“依法治档”的探索、讨论和现状
康胜利
摘 ?要：针对十八届四中全会再次提出和重点阐释“依法治国”重大战略，我国档案事业法治化建设再次迎来一个新的机遇期这一关键时间节点，笔者对1987年《档案法》颁布以来与“依法治档”研究相关的文献及其主要内容进行统计分析和综述，并就28年来“依法治档”的研究状况及其内容做简要述评，得出目前学术界对“依法治档”研究关注度较低，尚没有形成比较完整的研究体系以及28年来“依法治档”过程中存在的部分问题竟然如出一辙，几乎毫无改善等结论;同时，还提出许多被以往研究者所忽略的其他问题，如民营企业私有档案保护存在法律空白等;目的在于方便学界日后进行相关研究。
关键词：档案法;依法治档;文献综述;研究现状
1 “依法治档”研究统计分析
笔者以“篇名”为检索项，以“依法治档”为检索词，以“中国知网”为检索平台，共检索到相关文献626篇，如图1所示。
1.1 ?发表年度——文献数量统计分析。一是从发表年度来看，对“依法治档”这一问题的研究始于1987年，之后虽有起伏但从未中断。1987年正是《档案法》颁布之际，花芝盛在《上海档案》发表的《依法治档》一文是至今能够检索到的第一篇研究“依法治档”的文献资料，他在文章中主要谈了学习和宣传《档案法》的心得体会，可谓是“依法治档”研究领域的开山之作。同年申耀寿发表于《山西档案》的《依法治档路更宽》以诗歌的形式抒发了聆听《档案法》颁布之后的振奋之情。二是从时间分布来看，1987年～2014年共28年间，文献发表数量共出现过四次高峰。对四个高峰年份文献主题和内容分析比较，即可发现这四个年份均为《档案法》颁布或实施周年纪念，如表1所示。
1.2 ?发文作者统计分析。“依法治档”研究文献共涉及个人作者41人，其余署名为特约评论员或机构等。在这41位个人作者中，除赵乃康（3篇）、陈忠海（3篇）、吴雁平（3篇）、舒国雄（2篇）、陈爱华（2篇）、丁成明（2篇）、王玺（2篇）、李建芳（2篇）、陈玉贤（2篇）、刘祖华（2篇）、邓涛（2篇）、李春英（2篇）外，其余29人均只发表过1篇文章。可见，对这一问题的研究缺乏系统性和持续性。持续关注这一问题并连续发表3篇文章的共3人：太原市档案局赵乃康主要对依法治档的工作实践和成果进行了总结;郑州大学陈忠海和开封市档案局吴雁平就依法治档这一问题发表的文章较为连贯，具有较高的理论价值，同时他们还承担了国家社科基金项目《档案法立法思想与立法原则研究》（后期改为《依法治档研究》），是少有的专门对“依法治档”进行深入研究的作者。另外，对这些文章的参考文献进行初步分析后发现，陈作明《依法治档的内涵》、舒国雄《关于依法治档的几个认识问题》、邓涛《依法治档的内涵与重点》这三篇文章被引用和参考频次最高，在“依法治档”研究中具有较高代表性和影响力。
1.3 ?发文机构统计分析。如表2所示，各级档案局、馆是研究“依法治档”的主要力量，他们所撰写的文献数量约占75%，在“依法治档”研究中具有绝对优势;高校和科研院所居其次，共撰写研究文献16篇，总量较少，但在内容丰富性和理论性上略高于其他两类文献。由此可以看出，目前学界对“依法治档”这一问题的研究热情和关注度较低，已发表的大量期刊文献大都来自从事实践工作的各局、馆工作人员，这也可能是由于依法治档与他们自身的工作密切度更高，接触和了解更为方便、直接。
1.4 ?期刊分布统计分析。检索出的626篇文献中，能够清晰查明来源的文献共537篇，如图2、图3所示。在这之中，有两个问题特别需要引起我们重视：
第一，“依法治档”研究文献总体数量较大，几乎覆盖了各级别刊物，但笔者发现，大多数文章都是以领导号召、会议发言、工作总结和征文启事等形式发表在“事业”“档案馆工作”“专题报道”“工作园地”等板块，仅《中国档案报》就占49篇，这也印证了前文分析所得结论“各级档案局、馆是研究依法治档的主要力量，文章内容也大都集中于档案实务方面”。
第二，虽然刊登在全国中文核心期刊上的“依法治档”研究文献总体数量并不少，但是由图2可以清晰地发现，作为档案界顶级期刊的《档案学通讯》和《档案学研究》却只刊发了5篇文章，并且在这5篇文章中，除去一篇新闻通讯稿，一篇工作回顾，仅有3篇属于理论研究型文章。可见，关于“依法治档”问题的研究目前仍然处于较低的理论层次，也从侧面佐证了整个学术界对这一问题缺乏研究热情，关注度较低。
