制止乱收费、乱摊派，乱罚款、乱检查，降低创业门槛；要健全民族地区农民权益的保障机制，加强以培训、维权、社保、子女教育等为主要内容的农民就业创业制度环境建设；在管理体制和工作机制上，要加快建立城乡统筹的就业机制，建立城乡统一、规范的人力资源市场，在经营场地、工商手续等方面给创业者提供更多方便；加快县域经济发展，提供更多的创业机会和创业空间；要加快小城镇建设步伐，引导广大农民群众进城入镇、经商创业。
4.整合各方资源，鼓励社会参与
一要认真抓好项目建设。各行业各职能部门要密切合作，形成合力，要积极为边境民族地区村寨群众提供项目信息和致富门路，推广科技含量高、辐射面广、投资少、见效快的增收致富项目，在用地、资金、技术等方面给予政策优惠，推进边境村寨各项建设。二要积极动员社会参与。组织送科技、文化、医疗、法律、培训等服务下乡活动，强化社会关爱，充分发挥相关部门的作用，加强对边境民族地区村寨群众的关心与扶持，切实维护边境民族地区村寨群众的合法权益，使这一特殊群体在和谐社会建设中得到健康发展。三要营造良好发展环境。加大对边境民族地区村民违法犯罪的打击力度，对边境村发生的治安、刑事案件要尽快处理，鼓励农民积极同违法犯罪作斗争，弘扬正气。四要切实转变工作作风。各有关部门干部要深入调查研究，掌握新情况，切实做到想群众之所虑，急群众之所难，谋群众之所求，从群众最盼、最忧、最急、最难、最怨的问题入手，积极为民办好事、办实事。
（二）治本清源，创建“无毒社区”，维护边境民族地区社会稳定
1.创建“无毒社区”
边境民族社区按照“有毒治毒创无毒，无毒防毒保净土”的原则，把创建“无毒社区”与创建“安全文明社区”结合起来，形成齐抓共管的局面。针对边境民族地区是毒品过境的通道和禁毒防艾前沿的实际，边境民族社区居委会把禁毒防艾作为社区党建工作的一项重要任务，把社区居委会党建工作与边境安宁稳定结合起来，以边境民族社区党组织书记为第一责任人，以共产党员为骨干，以广大干部群众为基础，以创“两无”（无毒村、无艾滋病村）、建“三村”（富裕村、文明村、和谐村）为目标的禁毒防艾党建类型，有力推动边境民族社区禁毒防艾工作开展，让毒品危害和艾滋病蔓延的势头得到有效遏制。[8]
2.多管齐下，堵源截流，减轻境外毒品对边境民族社区的危害
边境民族社区要按照云南省“政治规劝、法律惩治、经济替代”三管齐下的对策，坚持云南省“三个结合、三个立足”（标本兼治结合，立足治本；堵源截流结合，立足堵源；境内禁毒与境外禁毒结合，立足境内，把禁毒工作延伸到境外）的工作方针，[8]依照云南省委“采取积极措施，有效遏制境外毒品渗透”、“变被动查缉为主动进攻”的指示精神，外堵毒品入境，内堵易制毒化学品出境，努力减轻毒品危害，削弱境外制毒能力。避免境外毒品对边境民族社区的危害。
3.加强国际禁毒合作
我们应该加强毒品犯罪情报交流、国际禁毒司法协助、学术交流与培训、国际经济援助等方面的国际禁毒合作，建立中、老、缅、泰四国边境会晤会谈制度和禁毒联络官制度。边境一线地州与缅甸、老挝、越南等国开展跨境缉毒执法合作，在边境地区开展了扫毒联合行动，努力开辟境外禁毒战场。
（三）保护合法、制止非法，抵制渗透，打击犯罪，维护宗教领域的稳定
1.做好民族宗教政策法规宣传培训工作
边境民族社区要以民族村为重点，进行民族宗教政策、法律法规宣传，在广大群众和信教群众中宣传党和国家有关民族宗教会议精神，深入开展马克思主义民族观、党的民族宗教政策、法律、法规和“三个离不开”（汉族离不开少数民族，少数民族离不开汉族，各族之间也相互离不开）、“四个维护”（维护人民利益，维护法律尊严，维护民族团结，维护祖国统一）的宣传教育。提高“三支队伍”（党政干部、宗教工作干部、宗教教职人员）素质，增强少数民族和民族地区信教群众的法律意识。
2.树立“用好两支队伍，发挥两个作用，强化两个建设，解决两种需求”的民族宗教工作思路
加强边境民族社区党组织对宗教工作的领导，以部分村委会、边境村寨和民族村委会支书或主任担任民族宗教工作信息联络员，及时发现并处理各项矛盾纠纷，建立健全民族宗教工作管理机制，使各项工作趋于规范化、制度化。采用“用好两支队伍，发挥两个作用，强化两个建设，解决两种需求”民族宗教工作思路，即用好宗教工作管理队伍，充分发挥宗教管理部门的职能作用，全面贯彻落实党的民族宗教政策；用好宗教团体组织队伍，充分发挥宗教团体组织联系党委政府和信教群众的桥梁纽带作用，积极引导信教群众爱国爱教。强化信教地区经济建设，着力解决信教群众物质生活需求；强化信教地区文化建设，着力解决信教群众文化生活需求。使党的惠民政策的优越性在信教地区得到充分体现，使爱国爱教的精神在信教群众中蔚然成风。[8]
3.遵循“慎重认定、区别对待、依法处置、综合治理” 的民族宗教工作原则
根据党中央国务院、公安部及各级党委政府的指示，边境民族社区应遵循“慎重认定、区别对待、依法处置、综合治理”的原则开展民族宗教工作，正确地贯彻执行党的宗教政策，依法加强对宗教事务的管理，关注境外宗教渗透和宗教非法活动迹象，取缔非法宗教活动，慎重处理宗教内部纠纷，采取有力措施，抵制境外宗教势力的渗透破坏。边境民族社区积极配合党委政府及宗教部门严格审查境外宗教组织及个人各种名义的投资、捐赠、帮助建设等行为，对附带条件的一律拒绝，对不附带条件的慎重处理。
（四）建立“以证管人、以房管人、以业管人”的流动人口服务管理新模式
边境民族社区人员居住情况呈现出“四多一高两复杂”的特点，即行业场所多，暂住、流动人员多，“三非”人员多，吸贩毒人员多；刑事、治安案件发案率高；社会治安复杂，人群结构复杂。边境民族社区里时常丢失东西，治安混乱、刑事案件频发，居民普遍缺乏安全感。要实现边境民族社区和谐稳定，必须搞好社区治安，完善社会治安防范体系，加强社区房屋出租管理和流动人口管理，采用“以证管人、以房管人、以业管人”办法，建设平安社区，确保群众的生命财产安全。同时，实行“一站式”、“全程式”服务。统一信息采集，统一组织管理，统一提供服务，准确登记流动人口的各类信息、出租房屋信息、就业服务信息，建立以证查询或信息查询制度。以方便、快捷、周到的人性化“一条龙”服务为载体，真正做到让基层群众“有地方说话”、“说了有人听”、“有事能解决”，构建起流动人口居住、就业、就学、就医、养老以及精神、物质、文化、法律需求的常态化、动态式服务管理平台。
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[责任编辑：褚永慧]