2 “依法治档”研究状况述评
总结来看，目前对“依法治档”这一问题的研究主要有七个关注点，它们分别是“定义”、“法的范围”、“内容”、“必要性和作用”、“主体”、“存在问题”、“措施与方法”。经过28年的探索、讨论和积淀，目前，学术界已经就“法的范围”、“内容”、“必要性和作用”等问题达成了共识。具体来说，几乎所有作者都认为，依法治档不仅要依据《档案法》《档案法实施办法》等单纯档案类法律法规，而且要依靠其他一切有关的法律法规;同时，他们先后指出依法治档的内容主要包括两方面，一是严格执行党和国家所制定的档案工作法律法规，即依法管理;二是妥善行使执法权，通过检查和督导等形式推进档案工作顺利实行;在依法治档的“必要性和作用”问题上，相关作者包括档案利用者群体都认为实施依法治档是非常有必要而且是积极有益的，势必会对增强社会档案意识、强化档案管理工作、协调各方面利益关系和促进档案开放利用等方面起到事半功倍的作用。然而在其他问题上，学术界依然讨论热烈，观点纷呈，颇有一番“百花齐放、百家争鸣”之景。
2.1 “依法治档”的定义。这一问题主要表现在两个方面：一是定义的全面性。以2010年为时间节点，在此之前，绝大多数研究者都是从档案行政管理部门的角度出发，将“依法治档”界定为依法管理档案工作;2010年，国家档案局法规司邓涛撰文指出“依法治档”不仅包括依法管理档案工作，而且包括对执法机关自身行为的约束[1]，这一概念更加全面、客观，较短时间内即得到了广泛认同。二是概念的起源。吴雁平认为“第一个对‘依法治档下定义的是杭州大学的陈作明先生，时间为1993年[2]”。事实上早在1993年以前，依法治档的概念就已经成型且取得了较高认可，如姜廷礼在1992年就提出“依法治档，就是在各级党委和政府的领导下，依靠法律和法规对档案工作进行依法管理[3]”。另外，舒国雄曾指出“依法治档”这一概念的正式提出是在1989年3月国家档案局与国务院法制局联合发出的《通知》[4]。
笔者认为，从文献发表年度和主题内容等方面来分析，最早在1987年前后“依法治档”的概念就已经被提出，至少是已经有了模糊的、得到初步认可的概念，否则在这之后的研究便无从谈起。
2.2 “依法治档”的主体。最初，学术界以“档案馆（室）无行政权力”为出发点，认为依法治档是档案局的事，与各级档案馆（室）无关，如李洪波认为，“依法治档的执法主体应该是各级档案行政管理部门，其他任何组织和个人都无执法权[5]”。对此，管先海指出依法治档不应该只是档案局的事，它不仅需要档案局、馆、室的共同努力，而且需要各级权力、行政、司法机关以及各级领导的支持、配合和协助[6]，郑州大学陈忠海教授也持相同观点。
笔者认为，依法治档的主体应当包括依法管理档案工作过程中的领导者、参与者和其他利益相关者。要想做好依法治档工作，有效提高全社会的档案法制意识，必然需要更广泛的参与和外部支持，上至国家下至公民，每个机构、组织和个人都与档案、档案工作有着千丝万缕的联系，因此他们理应都是依法治档的天然参与者和受益者，当属依法治档的主体。正是借助于这些主体的广泛参与和共同协作，依法治档才能持续、健康、有效地推进，最终惠及包括档案行政管理部门、档案工作者、档案利用者和档案所有者在内的全社会人员。
2.3 ?“依法治档”存在的问题。横向比对相关文献，笔者意外地发现28年以来“依法治档”存在的问题几乎如出一辙。例如在《档案法》颁布的第二年即1988年，当时的研究者和实践工作者就提出依法治档过程中主要存在“档案工作者思想陈旧保守”、“社会档案意识不强”、“档案工作领导体制、管理机构不健全”、“指导多，监督少，执法不严”以及“基础条件落后”等问题[7][8];再看2005年，忻州市档案局副局长薄小林从实践角度对管理机构在依法治档过程中遇到的问题和难点进行了总结，主要有“档案执法意识不强，条块关系不顺，职责不清;监督执法的依据滞后;档案执法重实体轻程序;缺乏良好的执法环境;执法机制不健全[9]”等，直到今天，这些问题依然如是。
笔者认为，相对于依法治档过程中表现出来的各种问题，这一现象同样值得我们重点关注，它不仅揭示了各个阶段档案工作和档案法制化建设中存在的突出问题，而且真实、客观地反映了依法治档工作成效较差，形势严峻等重要问题。这一现象的阐释和解决，应当成为今后依法治档工作开展的出发点和关键节点，它有助于我们从根本上思考和解决依法治档工作中存在的各种问题。
2.4 “依法治档”的措施与方法。总体来看，无论是各档案局（馆）工作人员，还是各高校、科研院所学术研究者，都十分重视加强和改进依法治档的措施、方法和途径等问题的研究。
在实践工作领域，国家档案局、各省市档案局（馆）都结合工作实际，从各个层级有针对性地提出了相应的对策和办法，如国家档案局邓涛认为“依法治档的重点应坚持做到职权法定，依法行政，有效监督，高效便民[10]”;针对缺乏机构和信心等问题，乐清市档案局厉海鸥提出，要“健全机构，树立信心、敢于执法、善于执法[11]”;在具体执法实践中做出突出成绩的河南省许昌县档案局还逐步探索总结出一套“三结合”的档案行政执法模式，即集中执法与平时执法相结合、档案执法与业务指导相结合、单独执法与联合执法相结合，有力地推进了依法治档工作，保障了档案工作依法开展[12]。
在学术研究领域，各高校学者和科研人员始终没有放松对“依法治档”这一问题的关注和钻研，不仅对“依法治档”的定义和主体界定做出了重要贡献，而且还从多个角度对“依法治档”存在的问题进行了综述和比较，并从学术研究领域提出了理论见解和观念支持。如陈忠海教授从“加强档案行政执法;建立监督和制约机制;转变档案行政管理职能;加强宣传教育，提高全社会档案法治意识[13]”等方面较为系统地论证了如何加强依法治档的措施与方法。
3 结论
综上所述，学术界对“依法治档”研究关注度较低，缺乏研究热情和动力，目前较为系统和深入的研究仅有陈忠海和吴雁平1个专项课题共6篇论文，尚没有形成比较完整的研究体系;档案局（馆）工作人员虽关注较多，发表文献数量颇丰，但大都以工作总结、会议发言、专题报道等形式刊发在“工作园地”等板块，较少探讨与自身工作息息相关的实际问题。另外，在1987年《档案法》颁布后不久，一些研究者根据当时情况提出的依法治档过程中发现的问题，如执法意识淡薄、执法缺少具体依据等在28年后的今天依然存在，这必须引起我们的高度重视并加以深入研究和积极更正。除此之外，依法治档还存在着许多被以往研究者所忽略的其他问题，如民营企业私有档案保护存在法律空白;行政执法时难以对档案价值进行界定、量化以作法律参考;如何贯彻和实施《档案法》与相关法律法规中的奖励机制等。无论如何，依法治档绝不应该只是停留在理论探讨层面而止步不前，它应该且必须走出文献，扎实、真切地落实到档案工作的各个方面。总体来讲，依法治档的贯彻和实施依然任重而道远，借此契机，希冀我们档案人能够奋发而昂扬，紧抓这一难得机遇，推动依法治档工作在理论和实践两个方面都能再创新高！
参考文献：
[1][10]邓涛.依法治档的内涵与重点[J].中国档案，2010（3）：31～32.
[2]吴雁平.依法治档研究文献抽样文献综述[J].档案管理，2011（5）：67～69.
[3]姜廷礼.小议依法治档[J].辽宁档案，1992（4）：21.
[4]舒国雄.关于依法治档的几个认识问题[J].特区理论与实践，1998（8）：27～29.
[5]李洪波.试论依法治档[J].云南档案，1999（6）：30～32.
[6]管先海.对依法治档的理性思考[J].北京档案，2005（4）：31～33.
[7]王茂法.逐步走上依法治档的轨道——强化档案监督的若干思考[J].浙江档案，1988（12）：4～6.
[8]夕.依法治档 迫在眉睫——沈阳市档案局对本市档案工作现状进行全面调查并提出改进意见[J].档案工作，1988（05）：31.
[9]薄小林.对依法治档工作中存在问题及对策的思考[J].山西科技，2005（5）：61～62.
[11]厉海鸥.也说依法治档[J].浙江档案，2000（9）：15.
[12]王建军.坚持依法治档[N].中国档案报，2004-05-17.
[13]陈忠海.依法治档中“治档”应作何理解？[J].档案管理，2011（4）：14.
（作者单位：辽宁大学历史学院 ?来稿日期：2015-06-15）
